IV SA/Po 940/24

IV SA/Po 940/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 40 ust. 1 pkt. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. (znak: [...]) Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 21 sierpnia 2024 r. (znak: [...]) odmawiającej M. Z. przeniesienia decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2023 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zamienny dotyczący budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednego budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w ramach siedliska rolniczego oznaczonego symbolem MR1 i zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z 10 grudnia 2021 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla M. H., obejmującego trzy budynki mieszkalne jednorodzinne i trzy budynki gospodarczo-garażowe oraz trzy zbiorniki bezodpływowe na ścieki w ramach siedliska rolniczego N. , przewidzianych do realizacji na dz. o nr. ewid.[...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - obszar wiejski; przeniesioną na rzecz S. Z. decyzją Starosty [...] nr [...] z 21 września 2022 r. (znak: [...]).
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Starosty [...] nr [...] z 10 grudnia 2021 r. (znak: [...]) zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę dla M. H., obejmujące budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnego i trzech budynków gospodarczo-garażowych oraz trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki w ramach siedliska rolniczego N. , przewidzianych do realizacji na dz. o nr. ewid.[...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - obszar wiejski (dalej: decyzja o pozwoleniu na budowę).
Następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z 21 września 2022 r. (znak: [...]) przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz S. Z.. Kolejno decyzją Starosty [...] nr [...] z 10 maja 2023 r. (znak: [...]) zatwierdzono S. Z. zamienny projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednego budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w ramach siedliska rolniczego oznaczonego symbolem MR1 (dalej: decyzja o zmianie pozwolenia na budowę).
W dniu 18 czerwca 2024 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek M. Z. (dalej: skarżąca lub inwestor) o przeniesienie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do wniosku załączono dokumentację. Następnie Starosta wezwał skarżącą do jednoznacznego wykazania, że prowadzi działalność rolniczą na terenie gminy P., przez co jest spełnione planowane przedsięwzięcie budowlane oraz do przedłożenia oświadczenia inwestora potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że odmawia przedłożenia stosownego oświadczenia i dziennika budowy, ponieważ wezwanie w tym zakresie jest bezzasadne z uwagi na brak podstaw prawnych.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z 21 sierpnia 2024 r. (znak: [...]) odmawiającą przeniesienia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ustawowym terminie odwołanie wniosła skarżąca, reprezentowana przez ad P..
Wymienioną we wstępie decyzją z dnia 4 listopada 2024 r. (znak: [...]) Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że inwestor domaga się przeniesienia na siebie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – i pomimo że złożyła oświadczenie w trybie art. art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: p.b.) – to w istocie nie spełniła tych warunków, od których uzależnione było wydanie warunków zabudowy dotyczącego planowanego przedsięwzięcia, a które spełniali dotychczasowi inwestorzy, którzy udowodnili, że są rolnikami i prowadzą gospodarstwo rolne. Wskazano, że przedmiotowe działki inwestycyjne zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w księdze wieczystej oznaczone są jako użytki rolne, tj. grunty orne klasy RV i RVI. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: ustawa o ochronie gruntów) gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, jak również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zdaniem Wojewody, skoro inwestor nie jest rolnikiem, nie posiada gospodarstwa rolnego, to nie spełnia warunku, który spełniali dotychczasowi inwestorzy, aby zrealizować zabudowę zagrodową (siedliskową).
Wojewoda powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 p.b., wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę obejmującego budynek w zabudowie zagrodowej, oceniając oświadczenie nowego inwestora o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest uprawniony do zweryfikowania czy planowana zabudowa wchodzić będzie w skład gospodarstwa rolnego nowego inwestora (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1637/23).
W ocenie organu odwoławczego przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest możliwe z uwagi na brak przejęcia wszystkich warunków wynikających z decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę budynków w ramach siedliska rolniczego, o co inwestor była wzywana na etapie organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca, reprezentowana przez ad P., zaskarżając ją w całości.
Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez działanie wykraczające poza przepisy prawa i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi na brak przedstawienia przez skarżącą pisemnego oświadczenia skarżącej w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy takie oświadczenie nie jest wymagane przepisami art. 40 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.b.;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi na brak przedstawienia przez skarżącą pisemnego oświadczenia skarżącej w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy takie oświadczenie nie jest wymagane przepisami art. 40 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.b.;
- art. 40 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca zobowiązana była dodatkowo przedstawić pisemne oświadczenie w przedmiocie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy przepis ten wskazuje na zamknięty katalog oświadczeń i dokumentów jakie obowiązany jest złożyć nowy inwestor, a organ I instancji w niniejszej sprawie winien był, w drodze decyzji, przenieść pozwolenie na budowę na skarżącą albowiem dołączyła ona do wniosku o przeniesienie tego pozwolenia wszelkie wskazane w przedmiotowym przepisie dokumenty, a zatem spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przeniesienia pozwolenia na budowę wskazane w art. 40 ust. 1 p.b., zaś decyzja organu wydawana na podstawie naruszonego przepisu ma charakter decyzji związanej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniesiono również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga była niezasadna.
Nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 1 P.b. Z tego przepisu wynika, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, do przeniesienia pozwolenia na budowę na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku nowy inwestor dołączy oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), jak również zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. Konstrukcja przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi szczególną instytucję sukcesji podmiotowej w obszarze prawa administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydawana w trybie art. 40 ust. 1 P.b ma charakter związany. Nie oznacza to jednak, że zakres postępowania wyjaśniającego ograniczony jest jedynie do przedłożenia oświadczenia osoby, na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę oraz ewentualnie zgody dotychczasowego inwestora. Instytucja sukcesji podmiotowej uregulowanej w art. 40 P.b. nie może służyć do omijaniu wymogów, jakie spełnić musi inwestor przy uzyskiwaniu tegoż pozwolenia, a do tego sprowadza się sposób wykładni tego przepisu proponowany przez skarżącą. Przeczą temu dyrektywy wykładni systemowej, jaki funkcjonalnej. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę jest pochodną postępowania o udzielenie takiego pozwolenia. W przypadku, gdy inwestor, któremu udzielono pozwolenia na budowę, spełnić musiał dodatkowe w stosunku do ogólnych wymagań kwalifikacje podmiotowe, to również nowy inwestor, które chce, aby zostało na niego przeniesione pozwolenie na budowę, spełniać musi te wymagania. Powyższe wynika, po pierwsze, z samej istoty sukcesji ( w tym wypadku szczególnej sukcesji podmiotowej na gruncie prawa administracyjnego), która nie tworzy praw, a jedynie umożliwia wstąpienie w sytuację prawną danego podmiotu. Po drugie, odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z założeniem doskonałości aksjologicznej racjonalnego prawodawcy, zezwalałaby bowiem na omijanie wymogów stawianych przez prawo administracyjne przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Po trzecie, należy przypomnieć, że interpretacja tekstu prawnego nie sprowadza się do odczytania jednego przepisu prawny w izolacji od pozostałych, ale polega na derywowaniu z tekstu prawnego normy prawnej. Wykładnia prawa polega na stosowaniu dyrektyw fazy porządkującej, rekonstrukcyjnej i percepcyjnej wykładni (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 314 - 344). W celu ustalenia (derywowania ) normy prawnej z tekstu prawnego nie wystarczy oparcie się wyłącznie na art. 40 p.b, ale konieczne jest również sięgnięcie po inne przepisy prawa, dopiero wówczas możliwe będzie prawidłowe odtworzenie normy prawnej zakodowanej w tekście prawnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2024 r., II OSK 1637/23, (opublikowany ONSAiWSA 2025, nr 1, poz. 13) trafnie wskazano, że rozpoznając wniosek nowego inwestora organ architektoniczno-budowlany należy wziąć pod uwagę także inne uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji. Stanowisko NSA zawarte w tym wyroku Sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Sprawa ta dotyczyła – identycznej jak w niniejszej sprawie – kwestii przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. NSA podkreślił, że do zabudowy zagrodowej - zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p - nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa". To preferencyjne potraktowanie inwestorów posiadających gospodarstwo rolne sprowadza się do umożliwienia rolnikowi zrealizowania zabudowy zagrodowej, bez konieczności spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pierwotny inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy właśnie z uwagi na treść art. 61 ust. 4 u.p.zp. oraz brak wymogu decyzji o odrolnieniu gruntu przeznaczonego pod zabudowę (powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową traktowana jako grunt rolny). NSA podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę była decyzją zależną od decyzji o warunkach zabudowy, gdzie dotychczasowy inwestor spełniał wymóg ujęty w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.zp. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) określają jako grunty rolne, grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro nowy inwestor nie jest rolnikiem, nie posiada gospodarstwa rolnego, to nie spełnia warunku, który spełniał dotychczasowy inwestor, aby zrealizować zabudowę zagrodową. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 461), co do reguły nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. NSA podniósł również, że dodanie w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zd. 3 nastąpiło na mocy art. 1 pkt 57 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r., miało jedynie charakter doprecyzowujący, aby nie pozostawiać wątpliwości, że w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polegać ma na wzniesieniu budynków w ramach zabudowy zagrodowej, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy doznaje ograniczenia podmiotowego. NSA sformułował trafną tezę, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznający w trybie art. 40 ust. 1 pkt 1 P.b. wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę obejmującego budynek w zabudowie zagrodowej, oceniając oświadczenie nowego inwestora o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest uprawniony do zweryfikowania czy planowana zabudowa wchodzić będzie w skład gospodarstwa rolnego nowego inwestora. Powoływane przez skarżącą orzecznictwo sądowadministracyjne wskazujące na odmienną wykładnię art. 40 ust. 1 P.b. jest w ocenie Sądu w niniejszym składzie nietrafne.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. również był niezasadny, a jak już wyżej wskazano sam art. 40 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.b. nie jest wystarczający do ustalenia normy prawnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie , skoro podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę, spełniać musiał dodatkowe w stosunku do ogólnych wymagania. Nie doszło również tym samym do naruszenia art. 8 k.p.a. , a wykładnia zaprezentowana przez orany administracji , jest prawidłowa. To, że skarżąca jej nie podziela, nie dowodzi skuteczności zarzutu nielegalnego (nie opartego na podstawie przepisów prawa) działania organów.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.