IV SA/Po 930/25

IV SA/Po 930/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 365
art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 6, art. 384 par. 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 24f ust. 1 i 1a, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 30 września 2025 r. Rada Miasta (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ"), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365; w skrócie "k.wyb.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; w skrócie "u.s.g.") podjęła [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (zwaną dalej "Uchwałą"). W myśl § 1 Uchwały: "Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta D. S. w związku z naruszeniem przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta i Gminy [...] – z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej uchwały". W uzasadnieniu tym wskazano zaś, że w dniu 22 lipca 2025 r. Rada Miejska otrzymała pismo od Wojewody [...] informujące o możliwości naruszenia przez radnego D. S. (zwanego dalej "Radnym" lub "Skarżącym") ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (art. 24f u.s.g.) i poruczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Rada Miejska zleciła przeprowadzenie tego postępowania Komisji Rewizyjnej, która ustaliła następujący stan faktyczny:
a) Radnego łączy z Miastem i Gminą [...] (dalej w skrócie: "Gminą") umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej;
b) Radny posiada zawieszoną działalność gospodarczą pod firmą "S. D. «[...]";
c) na ww. nieruchomości gruntowej składowane są przedmioty, które na pierwszy rzut oka mogą pozostawać w związku z przeważającą działalnością gospodarczą Radnego, tj. [...] – Produkcja aparatury rozdzielczej i sterowniczej energii elektrycznej.
Komisja Rewizyjna umożliwiła Radnemu złożenie wyjaśnień, a radcy prawnemu Gminy zleciła sporządzenie opinii prawnej w przedmiocie zasadności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W dalszej części uzasadnienia Uchwały stwierdzono – z powołaniem się na art. 24f ust. 1 u.s.g. i wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 924/16 oraz stanowisko wyrażone w zleconej opinii prawnej – że zawieszenie działalności gospodarczej nie wyczerpuje znamion "zaprzestania działalności", o którym mowa w art. 24f u.s.g. Z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, Radny, nie wykreślając działalności z rejestru (nie zaprzestając jej), a jedynie ją zawieszając, naruszył art. 24f u.s.g. W konsekwencji należało podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu.
Pismem z 9 października 2025 r. Radny wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Uchwałę, zarzucając jej:
- naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 par. 1 "ust. 5" [powinno być "pkt 5" – uw. Sądu] k.wyb. przez błędne przyjęcie, że Skarżący jako radny naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy;
- istotny błąd w poczynionych w Uchwale ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że na dzierżawionej działce "składowane są przedmioty, które na pierwszy rzut oka mogą pozostawać w związku z przeważającą działalnością gospodarczą radnego D. S., podczas gdy na działce tej w ogóle nie są składowane żadne przedmioty;
- naruszenie art. 6 Kodeksu cywilnego (w skrócie "k.c.") – przez dowolne przyjęcie jako wykazane fakty, których, wbrew treści tego przepisu, niczym nie udowodniono.
Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, ewentualnie jej uchylenie. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów: umowy dzierżawy z 28.7.2023 r., fotografii przedmiotowego gruntu, fragmentu mapy zasadniczej, wymienionych faktur z załącznikami, a także z przesłuchania żony Skarżącego, A. S., w charakterze świadka i samego Skarżącego w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że z dniem 1 marca 2024 r. zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, a od 1 października 2019 r. pracuje na umowie o pracę zawartej z Biurem Projektowo-Wykonawczym [...]., nie wykonując działalności gospodarczej, a więc "z istoty rzeczy" nie wykorzystując do jej prowadzenia mienia komunalnego w postaci dzierżawionej od Gminy działki gruntu o powierzchni 4,5 m2. Wbrew dowolnemu, niepopartemu rzeczowo stanowisku Uchwały, Skarżący nie wykorzystuje ww. gruntu do prowadzonej działalności gospodarczej (faktycznie nieprowadzonej). Umowa dzierżawy tego gruntu została zawarta nie przez Skarżącego jako prowadzącego działalność gospodarczą, lecz przez Skarżącego i jego żonę bez związku z działalnością gospodarczą. Odpowiednio zostały też wystawione faktury przez Gminę na podmioty nieprowadzące działalności gospodarczej, a płatność została dokonana z rachunku niezwiązanego z działalnością gospodarczą. Przedmiotowy grunt nie został również wprowadzony do ewidencji związanej z działalnością gospodarczą. Dalej Skarżący podkreślił, że został radnym w wyborach z 7 kwietnia 2024 r., a zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 marca 2024 r. Sporne przedmioty należą do żony Skarżącego i są związane z jej działalnością, a były składowane nie na gruncie Gminy (o pow. 4,5 m2), lecz na działce nr "[...]". Stanowisko Organu, że na przedmiotowym gruncie składowane są przedmioty pozostające w związku z działalnością gospodarczą Skarżącego, jawi się temu ostatniemu "jako coś wręcz groteskowego", wobec obszaru dzierżawionej działki i jej usytuowania w narożniku działki nr "[...]". W ocenie Skarżącego, powołany w zleconej opinii prawnej art. 25 Prawa przedsiębiorców nie wnosi nic do sprawy, gdyż Skarżący nie wykonywał wynikających z niego czynności. Dla wykorzystania mienia komunalnego istotny jest nie fakt władania nim, lecz rzeczywistego wykorzystywania bądź realnej możliwości takiego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej, co nie miało miejsca w tej sprawie. Zdaniem Skarżącego przepisów antykorupcyjnych nie powinien cechować bezwzględny automatyzm, lecz ocena, czy okoliczności sprawy są na tyle poważne, by niweczyć wyniki demokratycznego wyboru.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez r. Z., wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie Organu zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uzasadnionych przesłanek, zaś tok rozumowania Rady Miejskiej wykazany został w uzasadnieniu do niej. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i antykorupcyjny, stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego i eliminuje sytuacje, gdy mienie komunalne mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach. Poza sporem jest związanie Radnego umową dzierżawy gminnej działki nr [...], jak również posiadanie przezeń zawieszonej działalności gospodarczej. Dzierżawiony fragment gruntu stanowi wjazd na działkę będącą własnością Skarżącego (nr [...] – w umowie dzierżawy wskazano, że nieruchomość zostaje oddana w dzierżawę w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej), zaś na ww. terenie, tj. na wspólnie ogrodzonych działkach (dzierżawionej i stanowiącej własność Skarżącego) składowane są materiały w oczywisty sposób pozostające w związku z przeważającą działalnością gospodarczą Skarżącego. Poza tym na płocie dzierżawionej nieruchomości w czasie ostatnich wyborów prezydenckich zawisły (najprawdopodobniej za odpłatnością) banery wyborcze. Zdaniem Organu nie ulega wątpliwości, że Skarżący wykorzystuje mienie gminne, ponieważ działka nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] organizacyjnie jeden wspólny teren, który był i jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej nie oznacza zaprzestania działalności, o którym mowa w art. 24f u.s.g., zaś Radny wykorzystuje mienie komunalne gminy celem poprawy zagospodarowania warunków nieruchomości stanowiącej jego własność, a całość terenu służy prowadzeniu działalności gospodarczej. Pełnomocnik Organu podkreślił, że Skarżący przyznaje w skardze gromadzenie materiałów używanych do prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...]. Niemożliwa jest weryfikacja, czy materiały te stanowią własność jego żony, jednak oczywistym jest, że działalność żony jest de facto działalnością prowadzoną przez Skarżącego (mając na uwadze choćby fakt braku wykształcenia kierunkowego żony w zakresie prowadzonej działalności). Wobec gwarancyjnego i bezwzględnego charakteru art. 24f u.s.g., podjęcie Uchwały było w pełni uzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, pełnomocnik Organu stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy jest niewskazanie Skarżącego w komparycji umowy dzierżawy jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Polski system prawny nie rozróżnia osoby fizycznej prowadzącej i nieprowadzącej działalności gospodarczej jako oddzielnych bytów z perspektywy prawa cywilnego. Fakt wystawiania faktury na rzecz Skarżącego i jego żony również nie ma wpływu na interpretację zakazu z art. 24f u.s.g. Odwrotna wykładnia prowadziłaby do absurdu i obchodzenia prawa przez umyślne wskazywanie współmałżonka jako strony umowy. Także fakt niewprowadzenia dzierżawionego gruntu do "ewidencji" (bez sprecyzowania, o jaką ewidencję chodzi) jest bez znaczenia dla sprawy. Z kolei zarzut naruszenia przepisów k.c. należy uznać za absurdalny, wobec charakteru aktu.
W piśmie procesowym z 17 listopada 2025 r. Skarżący podtrzymał stanowisko, argumentację i wnioski przytoczone w skardze. Ponadto podkreślił, że z przedłożonej dokumentacji fotograficznej (niezakwestionowanej przez Organ) wyraźnie wynika, iż sporne materiały są składowane nie na działce dzierżawionej od Gminy, lecz na działce nr [...], przy czym już z uwagi na rozmiary dzierżawionej działki, składowanie na niej materiałów o takich gabarytach byłoby wykluczone. Z załączonych do skargi, niezakwestionowanych dokumentów wynika zakup tych materiałów przez żonę Skarżącego – a nie przez niego samego – i to na ewentualne potrzeby jej działalności gospodarczej. Wnioskowanie przez Organ, że działka nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] organizacyjnie jeden wspólnie ogrodzony teren, a w konsekwencji – że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, stanowi "oczywistą dowolność we wnioskowaniu". Organ nie wykazał, że Skarżący wykorzystuje mienie gminne; nie zostało to w żaden sposób merytorycznie uargumentowane ani udowodnione. Radny zaznaczył, że sporne przedmioty należały do żony, były związane z jej działalnością gospodarczą i były gromadzone na działce nr [...] (a nie, jak omyłkowo podano w skardze, na działce nr "[...]", która nie istnieje), przy czym ta działka jest oddzielona od dzierżawionej działki nr [...] działką nr [...]. Za absurdalne Skarżący uznał twierdzenie, że dla prowadzenia określonej działalności gospodarczej konieczne jest posiadanie wykształcenia kierunkowego. Do pisma Skarżący załączył zdjęcia dotyczące przedmiotowych działek i oświadczenie pełnomocnika Komitetu Wyborczego [...], z którego wynika, że umieszczenie materiałów wyborczych na płocie okalającym ww. działki miało charakter nieodpłatny.
Na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r.:
- Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto wyjaśnił, że u żony pracuje od 2019 r. Materiały składowane na działce przez żonę to puste bębny po kablach oraz ogrodzenie panelowe, które małżonkowie zamierzają użyć do ogrodzenia innej działki. Skarżący na potrzeby własnej działalności ostatnie materiały zakupił w 2013 r. Od tego czasu zajmował się w ramach swojej działalności incydentalnie doradztwem technicznym oraz wykonywaniem prac pomiarowych. Na pytanie Sądu Skarżący wyjaśnił, że propozycja stawki czynszu dzierżawnego na pewno wyszła z Urzędu Gminy i z żoną ją zaakceptowali, ale dokładnie Skarżący nie pamięta, gdyż odbywało się to na zasadach kontynuacji, w nawiązaniu do poprzednich, również 3-letnich umów dzierżawy;
- pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie [...] Rady Miasta z dnia 30 września 2025 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Materialnoprawną podstawę Uchwały stanowiły, przywołane w niej, przepisy art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365; w skrócie "k.wyb."), w myśl których:
- art. 24f ust. 1 u.s.g. – "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności."
- art. 24f ust. 1a u.s.g. – "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6."
- art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb. – "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: [...] naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;"
- art. 383 § 6 k.wyb. – "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu."
Z kolei podstawę prawną skargi wniesionej na Uchwałę przez Radnego stanowił art. 384 § 1 k.wyb., zgodnie z którym: "Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu." W myśl art. 384 § 3 k.wyb. wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego ww. skargę.
Zaskarżona uchwała została doręczona Radnemu w dniu 7 października 2025 r. (k. 81 akt sądowych), zaś skarga, datowana na 9 października 2025 r., wpłynęła do organu 10 października 2025 r. (k. 7 akt sądowych). Wszystko to oznacza, że zakreślony w art. 384 § 1 k.wyb. 7-dniowy termin do wniesienia skargi na Uchwałę został przez Skarżącego dotrzymany, a sama skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do oceny prawidłowości (legalności) Uchwały, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem, z tym że – uwzględniając unormowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. (a contrario) – trzeba doprecyzować, że sankcja nieważności uchwały organu gminy została przez ustawodawcę zastrzeżona wyłącznie dla naruszeń prawa istotnych (ściślej: nie-nieistotnych). "Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (zob. wyrok NSA z 15.9.2017 r., I OSK 1136/17; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zakresie procedury uchwałodawczej, przywołany wyżej art. 383 § 6 k.wyb. zakreśla jednomiesięczny termin – liczony od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 383 § 5 k.wyb. – na podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z takiej, jak wskazana w niniejszej sprawie, przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.wyb. Zgodnie z ww. art. 383 § 5 k.wyb. jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W niniejszej sprawie Skarżący, jak podał, został wybrany radnym w wyborach przeprowadzonych w dniu 07 kwietnia 2024 r., będąc już – nieprzerwanie od 2017 r. – wraz żoną, współdzierżawcą przedmiotowej części działki nr [...], należącej do Gminy. Jak zaś wynika z danych zamieszczonych na internetowym portalu Gminy ([...]), zaprzysiężenie Skarżącego miało miejsce podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 06 maja 2024 r. Tym samym 3-miesięczny termin, zakreślony w art. 383 § 5 k.wyb., upływał z dniem 6 sierpnia 2024 r. Zatem zgodnie z art. 383 § 6 k.wyb. w ciągu miesiąca od tego dnia – tj. do 6 września 2025 r. – Rada Miejska powinna była podjąć uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego. Tymczasem Uchwała została podjęta dopiero w dniu 30 września 2025 r.
Jednakże, w ocenie Sądu, podjęcie przez Radę Miejską zaskarżonej Uchwały po upływie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 383 § 6 k.wyb., nie stanowiło istotnego naruszenia prawa i pozostało bez wpływu na legalność samej Uchwały, gdyż zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa – które Sąd niniejszym składzie podziela – termin ten ma jedynie charakter instrukcyjny i jego bezskuteczny upływ nie pozbawia rady gminy kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (por.: uchwała NSA z 23.10.2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2 poz. 50; A. Kisielewicz, J. Zbieranek [w:] K.W. Czaplicki i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 19 do art. 383; B. Banaszak, B. Stępień-Załucka [w:] B. Banaszak i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2023, art. 383 Nb 13).
Przechodząc do oceny meritum Uchwały, należy co do zasady podzielić stanowisko wyrażone przez pełnomocnika Organu w stanowiącej załącznik nr 2 do uzasadnienia Uchwały opinii prawnej – która w istocie legła u podstaw podjęcia zaskarżonej Uchwały – zgodnie z którym art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i antykorupcyjny. Radny jest osobą zaufania publicznego i może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy nie czerpie z niego, ani nie ma możliwości czerpania, korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Istotne jest zaufanie społeczności lokalnej, a radny jest osobą zaufania publicznego. Omawiany przepis stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego, eliminując sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach.
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym słusznie podkreśla się, że "[c]elem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, LEX nr 2564849; 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848)" [zob. wyrok NSA z 14.3.2023 r., III OSK 7487/21].
Mając na względzie przedstawione wyżej ratio analizowanych przepisów, od razu wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie nie sposób dopatrzyć się ryzyk, których wystąpieniu ww. przepisy mają przeciwdziałać. Przed wszystkim trudno byłoby uznać, że możliwość dzierżawy inkryminowanej części działki nr [...] może stanowić przejaw jakiegoś "uprzywilejowania" Radnego w dostępie do komunalnego mienia, i to "kosztem" innych podmiotów (mieszkańców) nie mających takiego statusu (radnego) – skoro już samo położenie, kształt oraz powierzchnia tego spłachetka gruntu ("narożnik" o powierzchni 4,5 m2 "wciśnięty" pomiędzy należącą do Skarżącego i jego żony działkę nr [...], a pas drogowy) w istocie przesądzają brak innych "reflektantów" (poza właśnie dysponentami przyległej działki nr [...]), którzy mogliby być, choćby potencjalnie, zainteresowani jakąkolwiek formą indywidualnego wykorzystywania tej części działki gminnej do własnych celów.
Jeśli zaś idzie o samo pojęcie "wykorzystywania" mienia komunalnego, to należy wyjaśnić – w nawiązaniu do ugruntowanego w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiska – że "użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: «z wykorzystaniem» odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie odbyło się na podstawie umowy, czy też nie, ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nieodpłatne" (zob. wyrok NSA z 14.3.2023 r., III OSK 7487/21; podobnie A. Wierzbica, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2022, s. 274).
Tymczasem w dalszej części przywołanej opinii prawnej pełnomocnika Organu, a w ślad za nią także w uzasadnieniu Uchwały oraz w odpowiedzi na skargę, bardziej niż na analizie ww. kwestii rzeczywistego "wykorzystywania" przez Skarżącego mienia komunalnego w działalności gospodarczej, skupiono się na podkreślaniu różnic pomiędzy, bezspornie dokonanym przez Skarżącego, "zawieszeniem" działalności gospodarczej, a wymaganym w świetle art. 24f ust. 1a u.s.g. i art. 383 § 5 k.wyb. "zaprzestaniem" jej prowadzenia – tak, jakby sam fakt "niezaprzestania" (a jedynie zawieszenia) prowadzenia działalności gospodarczej przesądzał zasadność przyjęcia, że inkryminowana część działki gminnej była i jest wykorzystywana przez Skarżącego w związku z tą działalnością.
Z takim podejściem nie sposób się zgodzić. Tym bardziej, jeśli się zważy, że "sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (zob. wyrok NSA z 16.1.2024 r., III OSK 827/23).
Należy jeszcze podzielić i to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona, powinno z niej wynikać jakie argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę, jakim dowodom organ dał wiarę, którym i dlaczego wiarygodności odmówił. Szerokie i wyczerpujące uzasadnienie uchwały powinno z jednej strony pozwolić sądowi na odtworzenie toku rozumowania organu, z drugiej zaś strony umożliwiać radnemu podjęcie polemiki i realizację gwarancji procesowych, które daje możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W szczególności uzasadnienie to winno również zawierać ocenę złożonych przez radnego wyjaśnień" (zob. wyrok NSA z 13.6.2023 r., III OSK 2348/22; podobnie wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 3007/18).
W świetle powyższych uwag uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie powinno się ograniczać do analizy kwestii czy Radny zaprzestał, czy może jednak (jedynie "zawieszając", a nie wykreślając z CEIDG) "nie zaprzestał" prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1a i art. 383 § 6 k.wyb. – czemu zostało poświęcone gros rozważań zawartych w uzasadnieniu Uchwały oraz załączonych do niego materiałach z prac Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej – ale także co najmniej równie wnikliwie należało rozważyć kwestię, czy dzierżawiony przez Radnego i jego żonę spłachetek gruntu komunalnego był wykorzystywany "w związku" z działalnością gospodarczą Radnego.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. określenie "wykorzystywanie mienia" nie jest ostre, przez co granice jego desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Tym niemniej, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5.11.2010 r., II OSK 1714/10). Nie jest również istotne, czy radny jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby; ani to, czy przy wykorzystaniu mienia radny odniósł korzyści, czy też nie – istotny jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyroki NSA: z 31.1.2023 r., III OSK 1008/22; z 16.4.2024 r., III OSK 1930/23; z 5.2.2025 r., III OSK 2242/24). Jednakże, na pewno, w każdym przypadku wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą (zob. wyrok NSA z 16.4.2024 r., III OSK 1930/23; podobnie A. Wierzbica, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2022, s. 268, i tam przywołane dalsze orzeczenia sądów administracyjnych). "Nie można [...] uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Chodzi tu bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego. [...] przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności. Nie może więc dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego" (zob. wyrok NSA z 31.1.2023 r., III OSK 1008/22).
Tymczasem akurat ta kwestia – funkcjonalnego związku pomiędzy korzystaniem przez Skarżącego i jego żonę z dzierżawionego od Gminy spłachetka gruntu, a działalnością gospodarczą Skarżącego – została przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały potraktowana, jak to wynika z jej uzasadnienia i załączonych do niej dokumentów, cokolwiek "po macoszemu". Ustalenia w tej mierze zdają się bowiem opierać bardziej na "poszlakach" i "domniemaniach", aniżeli na dowodach (a niekiedy są wręcz czynione wbrew dowodom oferowanym przez Radnego), i to "poszlakach" ("domniemaniach") interpretowanych (tłumaczonych) intencjonalnie każdorazowo "na niekorzyść" Skarżącego – tak aby wykazać istnienie związku pomiędzy korzystaniem przez Radnego i jego żonę z gruntu gminnego, a działalnością gospodarczą prowadzoną, a następnie zawieszoną, przez Radnego. W szczególności godzi się zauważyć, że Organ:
- całkowicie zignorował okoliczność, że – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy – Skarżący i jego żona dzierżawią przedmiotową część działki nr [...] od Gminy nieprzerwanie od kwietnia 2017 r. (na podstawie zawieranych kolejno, na okresy 3-letnie, umów dzierżawy: nr [...] z 11.4.2017 r., nr [...] z 29.7.2020 r. i nr [...] z 28.7.2023 r.), oraz że pierwsza z tych umów została zawarta i obowiązywała częściowo już w okresie wcześniejszej kadencji Skarżącego jako radnego Rady Miejskiej (kadencja 2014-2018), nie budząc wówczas żadnych zastrzeżeń z perspektywy wymogów art. 24f u.s.g.;
- niezasadnie zbagatelizował okoliczność, że pomimo iż w okresach, gdy obowiązywały ww. umowy dzierżawy, Radny, a także jego żona, prowadzili działalność gospodarczą (każdy własną), to jednak umowy te nie były zawierane w ramach działalności gospodarczej ("firmy") któregokolwiek z małżonków, ani w ramach tej działalności nie były też wykonywane (o czym choćby świadczą, podnoszone przez Skarżącego, fakty: wystawiania przez Gminę faktur z tytułu czynszu dzierżawy na "osoby fizyczne", a nie na "firmy", oraz niewprowadzenia przedmiotowego gruntu komunalnego do "ewidencji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą", tj. zapewne do ewidencji środków trwałych);
- bez dostatecznego, przekonującego uzasadnienia stwierdził, że nie sposób zweryfikować tego, czy "materiały" lub "przedmioty" składowane na działce nr [...], do której przylega inkryminowana część działki komunalnej nr [...], lub na sąsiadującej z tą pierwszą, działce nr [...] (którą Skarżący ostatecznie wskazał jako miejsce przejściowego składowania ww. materiałów / przedmiotów), stanowią własność (tj. zostały pozyskane w ramach działalności gospodarczej) Radnego, czy jego żony, oraz że takie rozróżnienie niej ma istotnego znaczenia "bo działalność prowadzona przez A. S. jest de facto działalnością prowadzoną przez D. S. (mając na uwadze choćby brak wykształcenia kierunkowego A. S. w zakresie prowadzonej działalności)", a składowane przedmioty "w sposób oczywisty pozostają w związku z przeważającą działalnością gospodarczą radnego";
- gołosłownie stwierdził, że "według jego [Organu] wiedzy" cały ogrodzony teren – składający się z dzierżawionej (części) działki nr [...] i z działki nr [...] (a jak wynika z wyjaśnień Radnego: także działki nr [...]) – "nigdy nie był wykorzystywany na cele inne niż cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej" (w domyśle: przez Radnego).
W efekcie – próbując odtworzyć rozumowanie Organu – można dojść do wniosku, że dość swobodnie wywiódł on, iż:
- skoro nie wiadomo dokładnie, czyje materiały / przedmioty ("w sposób oczywisty pozostające w związku z przeważającą działalnością gospodarczą radnego") są składowane na działce nr [...] (lub na działce nr [...]) – Radnego czy jego żony – to należy przyjąć ("domniemywać"), że są to materiały / przedmioty Radnego;
- skoro na działce nr [...] (lub na działce nr [...]) są składowane materiały / przedmioty, które można przypisać do działalności gospodarczej Radnego, to należy uznać, że ww. działki są wykorzystywane na cele związane z prowadzeniem tej działalności (co ma też wynikać z "wiedzy Organu");
- nawet jeśli dzierżawiona od Gminy część działki nr [...] – z uwagi na jej położenie, wielkość lub aktualny sposób zagospodarowania (krzew hortensji) – nie jest "fizycznie" wykorzystywana na cele związane z działalnością gospodarczą Radnego (w szczególności: na składowanie ww. materiałów / przedmiotów), to korzystanie z niej jest z tą działalnością związane co najmniej funkcjonalnie, skoro z samej umowy dzierżawy wynika, że ta część gminnej działki została Skarżącemu (i jego żonie) oddana w dzierżawę "w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej", tj. działki nr [...] (zob. § 1 ust. 2 umowy dzierżawy nr [...]);
- z uwagi na powyższe – a także brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1480) Prawo przedsiębiorców – na przeszkodzie uznaniu, że korzystanie z dzierżawionej części działki nr [...] jest związane funkcjonalnie z działalnością gospodarczą Radnego nie stoją okoliczności, że umowa dzierżawy formalnie nie została zawarta w ramach tej działalności oraz że działalność ta jest od 1 marca 2024 r. (a więc jeszcze przed objęciem mandatu radnego) zawieszona;
- wszystko to prowadzi do wniosku, że Radny (nadal) "prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" Gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.
W ocenie Sądu takie rozumowanie Organu razi swoją spekulatywnością i arbitralnością, i już z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie, nawet z powołaniem się na – skądinąd słusznie akcentowany przez pełnomocnika Organu – "gwarancyjny i bezwzględny charakter" art. 24f u.s.g.
Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także art. 24f ust. 1a u.s.g. i art. 383 § 6 k.wyb., przez ich niewłaściwe zastosowanie, jako że w tej sprawie nie zostało w sposób dostateczny wykazane, aby korzystanie przez Skarżącego i jego żony z mienia komunalnego, w postaci części gminnej działki nr [...] – na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z 28 lipca 2023 r. – pozostawało w wymaganym, w świetle art. 24f ust. 1 u.s.g., związku z działalnością gospodarczą Radnego (obecnie zawieszoną).
Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu przeprowadzenie przez Sąd zawnioskowanych dowodów z dokumentów nie było w niniejszym postępowaniu sądowym niezbędne (już choćby z tego powodu, że większość z nich znajdowała się w przedłożonych Sądowi aktach sprawy), a przeprowadzenie pozostałych rodzajów dowodów (z przesłuchania świadków oraz stron) było niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).