IV SA/Po 922/25

IV SA/Po 922/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Śmigla z dnia 30 stycznia 2025 r. nr XV/110/2025 w sprawie uchylenia Uchwały XLVII/398/2022 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Morownica, gmina Śmigiel 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Śmigiel na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Śmiglu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 609 zm. dalej jako "u.s.g."), i art. 14 ust. 8,art. 17, 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 30 stycznia 2025 r. uchwałę Nr XV/110/2025 w sprawie uchylenia uchwały XLVII/398/2022 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Torownica, gmina Śmigiel.
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 8, art.17 art. 20 ust. 1 ustawy, stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizy treści tych przepisów ( w brzmieniu obowiązującym 30 stycznia 2025 r.) w ocenie Wojewody Wielkopolskiego nie daje zarazem żadnych podstaw prawnych do uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską Śmigla.
Wojewoda w uzasadnieniu skargi m.in. podkreślił, że ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli ich legalności i stwierdzania nieważności. Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 ustawy przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy.
Zaznaczono, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów miejscowych lub ich części odnoszących się do tego samego terenu. Regulacja art. 34 ustawy nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmiany. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zdaniem Wojewody zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy), bądź uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego.
Zdaniem Wojewody jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 ustawy, należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. Natomiast uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa.
W podsumowaniu Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że przyjęte w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej Śmigla Regulacje świadczą o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyrażne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala bowiem na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach u.p.zg.p. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP) jak również zasady praworządności ( art.7 Konstytucji RP) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego nie wolno go domniemywać.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Śmigla wniosła o odrzucenie skargi.
W swoim uzasadnieniu Rada Miejska Śmigla powołała się m.in. na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 13 sierpnia 2015 r. ( sygn.akt. IISA/Go 279/15 ). Jednocześnie wskazała, że przedmiotowe uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Morownica, gmina Śmigiel było następstwem wniosku mieszkańców. Ustalenia planu w wyniku zmiany sytuacji prawnej okazały się nieaktualne. Rada Miejska Śmigla wskazała, że co prawda tym uchyleniem doprowadzono do stanu, w którym dla danego terenu nie obowiązuje chwilowo żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak uznano, że nie spowodowało to braku ciągłości planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Miejskiej Śmigla Nr XV/110/2025 w sprawie uchylenia uchwały XLVII/398/2022 Rady Miejskiej Śmigla z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Morownica, gmina Śmigiel.
Analiza wniesionej skargi oraz odpowiedzi Rady Miejskiej Śmigla na skargę wykazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy Rada Miejska Śmigla miała kompetencję do uchylenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują "samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie". Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wskazać należy, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym.
Sąd wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą wymaganej treści planu miejscowego, trybu jego przygotowania, uchwalania i zmiany (art. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 27). Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności.
Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej.
W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p.
Konieczne jest ponadto odniesienie się do przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy.
Jak zaznaczono w piśmiennictwie, regulacja art. 34 nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań.
Jednocześnie w ramach komentarza do art. 27 u.p.z.p. wyrażano pogląd, że: "zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red.z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda słusznie wskazał na odmienne skutki faktyczne i prawne jakie wynikają ze zmiany planu bądź jego uchylenia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż uchwałę w sprawie uchylenia planu miejscowego Rada Miejska Śmigla podjęła po przeprowadzeniu całej przewidzianej ustawą procedury planistycznej (art. 17), co oznacza, iż uznała, że uchylenie planu stanowi w tym przypadku szczególną formę jego zmiany.
W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z tezą, że uchylenie planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez przepis art. 27 u.p.z.p. Należy wskazać, że jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 ustawy, należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa. W konsekwencji zachowaniu podlega sam akt normatywny, jedynie z innymi regulacjami w porównaniu do aktu sprzed tej zmiany. Natomiast uchylenie planu miejscowego oznacza definitywne usunięcie tych norm z obowiązującego systemu prawa, nie zaś zastąpienie inną normą prawa. Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy, ma zaś na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych, gwarantujących przy tym możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania. W przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego z obrotu prawnego staje się ona bezprzedmiotowa, a jej prowadzenie bezcelowe.
Zaakcentować należy również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują dokładnie następstwa prawne wynikające z uchwalenia planu miejscowego, jego zmiany, ewentualnie stwierdzenia nieważności aktu planistycznego (art. 28 ust. 2, art. 29, art. 34, art. 35, art. 36, art. 37). Wymienione regulacje nie są jednak w pełni adekwatne do występującego w niniejszej sprawie przypadku takiej zmiany planu miejscowego, która ogranicza się do uchylenia jego unormowań, w zakresie przedmiotowym i obszarowym, a w efekcie prowadzi do wyłączenia określonych terenów z obszaru wyznaczonego granicami planu.
Regulacje ustawowe pozwalają gminie aktualizować akty planistyczne stosownie do zmieniających się uwarunkowań faktycznych zagospodarowania przestrzennego, w sposób przewidziany w art. 32 ust. 2 u.p.z.p. bądź w drodze nowelizacji planu, polegającej na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzonymi na podstawie art. 27 u.p.z.p., ewentualnie w trybie sporządzenia nowego planu (art. 14 u.p.z.p.).
Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy.
Zgodzić należy się z Wojewodą Wielkopolskim, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), jak również zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać.
Finalnie wskazać należy również na skutki, jakie niesie ze sobą działanie Rady Miejskiej Śmigla - zagospodarowanie określonych terenów będzie możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dochodzi tym samym do odejścia od zasady, zgodnie z którą aktem planistycznym, który kształtuje politykę przestrzenną pozostaje plan miejscowy, a zagospodarowanie działki odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Taki sposób korzystania z władztwa planistycznego gminy obniża poziom ochrony prawnej, gdyż w szczególności ogranicza możliwość zapewnienia partycypacji społecznej w procedurze planistycznej oraz może niekiedy prowadzić do zniwelowania prowadzonej polityki przestrzennej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł