IV SA/Po 926/05

IV SA/Po 926/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi A. Cz. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]roku nr [...], 1. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak
Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 926/05
U Z A S A D N I E N I E :
Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta L. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001- dalej ustawa), przyznał A.Cz.: status osoby bezrobotnej z dniem [...]r.; prawo do zasiłku od dnia [...]listopada 2004 r. w wysokości 504,20 zł.
W skąpym uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się do wskazania, że "z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniał (a) Pan (i) określone w ww ustawie warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. Prawo do zasiłku przysługuje pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę" (k. 6 akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta L. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 kpa w zw. z art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 7 i art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie A.Cz., zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...].
Prezydent Miasta wskazał, że dnia [...] stycznia 2005 r. wyszły na jaw nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi w dniu wydania decyzji, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zainteresowana od dnia [...]kwietnia 2000 r.- od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy L.- podjęła pozarolniczą działalność i do dnia [...] stycznia 2005 r. działalności tej nie wyrejestrowała.
W piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. A. Cz. wyjaśniła, że w ciągu ostatnich trzech lat przed rejestracją w PUP pracowała na pół etatu w sklepie spożywczym w G. D., a uprzednio w restauracji [...]w L., lecz wynagrodzenie nie starczało na utrzymanie rodziny. Działalność gospodarcza, którą rozpoczęła w 2000 r., przynosiła straty, przeto z dniem [...] sierpnia 2000 r. działalność tę zwiesiła. Od dnia jej zawieszenia, nie podjęła żadnych czynności związanych z zawieszoną działalnością gospodarczą i nie miała żadnych przychodów z działalności. Działalność tę wznowiła dnia [...] stycznia 2005 r. Występując do PUP o zasiłek, Zainteresowana nie zdawała sobie sprawy, że nie wystarczy zawieszenie działalności gospodarczej i nie uzyskiwanie żadnych przychodów ani dochodów a działalność musi być wykreślona. Gdyby była tego świadoma, wystarczyłoby wykreślenie miast zawieszenie. W tej szczególnej sytuacji wniosła o nie odbieranie Jej prawa do zasiłku. Podjęcie z dniem [...] stycznia 2005 r. działalności gospodarczej wskazuje, że Zainteresowana nie chciała wyczerpania zasiłku do końca. O podjęciu działalności gospodarczej zawiadomiła PUP. Do pisma A. Cz. dołączyła kserokopię pisma do Urzędu Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 2000 r., zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z 2000 r., kserokopię NIP 1 o wznowienie działalności z dniem [...]stycznia 2005 r. (k. 13- 21 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta L. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art.150 § 1, art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz w zw. art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 36 i art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001), uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. nr [...]o: uznaniu A. Cz. z dniem [...] listopada 2004 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu Jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2004 r.; na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 36, art. 10 ust. 4 pkt 1 i art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001 ze zm.) odmówił uznania A. Cz. z dniem [...]listopada 2004 r. za osobę bezrobotną (k. 22- 23 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania A. Cz., powołując art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001), art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r. Decyzja ta stała się prawomocną.
Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 36 i art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001) orzekł o obowiązku zwrotu przez A. Cz. nienależnie pobranego przez Nią w okresie od [...] listopada 2004 do [...]grudnia 2004 r. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 823,60 zł.
Rozstrzygnięcie swe Prezydent Miasta uzasadnił tym, że zebrany w sprawie i rozpatrzony "materiał dowodowy" [nie precyzując środków dowodowych] jednoznacznie wykazał, że A. Cz., rejestrując się w PUP w L. dnia [...] listopada 2004 r. była osobą, która nie spełniała- określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy - warunku uzyskania statusu bezrobotnego, bowiem od dnia [...] kwietnia 2000 r. (od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji), podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą, po czym dnia [...] sierpnia 2000 r. podjętą działalność jedynie zawiesiła a nie wyrejestrowała. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, za bezrobotną może zostać uznana jedynie taka osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Rejestrując się dnia [...]listopada 2004 r. jako bezrobotna w PUP, A. Cz. złożyła pisemne oświadczenie, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. A. Cz. nie poinformowała dokonującego rejestracji pracownika PUP, że działalność taką faktycznie podjęła i to jeszcze w 2000 r.; przed rejestracją w PUP działalności tej nie zlikwidowała (nie wyrejestrowała jej, lecz tylko ją zawiesiła). Przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta uznał, że dnia [...] listopada 2004 r. A. Cz.- wbrew swemu pisemnemu oświadczeniu- była jednak osobą prowadzącą nadal pozarolniczą działalność gospodarczą; Zainteresowanej- jako nadal prowadzącej działalność gospodarczą podjętą faktycznie dnia [...] kwietnia 2000 r., nie mógł być przyznany zasiłek dla bezrobotnych. PUP w L. wypłacił A. Cz. zasiłek dla bezrobotnych w kwocie brutto 823,60 zł jedynie na podstawie świadomego wprowadzenia w błąd Urzędu Pracy co do rzeczywistego zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zasiłek dla bezrobotnych, wypłacony A. Cz. w okresie od [...]listopada 2004 do [...] grudnia 2004 r., jest nienależnie pobranym świadczeniem w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest zwrócić owe świadczenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji orzekającej o tym obowiązku. Zainteresowana w swym Oświadczeniu bezrobotnego, zawartym w Jej karcie rejestracyjnej, pisemnie zobowiązała się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia warunków wymienionych w ustawie.
W odwołaniu A. Cz. poniosła, że decyzja o zwrocie zasiłku jest dlań niezrozumiała i wielce krzywdząca. Odwołująca się przywołała argumenty, uprzednio zaprezentowane w piśmie; wyraziła zdziwienie, że decyzja nie odnosi się do tychże argumentów. W ocenie Zainteresowanej, decyzja jest "kalką wcześniejszych oskarżeń i uporczywym trzymaniem się stanowiska, że Urząd pracy nie dopuścił się żadnego zaniedbania". A. Cz. wskazała, że nie została odpowiednio doinformowana i przepytana podczas rejestracji w PUP. Nieporozumienie, którego jest ofiarą, nie powstało z Jej winy i nie było spowodowane Jej świadomym działaniem. Zainteresowana wyraziła oburzenie robieniem zeń "złodzieja i przestępcy"; urzędnik ma prawo jedynie domniemywać, a nie wyrokować o Jej intencjach. Orzeczenie o zwrocie pobranego zasiłku dotyka Ją w momencie, gdy boryka się z problemami związanymi z rozpoczęciem działalności gospodarczej. Urząd, do którego zwróciła się o pomoc finansową na rozpoczęcie działalności, odmówił Jej pomocy, zrobił zeń "przestępcę i zażądał zwrotu pieniędzy", które sam Jej pierwej przyznał. Obecnie Zainteresowana obciążona jest spłatą wielu innych zobowiązań, których zaniedbanie może zmusić Ją do zaniechania tej działalności i jej likwidacji. Odwołująca prawdopodobnie będzie musiała ponownie udać się do PUP wraz z osobą przez A. Cz. zatrudnioną.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. orzeczono m. in. o odmowie uznania A. Cz. z dniem [...]listopada 2004 r. za osobę bezrobotną. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd PUP przez osobę pobierającą te świadczenie. Zapis świadomego wprowadzenia w błąd jest sformułowaniem ustawowym i to sformułowanie organ I instancji zawarł w wydanej decyzji. Osoba nie spełniająca przesłanek do uznania za osobę bezrobotną, Obowiązana jest zwrócić świadczenie, wypłacone jej przez PUP, a do którego nie powinna nabyć uprawnień. A. Cz. w dniu rejestracji w PUP działalność gospodarczą miała zawieszoną, a nie wyrejestrowaną, przeto nie spełniała przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Przyznany Jej zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym, który podlega zwrotowi w oparciu o art. 76 ust. 1 i 2 ustawy.
Skargę na tę decyzję wniosła A.Cz.. Skarżąca podniosła argumenty uprzednio zaprezentowane w odwołaniu.
Na rozprawie dnia 26 października 2006 r. Skarżąca podała, że przy rejestracji nie przeprowadzono z Nią wywiadu lecz wręczono Jej czterostronicowy druczek pouczenia (k. 14- 15 akt sądowych). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
1. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organów administracji publicznej
jedynie w zakresie ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz.U. 153/02/1269 ze zm. w zw. z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).
2. Bezsporne jest, że A. Cz. uzyskała wpis do ewidencji działalności
gospodarczej dnia [...] kwietnia 2000 r. (k. 11 akt administracyjnych). Żaden z organów nie kwestionuje też faktu, że Skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą w Urzędzie Gminy L. pismem z dnia [...]sierpnia 2000 r. a nadto, że za okres od [...] kwietnia 2000 do [...] grudnia 2000 r. wykazała w Urzędzie Skarbowym w L. brak dochodu z tytułu opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych i że wznowiła działalność gospodarczą dnia [...] stycznia 2005 r. (k. 13- 18 akt administracyjnych). Sporne jest natomiast to, czy owo zawieszenie działalności stanowi przesłankę pozwalającą na uznanie Skarżącej za osobę, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne wskutek świadomego wprowadzenia w błąd PUP w rozumieniu art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy.
Przy wyłącznie materialnoprawnym podejściu do tej kwestii należy stwierdzić, że zawieszenie działalności gospodarczej, zgłoszone w Urzędzie Gminy, ZUS i Urzędzie Skarbowym nie stanowi, w myśl przepisów ustawy, przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej. Wynika to z objaśnienia pojęcia "bezrobotny", zawartego w słowniczku ustawy. Jedynym przepisem, który pojęcie "bezrobotny" odnosi do działalności gospodarczej nierolniczej, a więc działalności prowadzonej przez A.Cz., jest art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy. Status bezrobotnego mógł być przyznany osobie niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej, zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowanej we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie ukończyła 60 lat i nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
Odnośnie treści powyższej normy, wyinterpretowanej z tego przepisu należy stwierdzić, że tożsamą zawierała uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. 58/03/514 ze zm.- dalej uzpb). Na tle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f uzpb ugruntował się w orzecznictwie pogląd, że przepis ten odnosi się do osób, które co prawda są wpisane do ewidencji działalności gospodarczej i wobec nich nie została podjęta decyzja o wykreśleniu z tej ewidencji, ale od dnia wpisania do ewidencji do dnia wyrejestrowania, nie podjęły działalności gospodarczej. Osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – j.t. Dz. U.47/96/211 ze zm.- uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z 16.12.1996 r. OPS 5/96- ONSA 2/97/47).
Pogląd ten zachowuje pełną aktualność na tle przepisów nowej ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Biorąc pod uwagę treść art.2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20.04.2004 r. i związanego z tą treścią orzecznictwa, należy stwierdzić, że w/w przepis odpowiada stanowi faktycznemu, w jakim znalazła się Skarżąca; A. Cz. nie kwestionuje tego, że przez siedem miesięcy działalność gospodarczą prowadziła.
Motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia sięgają zatem do kwestii procesowoprawnych, choć w silnym związku z brzmieniem odnośnego art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy.
Brzmienie w/w przepisu może być niejasne dla poszukujących pracy. Prima facie, art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy posługuje się konstrukcjami prawnymi unormowanymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 173/04/1807 ze zm – dalej usdg). Problem polega jednak na tym, że ustawa o promocji zatrudnienia nie przenosi wiernie pojęć użytych w tej ostatnio wymienionej ustawie, takich jak: "działalność gospodarcza", "ewidencja działalności gospodarczej", "wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej", a używa pojęć: "pozarolnicza działalność", "ewidencja" i "wyrejestrowanie", nawet nie precyzując, że wszystkie w/w kategorie odnoszą się do "działalności gospodarczej". W świetle w/w przepisów usdg, treść art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f ustawy może być niejasna, nawet dla osób z wyższym wykształceniem. Pojawia się zatem pytanie, czy rzeczywiście w ustawie chodzi o konstrukcje z usdg. Tym bardziej, że inne ustawy, które normują określone aspekty sytuacji prawnej osób prowadzących działalność gospodarczą, jak Ordynacja podatkowa (ustawa z 29.08.1997r.- t. j. Dz. U. 8/05/60 ze zm.- dalej Ordynacja) i ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137/98/882 ze zm.– dalej usus), także uwzględniają różne rodzaje działalności gospodarczej, a normując obowiązki osób, uwzględniają różne fazy zaangażowania tych osób w działalność gospodarczą. Wobec takiego stanu prawa, organy działające poprzez urzędy pracy a także oddziały ZUS i urzędy skarbowe, winny ze szczególną starannością przestrzegać zasad unormowanych w przepisach ogólnych kpa, zwłaszcza art. 7, 8, 9 i 10 kpa.
Powracając do dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie, Sąd zwraca uwagę przede wszystkim na "Zgłoszenie aktualizacyjne osoby fizycznej prowadzącej samodzielnie działalność gospodarczą" (wypełniane na potrzeby Urzędu Skarbowego przez A. Cz. dnia [...] stycznia 2005 r.), w rubryce (56) dotyczącej "rodzaju daty", zakreślono " datę wznowienia działalności", natomiast w rubryce (116) dotyczącej powodu zgłoszenia adresu, zakreślona została odpowiedź: "prowadzenie działalności pod tym adresem". W zaświadczeniu z dnia [...]stycznia 2005 r. o dokonaniu zmiany wpisu do działalności gospodarczej Wójt Gminy L. wskazał datę rozpoczęcia działalności gospodarczej [...] kwietnia 2000 r. i że "niniejsze zaświadczenie wykazuje treść wpisu wg stanu w dniu [...].01.2005 roku, po zgłoszeniu złożonym dnia [...].01.2005 r."- nie wiadomo jednak, jaki stan w ewidencji działalności gospodarczej istniał przed dniem [...] stycznia 2005 r. (w szczególności, czy wykazywał zawieszenie działalności gospodarczej; k. 11 akt administracyjnych). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, pozwalającego ustalić, czy Zainteresowana powiadomiła ZUS o zawieszeniu działalności gospodarczej.
W świetle owych dokumentów urzędowych, trudno przyjmować, że osoby poszukujące pracy, w niniejszej sprawie A. Cz., są świadome konsekwencji prawnych, jakie różne ustawy wiążą z konkretnymi posunięciami dotyczącymi działalności gospodarczej, zwłaszcza, że różne ustawy pod tymi samymi pojęciami rozumieją inne treści. Nie wystarcza w tej sytuacji podsunięcie stronom do podpisu "Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", z jego pkt II ppkt 6, który de facto stanowi powtórzenie treści art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f ustawy.
Przedłożony przez Skarżącą na rozprawie druk pouczenia pt. "Informacja dla osób rejestrujących się w Rejonowym Urzędzie Pracy" (k. 14 akt sądowych), nie był pouczeniem, którego udzielono dnia [...] listopada 2004 r. Zainteresowanej, bowiem odwoływał się brzmienia uzpb w brzmieniu sprzed j.t Dz.U. 6/01/ 56 i operował dawną nazwą Urzędu Pracy. Zainteresowanej wręczono zapewne druk pouczenia "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy" (znany Sądowi z urzędu z akt administracyjnych, załączonych do sprawy IV SA/Po 446/05 tutejszego Sądu- art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). Z uwagi na tożsamą- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- w swej istocie treść obu pouczeń, wnioski wyciągnięte w zakresie niewystarczalności pouczeń w obu brzmieniach są tożsame.
3. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, iż załatwienie sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami prawa materialnego a z naruszeniem zasad ogólnych kpa, nie zasługuje na ochronę sądową. Zasady ogólne kpa są normami prawnymi w stopniu równym szczegółowym przepisom kodeksu (W. Taras, akceptująca Glosa do wyroku SN z 23.VII.1992, III ARN 40/92- PiP 3/93/112). Uszczegółowieniem powyższego poglądu przydatnym dla rozpatrzenia sprawy ze skargi A. Cz. jest teza, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski – Glosa do wyroku NSA z 22.02.1984 r. SAP 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras "Informowanie obywateli (art.9 kpa) przez administrację" Ossolineum 1992 r., str. 178 p. 3a; wyrok SN z 5.08.1992 r. I PA 5/92; wyrok SN 27.07.1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" C.H. BECK 2006 s. 80 nb 2).
W orzecznictwie szeroko interpretuje się obowiązek informowania obywateli przez organy administracji publicznej (art. 9 kpa). Chodzi tu zarówno o czasowy wymiar tego obowiązku, jak i o jego aspekt treściowy. Sąd podziela pogląd doktryny, że nie do przyjęcia jest wykładnia, aby sformułowanie "będących przedmiotem postępowania" rozumieć w ten sposób, że organy zobowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy bowiem rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego (B. Adamiak- op. cit. nb. 2 do art. 9). W wyroku z 23.07.1992 r. SN trafnie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub winien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 1 [ obecnie- art. 2 Konstytucji z dnia 2.4.1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319] Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa). W cyt. wyroku SN stwierdza także: z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu.
Tak rozumiejąc obowiązek udzielania informacji określony w art. 9 kpa, Sąd stwierdza, iż in casu doszło do naruszenia normy zawartej w tym przepisie. Sąd nie dysponuje bezpośrednim dowodem na tę okoliczność. W takich jednak przypadkach (wobec nieobowiązywania w postępowaniu administracyjnym formalnej teorii dowodowej) wchodzi w rachubę możliwość ustalenia faktów w sposób przewidziany w art. 231 kpc (Nauka o postępowaniu administracyjnym opowiada się, aby w wielu kwestiach dowodowych stosować odpowiednio przepisy kpc – Zb. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" PWN 1999 r., s. 217). W myśl art. 231 kpc Sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Orzeczenie sądu może być oparte na domniemaniu faktycznym tylko wówczas, gdy domniemanie stanowi wniosek logicznie wynikający z prawidłowo ustalonych faktów stanowiących jego przesłanki (T.Ereciński w: "Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego" t. 1 W.Pr. 2002 r., s. 486 ).
Zdaniem Sądu, okoliczności, w jakich A. Cz. udała się po pomoc do PUP w L., tj jej status osoby mającej zawieszoną pozarolniczą działalność gospodarczą, pozwalają na ustalenie, że pracownik udzielający informacji i przyjmujący wniosek, nie ustalił w sposób pełny sytuacji w jakiej znajdowała się wówczas Skarżąca, naruszając tym samym art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa.
Materiał dowodowy nie wskazuje także, że organy zapewniły A. Cz. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Brak w aktach sprawy dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Strony. Tymczasem umożliwienie Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stanowi obowiązek organu administracji publicznej. W wyroku z 17.05.1994 r. NSA w następujący sposób zinterpretował treść w/w zasady ogólnej kpa. "Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 kpa wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jego (taka forma gramatyczna ujęta jest w cyt. tekście) udziału w postępowaniu. Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 kpa."
Żadna z wymienionych w art. 10 § 2 kpa sytuacji nie zachodzi w sprawie A. Cz.. Organ nie utrwalił też w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 (art. 10 § 3 kpa). Należy dodać, iż wg doktryny, ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. O znaczeniu tego prawa w postępowaniu administracyjnym świadczy to, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 kpa).
Wobec wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał, iż decyzje organu II oraz I instancji należy uchylić.
4. Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, uwzględniono także treść art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, akcentującego znaczenie pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego.
Konstrukcja art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.) odpowiada konstrukcji art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 58/03/514 ze zm.- dalej uzpb) i art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.- dalej uśr). Wobec powyższego użytecznym pozostaje dorobek doktryny i orzecznictwa, powstałego na tle art. 28 ust. 1 i 2 uzpb. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 uzpb odrębne przesłanki uznania, że dane świadczenie pobrano nienależnie. W punkcie 1 mowa o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został p o u c z o n y o skutkach prawnych występowania tych okoliczności; w punkcie 2 chodzi o przypadki, w których świadczenie wypłacono bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo gdy bezrobotny ś w i a d o m i e wprowadził PUP w błąd- warunkiem jest zatem umyślność działania bezrobotnego ( wyroki NSA z: 18.3.1998- II SA 141/98; 14.12.1998- II SA 1606/98).
W decyzji z dnia [...]r. organ I instancji powołał art. 76 ust 2 pkt 2 ustawy. Ustawodawca w tym przepisie określił odmiennie stany faktyczne, z którymi wiąże nienależność świadczenia. W szczególności obowiązek zwrotu świadczenia z art. 76 ust. 2 pkt 1 uśr ma charakter następczy - uzależniony jest od tego czy strona była n a l e ż y c i e p o u c z o n a o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22.2.2002- III AUa 845/99- OSA 10/00/43, akceptowane przez J. Ostałowskiego "Ustawa o świadczeniach rodzinnych- świadczenia nienależnie pobrane" Sam. Teryt. 4/06/52). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce (którą następnie strona może korzystać w okresie późniejszym ( z takiej formuły pouczeń korzystają w szczególności Powiatowe Urzędy Pracy, wręczające za potwierdzeniem odbioru zainteresowanym czterostronicowe druczki pouczeń), bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy (odpowiednio- J. Ostałowski- op. cit. s. 52).
Z kolei pierwotny charakter nienależności świadczenia ( art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy), wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie poprzez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą (odpowiednio- J. Ostałowski- op. cit. s. 51). Przemilczenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas rodziłoby skutek z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyby organ stwierdził, że Stronie z n a n e były odpowiednie przepisy prawa. Nie można mówić o świadomym wprowadzeniu organu w błąd, jeśli strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. W praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenie nienależne, będzie stwierdzenie, że strona miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania zasiłku. W postępowaniu administracyjnym art. 9 kpa uchyla-co do zasady- działanie zasady ignorantia iuris nocet (R. Kędziora "Kpa. Komentarz" CH BECK 2005 s. 49; J. Ostałowski- op. cit. s. 51/52). W aktach sprawy brak notatki służbowej o zapoznaniu Wnioskodawczyni z istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy przepisami. Wymogu tego nie spełnił w rozpatrywanej sprawie przywołany przez Wojewodę dokument prywatny, zatytułowany Oświadczenie bezrobotnego, gdzie w punkcie 7 gotowego druku podano "Nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej" (k. 3v akt administracyjnych). Jednakże w katach sprawy brak jakiejkolwiek notatki służbowej, w której pracownik PUP utrwaliłby zakres pouczenia nie tylko o treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy lecz i wyjaśnień o sposobie interpretacji tego przepisu i wskazówek co do sposobu postępowania, umożliwiającego zapobieżenia szkodzie mogącej wyniknąć z nieznajomości prawa (wyrok NSA z 11.7.2001- I SA 2447/00, akceptowany przez R. Kędziorę- op. cit s. 49 nb 1). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot "nie prowadzę działalności" w tak skonstruowanym ujęciu normatywnym różni się od powszechnie przyjętego rozumienia sformułowania "nie prowadzę... działalności"—gdzie prowadzę w połączeniu z rzeczownikiem będącym dopełnieniem oznacza: realizować, kontynuować to, co jest wyrażone w dopełnieniu- np. prowadzić rozmowę...kurację, leczenie- red. W. Doroszewski "Słownik języka polskiego" t. VII PWN 1965 s. 78; trudnić się czymś- znaczenie 7b- red. S. Dubisz "Słownik języka polskiego" t. 3. PWN 2003 s. 596-597. Potoczne i literackie rozumienie tego zwrotu wskazuje na odniesienie do istniejącego aktualnie stanu faktycznego- czasu teraźniejszego ("aktualnie nie prowadzę w rzeczywistości")- i na takie rozumienie tego pojęcia wiarogodnie wskazuje Skarżąca w piśmie z dnia [...]lutego 2005 r., odwołaniu i skardze. Bez precyzyjnego pouczenia ze strony pracownika PUP w dacie rejestracji ([...] listopada 2004 r.) nie sposób mówić o tym, że rzeczywiście z n a n e i należycie rozumiane były odpowiednie przepisy prawa (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy) i że można mówić o ś w i a d o m y m wprowadzeniu w błąd PUP przez Zainteresowaną, w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy. Zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia warunków wymienionych w ustawie (pkt 13 in fine Oświadczenia bezrobotnego) nie ma samoistnego znaczenia- winno być rozpatrywane wespół z regulacją prawną (art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy) i wymaga konkretyzacji w decyzji organu administracji publicznej. Owe naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).
5. Nietrafnie Skarżąca podnosi, że decyzje "robią z mojej osoby złodzieja i przestępcę" (k. 31 akt administracyjnych). Punkt 2 ust. 2 art.76 ustawy zawiera w sobie kilka różnych stanów faktycznych, prowadzących do wypłaty świadczeń pieniężnych: "nieprawdziwe oświadczenia", "sfałszowane dokumenty", "inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie". Zarówno organ I, jak i II instancji wskazał jedynie na tę część dyspozycji normy, w której jest mowa o świadomym wprowadzenia w błąd, nie zaś o innych przesłankach określonych w przywołanej dyspozycji.
Konstrukcja przepisów art. 76 ust. 1 i 2 ustawy ma na celu dążenie to optymalnego wykorzystania środków, gromadzonych na koszt podatników. W przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy osoby, które pobrały nienależnie świadczenia pieniężne, obowiązane są do ich zwrotu. Ilość potrzebujących jest bowiem znaczna i to z ograniczonych środków urzędy pracy mogą udzielać potrzebującym stosownej pomocy.
6. Jedynie na marginesie należy wskazać, że utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że możliwość odstąpienia przez organ od żądania zwrotu całości lub części, nienależnie pobranego świadczenia, bądź odroczenia, rozłożenia na raty tego świadczenia, może być rozważona wyłącznie w odrębnej sprawie w stosunku do sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia (odpowiednio- wyrok NSA z dnia: 3.6.1996- II SA 679/96- ONSA 2/97/90; 20.X.1997- II SA 653/97- Pr. Pracy 4/98/41).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm., należało orzec jak w sentencji.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak
A.T