IV SA/PO 907/21

IV SA/Po 907/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
I OSK 957/22 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189a, art. 189b, art. 189d, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S. p. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Lekarz Weterynarii (dalej jako "organ II instancji" lub "WWLW") – po rozpatrzeniu odwołania J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W. " w N. T. (zwanego też dalej "Skarżącym") – utrzymał w mocy decyzję [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z [...] czerwca 2021 r. nakładającą na Skarżącego kary pieniężne za wyszczególnione naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (znak: [...]).
Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, organ II instancji miał na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniach [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. (dalej jako "organ I instancji" lub "PLW") przeprowadził kontrolę w zakładzie prowadzonym przez Skarżącego, której wyniki udokumentował w protokole kontroli nr [...]. Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do tego protokołu, odebranego przezeń [...] lutego 2021 r. Podczas kontroli stwierdzono liczne niezgodności dotyczące stanu strukturalnego i konstrukcyjnego zakładu, higieny produkcji, identyfikacji produktów gotowych oraz ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, użytkowania pomieszczeń zakładu na zgodność z projektem technologicznym.
Pismem z [...] marca 2021 r. (znak: [...]) organ I instancji zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych niezgodności. W odpowiedzi, która wpłynęła do organu [...] marca 2021 r., Skarżący poinformował o usunięciu niezgodności, co zostało przez organ potraktowane jako wniosek dowodowy o przeprowadzenie kontroli w zakładzie.
Pismem z [...] marca 2021 r. (znak: [...]), odebranym przez Skarżącego [...] marca 2021 r., organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w celu wydania decyzji w sprawie nałożenia kary finansowej za niedopełnienie obowiązków związanych z prowadzeniem zakładu rozbioru drobiu.
Decyzją [...] z [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]; zwaną też dalej "decyzją nr [...]") PLW nakazał niezwłoczne, nie później niż w terminie 30 dni (pkt II), usunięcie niezgodności opisanych w protokole z kontroli, poprzez podjęcie czynności wyszczególnionych w pkt I decyzji, jak również pisemne poinformowanie organu o wykonaniu nałożonych obowiązków (pkt III). Do czasu wykonania obowiązków działalność zakładu została zawieszona (pkt IV).
Skarżący w piśmie doręczonym organowi [...] maja 2021 r. poinformował o wykonaniu czynności określonych w pkt I decyzji nr [...].
W dniu [...] maja 2021 r. PLW przeprowadził kontrolę sprawdzającą usunięcie niezgodności, której wyniki udokumentował w protokole kontroli nr [...]. Skarżący nie wniósł do niego zastrzeżeń.
Przywołaną na wstępie decyzją [...] z [...] czerwca 2021 r. (zwaną też dalej "decyzją nr [...]") organ I instancji – działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1182), art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1753; dalej w skrócie "u.p.p.z.") – nałożył na Skarżącego:
1. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale I;
2. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale II;
3. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale V;
4. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale VI;
5. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale VIII;
6. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale IX;
7. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale X;
8. karę pieniężną w wysokości [...] zł, w związku z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu nr [...] w załączniku II w rozdziale XII.
Decyzja ta na mocy art. 27 ust. 2 u.p.p.z. podlegała natychmiastowemu wykonaniu.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji PLW, określając w nim profil aktualnie prowadzonej działalności oraz stwierdzając, że obecnie korzysta z [...] pomieszczeń, a problemem stały się pomieszczenia nieoznakowane tabliczką o wyłączeniu z użytkowania i niepozamykane. Z kolei w uzupełniającym odwołanie piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik Skarżącego, ad R., podniosła, że skoro organ I instancji użył sformułowania, iż spełniona jest przesłanka opisana w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., to winien obligatoryjnie odstąpić od nałożenia kary pieniężnej.
Utrzymując w mocy decyzję nr [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. – Lekarz Weterynarii wskazał w uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli w zakładzie w dniach [...] stycznia 2021 r., udokumentowanego w protokole kontroli, do którego Skarżący nie wniósł uwag. Ponadto w piśmie z [...] marca 2021 r. Skarżący zapewniał, że "usuwa wszystkie zaległości związane z kontrolą". Zatem stan faktyczny ustalony w protokole jest bezsporny. W ocenie WWLW, organ I instancji właściwie zakwalifikował stwierdzone nieprawidłowości – obszernie w zaskarżonej decyzji WWLW przytoczone – jako naruszające wyszczególnione przepisy prawne aktów unijnych oraz krajowych. W tym kontekście organ II instancji wyjaśnił, że prawo żywnościowe w Unii Europejskiej zostało skonsolidowane w sformalizowane ramy prawne – rozporządzenia, które są wyznacznikiem tego sformalizowania i obowiązują w całej Wspólnocie. Prawo zostało stworzone tak, by rozdzielić surowiec i gotowy produkt, od produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w sposób umożliwiający ochronę zdrowia ludzi i zwierząt, także poprzez ograniczenie możliwość wystąpienia błędu ludzkiego, do którego może dojść, jeśli nie zostanie między nimi postawiona wyraźna granica. Dlatego też odpady nie powinny być składowane w jednym miejscu, a do ich bieżącego gromadzenia stosuje się osobne pojemniki. Produkty, które raz stały się ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego ("UPPZ"), nie mogą wrócić do łańcucha żywnościowego. Ponadto strona przedstawiając pierwotnie projekt technologiczny zakładu wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie, zawarła w nim sposób usuwania UPPZ, który Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. uznał za właściwy, wydając decyzję zatwierdzającą. Zmieniając zatem samowolnie sposób postępowania z UPPZ strona działała wbrew ustaleniom toczącego się postępowania administracyjnego, mającego na celu zatwierdzenie projektu technologicznego i wydania pozytywnej decyzji.
Następnie, przytoczywszy treść art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z., organ II instancji zaznaczył, że konstrukcja tego przepisu nie pozostawiała możliwości odstąpienia od nałożonej kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia niezgodności w zakładzie z wymaganiami weterynaryjnymi. Stwierdzone niezgodności stanowią realne zagrożenie dla bezpieczeństwa produkowanej w zakładzie żywności, stąd organ I instancji zasadnie nałożył na Skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł. Ustalając wysokość kary wzięto pod uwagę powszechność naruszenia, zakres uchybień, wskazujących na problemy z zarządzaniem podmiotu, rażący brak przywiązywania wagi ze strony podmiotu do przestrzegania norm higienicznych prawa żywnościowego przez pracowników i osoby zarządzające zakładem – które to naruszenia powodują zagrożenie dla zdrowia publicznego. Mając na uwadze powyższe, WWLW stwierdził, że kary zostały wymierzone w adekwatnej wysokości, nie wyczerpując przy tym górnego limitu wysokości sankcji. Nie podzielając zaś zarzutu odwołania, że organ I instancji przeprowadził kontrole w pomieszczeniach, które według Skarżącego były wyłączone z użytkowania (nieoznakowane) i niepozamykane, WWLW wyjaśnił, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym ponad 60% opisanych pomieszczeń było bezpośrednio wykorzystywanych do produkcji. Kontrola została nadto przeprowadzona w oparciu o zatwierdzony decyzją projekt technologiczny zakładu, więc wyłączenie pomieszczeń z użytku obligowało Skarżącego do uprzedniego zawnioskowania o zmianę projektu technologicznego zakładu, czego Skarżący zaniechał. Odnosząc się z kolei do zarzutu dopuszczenia się przez organ I instancji rażącego naruszenia art. 189f § 1–3 k.p.a., WWLW podkreślił, że organ I instancji dokonał analizy ewentualnego zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., przy czym ostatecznie stwierdził, że nie są spełnione przesłanki do takiego odstąpienia, gdyż nie jest spełniona przesłanka znikomej wagi naruszenia przepisów – naruszenia te są istotne. W ocenie WWLW brak także podstaw do fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. – przede wszystkim organ I instancji nie wydał postanowienia w trybie ww. przepisu, otwierającego stronie drogę do ewentualnego zastosowania ulgi. Poza tym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego, PLW nie zakwalifikował usunięcia niezgodności jako przesądzającą przesłankę zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od wymierzenia kary. Decydujące znaczenie miała ocena tego, czy ewentualne odstąpienie od wymierzonej kary pieniężnej pozwoli na osiągnięcie celów postępowania. W decyzji organu I instancji trafnie przesądzono, że postępowanie administracyjne i wymierzenie kary pieniężnej skłoni stronę do rzetelnego traktowania procedur związanych z bezpieczeństwem produkcji żywności. Zastosowanie zaś ulgi zniweczyłoby cel skłonienia Skarżącego do przestrzegania podstawowych zasad higieny produkcji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWLW, J. S. W. , reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie "przepisów postępowania":
- art. 189f § 2 pkt 1 w zw. z art. 189f § 3 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku spełnienia przez stronę jednej z przesłanek, o której mowa w art. 189f § 2 k.p.a., ma charakter fakultatywny, podczas gdy w rzeczywistości odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w takim przypadku jest obligatoryjne, tym bardziej, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nr [...] potwierdził, że Skarżący (w odrębnym postępowaniu) "usunął niezgodności zgodnie z nałożonymi w decyzji nakazami i tym samym spełnił przesłankę opisaną w art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.",
- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- art. 8 k.p.a. przez ograniczenie zaufania społecznego do instytucji państwowych;
- art. 77 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów usunięcia niezgodności przez Skarżącego zgodnie z nałożonymi przez organ nakazami,
- art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także nieprawidłową i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie
– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji PLW oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej, a ponadto "o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji nr [...]". W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. Ponadto wskazał "[m]arginalnie [...], iż organ oznaczył wysokość kary pieniężnej, w tym kar jednostkowych całkowicie w oderwaniu od zasad – dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189d k.p.a., skutkiem czego było błędne niezastosowanie przez organ treści tego przepisu i wynikającego z tego artykułu orzecznictwa". W tym zakresie pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż wobec Skarżącego nie stwierdzono wcześniej nieprawidłowości w trakcie kontroli, w tym nie nałożono na niego administracyjnie kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 907/21 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powiadomiony organ temu wnioskowi się nie sprzeciwił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Lekarz Weterynarii z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2021 r. ([...]) o nałożeniu na J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W. " w N. T., kar pieniężnych w łącznej wysokości [...] zł za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że pomimo zawartych w skardze, ogólnikowych zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne prawnie relewantne w kontrolowanej sprawie – a zwłaszcza fakt, że Skarżący dopuścił się określonych naruszeń ("niezgodności") ujawnionych w toku kontroli jego zakładu przeprowadzonej [...] kwietnia 2021 r. przez PLW oraz szczegółowo opisanych w decyzji tego organu z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) – w istocie nie były pomiędzy stronami sporne i w toku postępowania o nałożenie kary pieniężnej zasadnie były uznawane przez organy obu instancji za niewątpliwe. Dość powiedzieć, że Skarżący zaakceptował bez zastrzeżeń protokół ww. kontroli, nie wniósł odwołania od decyzji [...] nakazującej mu usunąć stwierdzone niezgodności, a wreszcie poinformował o ich usunięciu.
Rzeczywisty spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego ogniskował się wokół kwestii, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy Inspekcji Weterynaryjnej powinny – jak twierdzi autor skargi – odstąpić od nałożenia na Skarżącego kar pieniężnych, zwłaszcza na podstawie art. 189f § 2 k.p.a., czy brak było ku temu dostatecznych podstaw, jak uznały organy obu instancji.
Instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej reguluje art. 189f k.p.a., w brzmieniu:
"§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia."
Cytowane przepisy art. 189f k.p.a., tak jak i pozostałe przepisy działu IVA k.p.a. poświęcone administracyjnej karze pieniężnej – rozumianej jako "określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej" (art. 189b k.p.a.) – stosuje się, zgodnie z ogólną klauzulą wysłowioną w art. 189a § 1 k.p.a., "w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu", z tym wszakże zastrzeżeniem, poczynionym przez ustawodawcę w art. 189a § 2 k.p.a., że: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Jak wynika z części wstępnej decyzji organu I instancji – dopełnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWLW (na s. 11) – materialnoprawną podstawę kar pieniężnych nałożonych na Skarżącego w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt. 1 lit. a tiret pierwsze i ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1753; w skrócie "u.p.p.z."), a także przepisy § 1 pkt 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. poz. 1182; w skrócie "rozporządzenie MRiRW").
W myśl tych przepisów, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego lub żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia – podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 26 ust. 1 pkt. 1 lit. a tiret pierwsze u.p.p.z.). W art. 26 ust. 2 u.p.p.z. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, "różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego i żywności, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b". W oparciu o to upoważnienie wydane zostało ww. rozporządzenie MRiRW, które w § 1 pkt 7, 8 i 9 stanowi, że wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w art. 26 ust. 1 u.p.p.z., wynosi:
"7) od 500 zł do 10 000 zł - za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku I lub załączniku II w rozdziale III, VIII lub XII;
8) od 5000 zł do 33 000 zł - za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale IV, VI, VII lub X;
9) od 2000 zł do 33 000 zł - za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI".
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p.z. kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii. Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 u.p.p.z.). Termin zapłaty kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1 (art. 27 ust. 3 u.p.p.z.).
Nie ulega wątpliwości, że kary pieniężne, o których mowa w przywołanych przepisach u.p.p.z. i rozporządzenia MRiRW, są administracyjnymi karami pieniężnymi w rozumieniu działu IVA k.p.a. oraz że w przepisach tych nie została uregulowana kwestia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Oznacza to, że formalnie brak przeszkód do stosowania w odniesieniu do kar pieniężnych przewidzianych w art. 26 ust. 1 u.p.p.z. przepisów art. 189f k.p.a. o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – oczywiście pod warunkiem ziszczenia się przesłanek takiego odstąpienia, określonych w ww. przepisach k.p.a.
Przechodząc do oceny, czy przepisy o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, należy wyjść od stwierdzenia, że treść przepisów prawa wspólnotowego, będących podstawą wymierzenia kar pieniężnych za nieprawidłowości, a także ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego dowodzi jednoznacznie, że sam fakt zaistnienia określonych w art. 26 ust. 1 u.p.p.z. okoliczności, mogących stanowić zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, stwierdzony w trakcie urzędowej kontroli, pociąga za sobą konsekwencje w postaci kary pieniężnej. W istocie wszelkie okoliczności dotyczące bądź to przyczyn, bądź to rozmiaru uchybienia, czy też ocena dokonana przez podmiot kontrolowany w zakresie przewidywanego skutku w postaci zagrożenia dla zdrowia, lub też zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia, nie mają wpływu na fakt zastosowania sankcji pieniężnej. Okoliczności te mogą mieć natomiast wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej (por. wyroki WSA: z 31.10.2014 r., II SA/Sz 251/14; z 25.05.2017 r., VIII SA/Wa 869/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Na tym tle, zdaniem Sądu, organy przekonująco wykazały, że waga naruszeń ("niezgodności") stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, a szczegółowo opisanych w decyzjach organów obu instancji, była daleka od znikomej – co wykluczało obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kar pieniężnych na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z oczywistych względów (brak uprzedniego ukarania za to samo) nie było również podstaw do obligatoryjnego odstąpienia od ich wymierzenia na mocy art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący nie kwestionował stanowiska organów o braku podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie ww. art. 189f § 1 k.p.a. Jego zdaniem istniały jednak podstawy do zastosowania przepisów art. 189f § 2 w zw. z § 3 k.p.a.
Wobec tego należy wyjaśnić, że wbrew sugestiom skargi, przepis art. 189f § 2 k.p.a., wraz z dopełniającą go regulacją art. 189f § 3 k.p.a., przewidują dla organów możliwość, a nie obowiązek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Innymi słowy, odstąpienie od nałożenia kary na podstawie tych przepisów – inaczej niż na gruncie art. 189f § 1 k.p.a. – ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym przede wszystkim użyty w art. 189f § 2 k.p.a. czasownik modalny "może".
W tym miejscu wypada zauważyć, że zarysowany wyżej podział na obligatoryjny oraz fakultatywny (uznaniowy) charakter poszczególnych przypadków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej jest powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie (por.: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uw. 1 do art. 189f; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 189f Nb 2 i 3; M. Jabłoński [w:] red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 189f pkt B i C; K. Szelągowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk i in., LEX/el. 2021, uw. I.1., II.1 i III.1 do art. 189f; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 189f Nb 2 i 3), jak i w orzecznictwie sądowym, w którym expressis verbis stwierdza się, że unormowana w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. konstrukcja prawna może wchodzić w grę obligatoryjnie albo fakultatywnie, w zależności od ustaleń stanu faktycznego (tak np. wyrok WSA z 12.03.2020 r., VI SA/Wa 1106/19, CBOSA).
Tymczasem strona skarżąca obligatoryjności zastosowania analizowanej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w kontrolowanej sprawie upatruje w użyciu w art. 189f § 3 k.p.a. [przywołanym w sposób oczywiście błędny na s. 4 skargi jako "art. 189g § 3 k.p.k."] słowa "odstępuje". Jednakże zdaje się uchodzić uwagi pełnomocnika Skarżącej, że ów, rzeczywiście ustanowiony w art. 189f § 3 k.p.a. swoisty oblig odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, został przez ustawodawcę wyraźnie uwarunkowany uprzednim wdrożeniem przez organ fakultatywnej ("może") procedury z art. 189f § 2 k.p.a., tj. wydaniem postanowienia, o którym mowa w tym przepisie – tj. postanowienia wyznaczającego stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia – i to poprzedzonym, co nie mniej istotne, analizą oraz oceną, że uruchomienie tej procedury pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Innymi słowy, zgodnie z brzmieniem art. 189f § 3 k.p.a. organ będzie zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, ale tylko wówczas, jeśli obowiązek przedstawienia tych dowodów będzie wynikać z uprzednio wydanego przez organ, fakultatywnego postanowienia, o którym mowa w art. 189f § 2 k.p.a. (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uw. 1 do art. 189f).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że takie postanowienie nie zostało przez organy wydane, co zostało trafnie podkreślone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co więcej, żaden z orzekających w tej sprawie organów nie widział podstaw do jego wydania – zgodnie i przekonująco w motywach swych decyzji wywodząc, że osiągnięcie celów postępowania bez nałożenia kar pieniężnych nie będzie możliwe.
Jednakże pełnomocnik Skarżącego zdaje się upatrywać swoistego "substytutu" ww. postanowienia w wydanej przez PLW decyzji [...], nakładającej na Skarżącego obowiązek usunięcia wyszczególnionych naruszeń ("niezgodności") w zakreślonym terminie. Tym samym usiłuje w istocie wykreować prawną "hybrydę", w ramach której wydanie przez organ, na podstawie odrębnych przepisów (tu: na podstawie art. 138 ust. 1, 2 i 3 unijnego rozporządzenia nr 2017/625), aktu administracyjnego zobowiązującego stronę do usunięcia określonych naruszeń w zakreślonym terminie (tu: decyzji [...]), miałoby skutkować – w razie zastosowania się przez stronę do nałożonych obowiązków oraz wykazania faktu usunięcia naruszeń – "uruchomieniem" art. 189f § 3 k.p.a. i w efekcie powinnością organu odstąpienia na mocy tego przepisu od nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu jest to zabieg oczywiście niedopuszczalny, i to nie tylko jako ewidentnie pozbawiony należytej podstawy prawnej, ale także jako zmierzający do obejścia warunku z art. 189f § 2 k.p.a., w postaci wymogu uprzedniej oceny, że w danej sprawie, pomimo odstąpienia w trybie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. od nałożenia kary administracyjnej, spełnione zostaną cele, dla których miałaby być ta kara nałożona.
Z tych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 189f § 2 pkt 1 w zw. z § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
Odnosząc się zaś do "marginalnie" podniesionego, w samym tylko uzasadnieniu skargi, zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a. – które miało polegać na ustaleniu wysokości nałożonych kary pieniężnych "całkowicie w oderwaniu od dyrektyw wymiaru kary" określonych w tym przepisie – należy stwierdzić, że także ten zarzut okazał się bezzasadny.
W myśl ww. przepisu: "Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana."
Na tym tle normatywnym nie budzi wątpliwości zasadność generalnej oceny organu II instancji, że nałożone na Skarżącego kary pieniężne zostały wymierzone w adekwatnej wysokości – co, zdaniem Sądu, należycie umotywowano w decyzjach organów obu instancji, szczegółowo wskazując w nich kryteria, jakimi kierowano się ustalając wysokość kar za poszczególne naruszenia. W szczególności w konkretnych przypadkach wzięte zostały pod uwagę takie aspekty wymiaru kary, jak: powszechność naruszeń, ich skala (liczba), oczywistość lub wieloaspektowość; niebezpieczeństwo znacznego zagrożenia zdrowia klientów; potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia konsumentów produktu; zwiększone niebezpieczeństwo przekazania konsumentowi gorszej pod względem higienicznym żywności; ryzyko jej zanieczyszczenia; złamanie podstawowych zasad higieny; brak odpowiedniego nadzoru nad pracownikami, tudzież jego niski poziom; rażąca niedbałość osób odpowiedzialnych za utrzymanie należytego stanu sanitarnego obiektu; brak należytego przeszkolenia pracowników, nieposiadanie przez znaczną część personelu wymaganych orzeczeń lekarskich pozwalających na pracę z żywnością lub ich "przeterminowanie"; wieloletnia już działalność podmiotu w sektorze produkcji żywnościowej; fakt dość sprawnego uprzątnięcia zakładu w wyniku kontroli. Wskazane przesłanki z pewnością wchodzą w zakres takich, ogólnie ujętych w art. 189d k.p.a. dyrektyw wymiaru kary, jak: waga i okoliczności naruszenia prawa, w tym potrzeba ochrony życia i zdrowia konsumentów, ochrona ważnego interesu publicznego; uwzględnienie czasu trwania naruszenia, jego powszechności i skali; stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Już powyższe, li tylko przykładowe wyliczenie pokazuje, że twierdzenie Skarżącego, jakoby wysokość nałożonych kar została ustalona "całkowicie w oderwaniu od dyrektyw wymiaru kary" określonych w art. 189d k.p.a., jest niezasadne, a sam zarzut naruszenia tego przepisu – chybiony.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.