IV SA/Po 934/24

IV SA/Po 934/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 października 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. W. (dalej również: inwestor; skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej również: PINB w T. ; Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania budowy.
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W związku z pismem E. R. z dnia 17 sierpnia 2022 r. skierowanym o przeprowadzenie kontroli w sprawie zabudowy garażu poprzez wykonanie tarasu znajdującego się na budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w T. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 6 września 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie tej nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny oraz garaż, który według oświadczenia jego właściciela powstał w ok. 1987 r., na podstawie pozwolenia na budowę; na dachu przedmiotowego garażu ok. 15 lat temu powstał zadaszony taras oraz prowadzące na taras schody zewnętrzne; okno z sąsiedniego budynku wychodzi na dach garażu, na którym usytuowany został taras.
W dniu 20 lutego 2023 r. Inspektor powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych w latach 2012-2017 robót budowlanych polegających na montażu zadaszenia o konstrukcji metalowej na istniejącym budynku garażu na działce położonej w mieście T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...]) przytwierdzonej do istniejącego murowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce położonej w T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...]) z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W trakcie postępowania wyjaśniającego Inspektor powiatowy ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości istnieją podziały geodezyjne o różnej strukturze własności. I tak garaż wraz z zamontowanym na nim (samowolnie) zadaszeniem usytuowany jest na działce nr [...] stanowiącej obecnie własność J. W., zaś samo zadaszenie zostało przymocowane do graniczącego z garażem ściany budynku mieszkalnego, który usytuowany jest na działce nr [...] i stanowi obecnie współwłasność J. W. i E. R.. Wykonane zadaszenie znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. , wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 10 czerwca 1985 r., wobec czego jego wykonanie wymagało zgody Kierownika Delegatury w K. W. Urzędu Ochrony Zabytków, a której zarówno inwestor - M. W., ani obecna właścicielka - J. W. nie uzyskali.
Następnie decyzją z dnia 26 maja 2023 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał J. W. rozbiórkę zadaszenia o konstrukcji metalowej na istniejącym budynku garażu na działce położonej w mieście T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...]), przytwierdzonej do istniejącego murowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce położonej w T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...]).
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...], wydaną w trybie odwoławczym, uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu 10 października 2023 r. Inspektor powiatowy przeprowadził ponowne czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że budynki są powiązane poprzez istniejące przejście w ścianie budynku mieszkalnego o wymiarach 86 cm (szerokość) i 2,03 m (wysokość); z przejścia do garażu można wejść zarówno do części garażowej (parter), jak również po schodach na dach garażu użytkowany jako zadaszony taras; zadaszenie przytwierdzone jest zarówno do garażu, jak i ściany budynku mieszkalnego. Organ I instancji ustalił także, że w latach 2012-2017 dokonano rozbudowy i przebudowy obu budynków, w wyniku czego nad garażem i obok budynku mieszkalnego powstała (związana z tym budynkiem poprzez przytwierdzenie) inwestycja, która na końcowym etapie stworzyła taras na garażu, o czym świadczą balustrady wraz z jego zadaszeniem. Sposób powiązania konstrukcji zadaszenia tarasu zarówno w pionie (ściana budynku mieszkalnego), jak i w poziomie (taras nad garażem) świadczy o rozbudowie obu tych budynków. Nastąpiło także połączenie funkcjonale garażu z tarasem i budynku mieszkalnego z garażem (poprzez pomieszczenie, w którym znajdują się schody prowadzące na taras), wobec czego doszło do przebudowy obu tych budynków.
W piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony o zmianie zakresu postępowania, wskazując, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie w sprawie rozbudowy i przebudowy budynków mieszkalnego wielorodzinnego i garażowego usytuowanych na działkach położonych w T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...] i [...] z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Następnie PINB w T. postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozbudowy budynków mieszkalnego wielorodzinnego i garażowego usytuowanych na działkach położonych w T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...] i [...]) z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b.: 1) wstrzymał J. W. prowadzenie rozbudowy budynków mieszkalnego wielorodzinnego i garażowego usytuowanych na działkach położonych w T. przy ul. [...] (identyfikator działki: [...] i [...]; 2) poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, wskazując, że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu; zgodnie z art. 59f jest to iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi [...] zł.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła J. W., kwestionując jego zasadność, w tym ustalenia stanu faktycznego m.in. co do faktu prowadzenia robót i czasu wykonania spornych robót budowlanych.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 października 2024 r. nr [...] wskazał na podstawowe zasady dotyczące prowadzenia robót budowlanych (art. 28 ust. 1 i 1a, art. 29 p.b.) oraz tryb postępowania, w którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymano w tej sprawie prowadzenie rozbudowy budynków mieszkalnego wielorodzinnego i garażowego usytuowanych na działkach położonych w T. przy ul. [...].
Inspektor wojewódzki wyjaśnił, co należy rozumieć przez roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.) oraz definicję pojęcie "budowa" określonego w art. 3 pkt 6 p.b. Wskazał na to, że przez budowę rozumie się "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu, a także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego", przy czym pojęcie zwiększenia kubatury użyte w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć jako zmianę co do objętości bryły budynku, domknięcie bryłą budynku otwartej przestrzeni niewydzielonej do tej pory za pomocą żadnych przegród budowlanych.
Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącą co do tego, że wykonane roboty budowlane stanowią budowę wiaty, która znajduje się na dachu garażu, bowiem taras znajdujący się na dachu garażu został z każdej strony obudowany, a także zostały dobudowane schody tworząc dodatkowe pomieszczenie, co zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty powinny zostać zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego i garażowego, ponieważ ingerują w istniejący budynek mieszkalny i garażowy, prowadząc do powiększenia jego bryły wskutek zmiany jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości, wysokości). Zarazem wyjaśnił, że połączenie funkcjonale garażu z tarasem i budynku mieszkalnego z garażem (poprzez pomieszczenie, w którym znajdują się schody prowadzące na taras) wskazuje na to, że doszło również do przebudowy obu tych budynków, co jednak jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Inspektora powiatowego.
Organ II instancji stwierdził, że rozbudowa nie jest ujęta w katalogu robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowlę określonych w art. 29-31 p.b., wobec czego do jej realizacji wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, które to pozwolenie dla wykonanych robót budowlanych nie zostało wydane.
Inspektor wojewódzki stwierdził również, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego i garażowego powstała w latach 2012-2017.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro na wykonanie takich robót budowlanych wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, to Inspektor powiatowy prawidłowo zastosował tryb określony w art. 48 p.b. i prawidłowo zrealizował obwiązki wynikające z art. 48 ust. 1 i 3 p.b.
Według Inspektora wojewódzkiego organ I instancji przyjął prawidłową podstawę prawną do wydania swego postanowienia i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a także prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie do J. W. jako właściciela nieruchomości, co wynika z art. 52 p.b.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 49e ust. 1 p.b. i podkreślił, że legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Ponadto wyjaśnił kwestie związane z biegiem terminu na złożenie wniosku, wynikające z art. 48a ust. 3 p.b. Według organu II instancji, organ powiatowy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu II instancji, Inspektor powiatowy wyjaśnił, dlaczego uznał, ze wykonane roboty budowlane stanowią samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego i garażowego, natomiast skarżąca nie przedłożyła żadnych wniosków dowodowych [na wykazanie przeciwnego stanu rzeczy].
W skardze na postanowienie Inspektora wojewódzkiego J. W. zarzuciła:
1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7-9, art. 11 i 12 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, a także art. 97 i 98 k.p.a. i w konsekwencji "zastosowanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a co za tym idzie nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na braku oceny całokształtu materiału dowodowego";
2. naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w chwili obecnej na przedmiotowych działkach trwają roboty budowlane oraz popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych, a także brak odniesienia się do przepisów prawnych, które obowiązywały w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Miasta T. o pozwoleniu na budowę garażu, a wówczas obowiązywały zupełnie inne przepisy prawa budowlanego niż obecnie, co również nie zostało poddane dotychczas przez organy obydwu instancji żadnej analizie prawnej.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i przeprowadzenie dowodów na wykazanie zasadności swoich twierdzeń.
W uzasadnieniu m.in. podniosła, że w roku 2009 pod sygnaturą [...] została wszczęta przez PINB w T. kontrola w zakresie prawidłowości robót budowlanych przy budynku garażu położonym przy ul. [...] w T. , która nie wykazała żadnych nieprawidłowości co do jakichkolwiek robót wykonanych przy budynku garażowym, na dowód czego załączyła do zażalenia kserokopię zawiadomienia dotyczącego czynności kontrolnych oraz wniosła o załączenie akt sprawy nr [...] do akt niniejszej sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów tam się znajdujących na okoliczność prawidłowości wykonania robót budowlanych przy budynku garażu przy ul [...]. Zarazem podkreśliła, że taki dowód organ powinien przeprowadzić z urzędu, czego dotychczas nie uczynił. Również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego wniosku dowodowego.
Inspektor wojewódzki w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2025 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w przedmiotowej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2025 r. (data nadania pocztowego) E. R. ustosunkowała się do skargi i twierdzeń strony.
W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2025 r. skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem uczestniczki postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została z urzędu rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy [wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu], nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Sąd wyrokuje zaś na podstawie akt sprawy, tj. materiału procesowego znajdującego się w aktach administracyjnych i sądowych (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Omówienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Sąd poprzedza uwagą dotyczącą wniosku dowodowego formułowanych przez stronę w skardze. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego przeprowadzenia tych dowodów, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Niezbędne jest przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, jeżeli bez niego nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Poza tym, po pierwsze, postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wnioski dowodowe strony po części dotyczyły dokumentu, który został dołączony do zażalenia na postanowienie organu I instancji i znajdował się w aktach administracyjnych, a w pozostałej wskazywały na dokument, który Sąd wziął pod uwagę przy odrębnym rozstrzyganiu w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej prawie.
Na koniec tej części rozważań Sąd podkreśla, że analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
W wyniku przeprowadzenia w takich warunkach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowanego, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 p.b., a ich przedmiotem jest wstrzymanie budowy. W tym wypadku postępowanie dotyczy "prowadzenia rozbudowy budynków mieszkalnego wielorodzinnego i garażowego", usytuowanych na wskazanych w zaskarżonym postanowieniu działkach położonych w T. przy ul. [...].
Wobec tego Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).
Dla prawidłowego zastosowania art. 48 p.b. wyjściowo podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy realizacja obiektu budowlanego wymaga któregoś z rodzajów zgody budowlanej wymienionych w art. 48 ust. 1. Jeżeli zaś realizacja obiektu nie jest objęta taką reglamentacją, to ewentualna niezgodność jego budowy (robót budowlanych) z wymogami prawa następuje w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b.
Ze względu na zarzuty sformułowane przez skarżącą, a zgłaszane jeszcze w toku postępowania administracyjnego, Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 6 p.b. budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.).
Ze względu na charakter podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd wskazuje na takie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji czy zaskarżalnego postanowienia, które oparte jest na ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych (patrz: art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.), winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Poza tym, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Zdaniem Sądu, w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie uchybiły regułom procedury administracyjnej i brak jest podstaw do uchylenia zakwestionowanych postanowień, jak tego domagała się skarżąca. Nie było też żadnych podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd w szczególności stwierdził prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych i podzielił stanowisko organu II instancji co do ustalenia stanu faktycznego. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do czasu realizacji i charakteru wykonanych robót budowlanych, których legalność jest przedmiotem postępowania.
Sąd w pełni zgadza się z Inspektorem wojewódzkim, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w zakresie charakteru wykonanych robót przy spornych obiektach budowlanych i powinien zostać zakwalifikowany jako rozbudowa.
Z miejsca też należy stronie wyjaśnić, że postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. dotyczy tak robót zakończonych, jak i będących w toku, gdyż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego. Stąd też jej argumentowanie, że w chwili obecnej nie trwają żadne prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.
W następnej kolejności trzeba zauważyć, że dla prawidłowego zastosowania art. 48 p.b. podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy realizacja obiektu budowlanego wymaga któregoś z rodzajów zgody budowlanej wymienionych w art. 48 ust. 1. Jeżeli zaś realizacja obiektu nie jest objęta taką reglamentacją, to ewentualna niezgodność jego budowy (robót budowlanych) z wymogami prawa następuje w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b.
W ocenie Sądu, ustalone okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na to, że sporne roboty budowlane wykonane w okresie pomiędzy 2012 a 2017 r. na wskazanych przez organy nadzoru budowlanego obiektach stanowiły rodzaj budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., polegający na rozbudowie tych budynków.
Przy tym należy podkreślić, że twierdzenia skarżącej dotyczące prawidłowości robót wykonanych przy budynku garażowym we wcześniejszym okresie, jak samo pobudowanie garażu, czy też twierdzenia dotyczące przebudowy tego garażu "w końcówce lat 80-tych XX wieku" i wykonania tych wszystkich robót na podstawie decyzji ówcześnie właściwego organu są nietrafne z kilku powodów.
Po pierwsze, stanowisko strony pomija fakt, że niniejsze postępowanie nie dotyczy samego faktu realizacji budynku garażowego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 6 stycznia 1987 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, a jego następczej rozbudowy o zadaszony taras w konstrukcyjnym powiązaniu z budynkiem mieszkalnym, do którego przylega.
Po drugie, skarżąca ignoruje ustalenia organów dotyczące robót wykonanych we wskazanym przez nie przedziale czasowym, w tj. w latach 2012-2017. Tymczasem wyniki kontroli na nieruchomości, wykonane 6 września 2022 r. i 10 października 2023 r., w kontekście stanowisk stron postępowania oraz męża skarżącej, który był obecny przy pierwszej kontroli, a także materiał graficzny zgromadzony w sprawie, w tym wydruki zdjęć z systemu Google i inne zdjęcia przedstawiane przez E. R. w toku postępowania (np. pismo z dnia 14 września 2022 r.) pozwalają na dostateczne określenie przedziału czasowego, w którym zrealizowano sporne roboty budowlane, których skutkiem był finalny stan stwierdzony w toku kontroli nieruchomości wykonanych w nieniniejszej sprawie.
Po trzecie, w takich warunkach kwestie dotyczące oceny robót budowlanych wykonanych przy budynku garażu, które miały być przedmiotem kontroli w roku 2009 w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą [...] przez PINB w T. w zakresie prawidłowości robót budowlanych przy budynku garażu położonym przy ul. [...] w T. , nie mogły mieć istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Dlatego też brak odrębnego odniesienia się do tej kwestii organy nadzoru budowlanego, w tym przez organ II instancji nie stanowi istotnego uchybienia w sprawie.
Po czwarte, przedział czasowy, w jakim zrealizowano roboty budowlane, w wyniku których powstała sporna zabudowa, pozwalał na zidentyfikowanie reżimu prawnego, który powinien być zastosowany do ustalonego stanu faktycznego.
Prawidłowo przedstawiony został w postanowieniu PINB w T. stan obrazujący przedmiotową zabudowę. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] wewnątrz podwórza i przy granicy znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny (tzw. oficyna mieszkalna), do którego dobudowano garaż na podstawie odpowiednich zezwoleń z 1987 r. Następnie w latach 2012-2017 dokonano rozbudowy i przebudowy obu budynków, w wyniku czego nad garażem i obok budynku mieszkalnego (związanie z tym budynkiem poprzez przytwierdzenie) powstała inwestycja, która w końcowym etapie stworzyła taras na garażu, o czym świadczą balustrady wraz z jego zadaszeniem; sposób powiązania konstrukcji zadaszenia tarasu zarówno w pionie (ściana budynku mieszkalnego), jak i w poziomie (taras nad garażem) świadczy o rozbudowie obu tych budynków. Inspektor powiatowy wskazał na to, że inwestycja posiada co najmniej jedną przegrodę w postaci zadaszenia, a także "pleksę boczną" od strony podwórza (nad bramą garażową).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2414/20 (dostępnym jw.), w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji nadbudowy i rozbudowy. Niemniej przyjmuje się, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Z kolei z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Wobec powyższego, jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. wymagają pozwolenia na budowę.
W takiej sytuacji w pełni uprawniony był wniosek organów nadzoru budowlanego co do tego, że zrealizowane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną regułą z art. 28 ust. 1 p.b., czego przed wykonaniem tych robót w sposób oczywisty nie uzyskano. Przedmiotowe roboty nie były i nie są objęte zwolnieniem z tego obowiązku, przewidzianym w art. 29 p.b.
Z kolei kwestia przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku garażowego, usytuowanych na działkach nr [...] położonych w T. przy ul. [...] procedowana jest przez PINB w T. w trybie art. 50-51 p.b. w postępowaniu [naprawczym] prowadzonym pod znakiem [...] Chodzi tu o funkcjonalne połączenie garażu z tarasem i budynku mieszkalnego z garażem (poprzez pomieszczenie, w którym znajdują się schody prowadzące na taras). Na kwestie te wcześniej zwrócił uwagę Inspektor wojewódzki w postanowieniu z dnia 23 maja 2024 r. nr [...], gdzie również stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego i garażowego powstała wiatach 2012-2017. Sąd zauważa, że tego rozstrzygnięcia i ustaleń organu II instancji skarżąca wcześniej nie kwestionowała i nie wniosła skargi do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe podstawowe zasady i szczegółowe reguły postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły odpowiednie czynności procesowe i zgromadziły odpowiedni materiał dowodowy. Organy zasadniczo sprostały wszystkim wymaganiom wynikającym z powyżej przywołanych przepisów postępowania. Pozwoliło to na poczynienie pełnych ustaleń faktycznych i poddanie ich następnie odpowiednej ocenie prawnej (subsumcji) z perspektywy przepisów ustawy Prawo budowlane. Skoro skarżąca nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę (rozbudowę) dla wykonanych robót budowlanych, których dotyczy postępowanie prowadzone w sprawie znak [...], to uzasadnione okolicznościami sprawy było zastosowanie art. 48 p.b.
Na koniec stwierdzić należy, że Sąd nie ujawnił dostatecznych przesłanek mogących skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. W szczególności zaś uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy [tu: prowadzenia rozbudowy], jednocześnie informując inwestora o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Zarzuty skargi, po ich rozważeniu i ocenie przez Sąd, okazały się bezpodstawne.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził po stronie organów nadzoru budowlanego naruszenia wcześniej wskazanych przepisów postępowania, jak art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ani też przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 p.b. Skarga okazała się zatem niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.