IV SA/Po 904/25

IV SA/Po 904/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 i 2, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 74 ust. 3a pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. w pozostałej części sprzeciw oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 września 2025r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania W. S. od wydanej przez Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") decyzji z 16 lipca 2025 r. ([...]) o odmowie uchylenia decyzji własnej z 12 października 2023 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (zwanej dalej "Decyzja UŚ") – uchyliło ww. odmowną decyzję Wójta z 16.7.2025 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika zwłaszcza z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt ww. Decyzją UŚ ustalił, na wniosek B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwaną dalej "Inwestorem"), środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu [...]" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W., gmina [...].
W dniu 10 kwietnia 2024 r. do Wójta wpłynął wniosek W. S. (zwanego dalej "Wnioskodawcą") o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją UŚ, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z 9 maja 2024 r. ([...]) Wójt odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z 14 sierpnia 2024r. ([...]) SKO uchyliło w całości to postanowienie Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarga na to postanowienie SKO, wniesiona przez Inwestora, została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po 713/24.
Postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. ([...]) Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej Decyzją UŚ.
Przywołaną wyżej decyzją z 16.7.2025 r. Wójt odmówił uchylenia Decyzji UŚ, wywodząc w uzasadnieniu, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w świetle art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") Wnioskodawca nie legitymował się statusem strony w postępowaniu, którego wznowienia zażądał.
Od tej decyzji Wójta, w ustawowym terminie, Wnioskodawca złożył odwołanie.
W dniu 14.08.2025r. do SKO wpłynęło pismo T. sp. z o.o. z siedzibą w L. , ustosunkowujące się do odwołania.
Uchylając decyzję Wójta z 16.7.2025 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi – przywołaną na wstępie decyzją z 10.9.2025 r. – SKO w uzasadnieniu "wyjaśniło organowi I instancji", że wydając wcześniej postanowienie z 22 maja 2024 r. ([...]) o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez Wnioskodawcę odwołania od Decyzji UŚ, przesądziło w sposób pozytywny o jego statusie strony – wskazując wówczas wprost m.in., że: "[...] skład orzekający Kolegium [...] uznał Pana W. S. za stronę postępowania. Pan W. S. jest właścicielem działki o nr ewid. [...], położonej w L. przy ul. [...]. Działka ta znajduje się w obszarze 100 m od granic terenu objętego inwestycją, polegającą na budowie zakładu [...] na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] (zgodnie z wydrukiem z elektronicznego Systemu Informacji Przestrzennej e-mapa GEO-SYSTEM [...] odległość między granicą działki Inwestora o nr ewid. [...] oraz granicą działki stanowiącej własność Pana W. S. [...] o nr ewid. [...] wynosi 80 m). Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z treścią przepisu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...] stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę [...]. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. [...] W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania, przyjmując, że status stron przysługuje 8 podmiotom, wobec czego nie zastosowano przepisu art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. W konsekwencji doręczeń dokonywano na piśmie bezpośrednio stronom postępowania, a nie w formie publicznego obwieszczenia. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, Pan W. S. jest stroną postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Zdaniem organu drugiej instancji, obszar, o którym mowa w treści przepisu art. 74 ust. 3a ww. ustawy należy liczyć od granic działek, których wniosek dotyczy. Całe bowiem działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w W. są objęte planowanym przedsięwzięciem. [...]". Odnosząc się do zacytowanych twierdzeń, SKO podkreśliło, że obecny skład orzekający tego organu powyższe ustalenia i ich ocenę podziela. Zachowują one aktualność także na gruncie niniejszego postępowania, gdyż w okresie od daty wydania przez SKO przywołanego postanowienia (22.5.2024 r.) brak zdarzenia, które powodowałoby zmianę stanowiska organu II instancji.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO z 10.9.2025 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez r. Ł. – zarzuciwszy naruszenie:
- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "k.p.a.") – przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ II instancji, a Wójt prawidłowo ocenił, że Wnioskodawcy nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji naruszył te przepisy;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności całkowite pominięcie i brak ustosunkowania się do stanowiska Spółki wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie, które wpłynęło do SKO w dniu 14.8.2025 r.;
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przez dowolne stwierdzenie w decyzji organu II instancji, że Wnioskodawcy przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu;
- art. 11 k.p.a. – przez pominięcie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności;
- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. – przez nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji kasatoryjnej, braki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i odesłanie przez SKO do postanowienia, które nie zapadło w przedmiotowym postępowaniu;
- art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. – przez niewłaściwe uznanie, że na mocy ww. przepisu status strony przysługuje Wnioskodawcy, w sytuacji gdy granica terenu, na którym jest realizowane przedsięwzięcie, pozostaje oddalona od jego działki o ponad 200 m
– wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) wymierzenie Organowi grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a., 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorka wyjaśniła, że Decyzja UŚ została przeniesiona na rzecz T. Sp. z o.o., które obecnie nosi nazwę T. sp. z o.o. W związku z tym to ta Spółka składała odpowiedź na odwołanie i wnosi niniejszy sprzeciw. Uzasadniając jego wniesienie, Spółka wskazała, że ta część nieruchomości, która uprzednio była objęta Decyzją UŚ – a która po podziale dokonanym decyzją Wójta z 19 lutego 2025 r. ([...]) stała się działką ewidencyjną nr [...] – w chwili obecnej już nie należy do Skarżącej i nie są tam realizowane żadne prace związane z przedmiotowym przedsięwzięciem, a zatem nie stanowi ona "terenu, na którym jest realizowane przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. Tymczasem powoływane przez SKO "80 m" odnosi się do dokładnie tej działki. Zdaniem Skarżącej przewidywany teren przedsięwzięcia nie jest tożsamy z działką ewidencyjną. W postępowaniu ustalono, że od granicy działki Wnioskodawcy do granicy działki, na której części będzie realizowana inwestycja (nr ewid. [...]), odległość wynosi ok. 80 m. Zważywszy na to, że działka nr [...] posiadała wielkość 5.6295 ha, a inwestycja jest realizowana w jej północno-zachodniej części, to rzeczywista odległość działki Wnioskodawcy od przewidywanego terenu przedsięwzięcia wzrasta do kilkuset metrów. Obecnie odnośne działki zostały podzielone i zmieniła się ich numeracja – na [...], [...], [...], [...] – niemniej jednak przewidywany teren przedsięwzięcia (znajdujący się na działce nr [...]) pozostaje oddalony od działki Wnioskodawcy o ponad 200 m, a jednocześnie na jego działce nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ani nie dojdzie do znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Dodatkowo działka nr [...] (położona najbliżej nieruchomości Wnioskodawcy) została sprzedana innej spółce, co również potwierdza, że nie stanowiła ona i nie stanowi terenu przedsięwzięcia, które jest realizowane na podstawie Decyzji UŚ. Poza tym Skarżąca wytknęła, że SKO uchyliło decyzję Wójta z 16.7.2025 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nie uwzględniając ani nie odnosząc się do stanowiska Spółki przedstawionego w odpowiedzi na odwołanie, ani nie przeprowadzając własnych rozważań w tym zakresie, a jedynie odwołując się do rozstrzygnięcia – tj. postanowienia SKO z 22.5.2024 r. o stwierdzeniu uchybienia przez Wnioskodawcę terminu do wniesienia odwołania od Decyzji UŚ – zapadłego poza niniejszym postępowaniem, w którym zresztą poza zakresem kognicji organu powinna była pozostać ocena czy Wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ. Takie odwołanie się organu do innego rozstrzygnięcia, w ocenie Spółki, nie może zastępować weryfikacji przeprowadzonej w ramach właściwego postępowania – a tymczasem dokładnie poprzez przekopiowanie treści ww. postanowienia SKO uzasadniło zaskarżoną tu decyzję.
Przekazując sprzeciw Sądowi, SKO wniosło o jego oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z 17 października 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 904/25, wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), sprawa ze sprzeciwu została przekazana do rozpoznania na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.).
Oto bowiem, stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 10.9.2025 r. ([...]) uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z 16.7.2025 r. ([...]) o odmowie uchylenia Decyzji UŚ (tj. decyzji Wójta Gminy [...] z 12.10.2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, znak: [...]) – wniosła w niniejszej sprawie T. sp. z o.o. z siedzibą w L. .
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.").
Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".
W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl,).
Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).
Jak z powyższego wynika, przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Dlatego też należy w pełni podzielić utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 3.3.2017 r., II OSK 1657/15; z 5.4.2019 r., II OSK 1291/17; z 13.4.2021 r., II OSK 584/21; por. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uw. VI.10 do art. 138).
Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.
Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – został dopuszczony przez ustawodawcę jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 5.7.2023 r., I GSK 587/23; z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Od razu należy podkreślić, że z uwagi na opisany wyżej charakter instytucji sprzeciwu – w tym brak możliwości udziału w zainicjowanym sprzeciwem postępowaniu sądowym uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.), tu zwłaszcza w osobie, bezpośrednio zainteresowanego, Wnioskodawcy – Sąd nie był władny wiążąco rozstrzygnąć podstawowej w niniejszej sprawie kwestii spornej – nierozstrzygniętej również, wbrew odmiennym sugestiom Wnioskodawcy, w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 713/24 – jaką jest to, czy Wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji UŚ, a co za tym idzie, czy ziściła się w odniesieniu do niego przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Było to niedopuszczalne tym bardziej, że kwestia statusu strony postępowania administracyjnego, bazująca na kategorii "interesu prawnego" – ogólnie uregulowana w art. 28 k.p.a. (a w sposób szczególny, w odniesieniu do konkretnych rodzajów postępowań, m.in. w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.) – ma, zgodnie z dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, które Sąd w niniejszym składzie podziela, charakter materialnoprawny, gdyż "przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium «interesu prawnego», na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (zob. wyroki NSA: z 4.1.2011 r., I OSK 1083/10; z 25.2.2014 r., I OSK 1101/13; z 3.7.2019 r., II OSK 2158/17). Zatem wiążące przesądzenie tej kwestii zasadniczo wymyka się kognicji sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, która to kognicja, co do zasady, ogniskuje się wyłącznie wokół kwestii zasadności zastosowania przez organ odwoławczy proceduralnego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. art. 64e p.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie przesłanką zastosowania tego przepisu było uznanie przez SKO – odmiennie niż przyjął organ I instancji – że Wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ, wywiedziony przez organ II instancji z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś.
W myśl art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:
1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."
Zdaniem SKO, nieruchomość Wnioskodawcy (działka nr ewid. [...]) znajduje się w odległości 80 m od "terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś., którego dotyczy Decyzja UŚ – jako że za teren ten organ II instancji uznał cały obszar obejmujący działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...] (obr. W. , gm. [...]).
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Spółka, według której przewidywanym terenem inwestycji była od początku tylko południowo-zachodnia część działki nr ewid. [...], stanowiąca obecnie (po wydzieleniu – najpierw geodezyjnym, a następnie prawnym) odrębną działkę ewidencyjną nr [...].
W ocenie Sądu brzmienie art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. – w którym mowa jest o "terenie przedsięwzięcia" (verba legis: "przewidywanym terenie, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie") – pozwala przyjąć, że "teren" ten nie zawsze musi pokrywać się z granicami jednej lub więcej działek ewidencyjnych, lecz w konkretnym przypadku może obejmować jedynie określony fragment działki ewidencyjnej (por. też przywołane w sprzeciwie wyroki WSA z 19.1.2023 r., II SA/Sz 443/22; z 27.5.2024 r., II SA/Sz 208/24), zwłaszcza jeśli powierzchnia takiej działki jest znaczna.
Godzi się zauważyć, że podobne stanowisko jest dość powszechnie zajmowane w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do "następującej" po decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie "decyzji u.ś.") – w przypadku nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."), w przypadku której to decyzji ustawodawca posługuje się analogicznym, do "terenu przedsięwzięcia", określeniem: "terenu inwestycji" – zob. art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 in principio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn zm.). Przyjmuje się mianowicie, że zwykle tak rozumiany "teren" obejmuje jedną lub więcej działek ewidencyjnych, ale w praktyce są możliwe i dopuszczalne (acz niekiedy z dodatkowym zastrzeżeniem sądu: "z uwagi na szczególne uwarunkowania sprawy") przypadki wydawania decyzji w.z. dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, uwidocznioną w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki NSA: z 27.1.2017 r., II OSK 1313/15; z 24.5.2018 r., II OSK 1634/16; z 3.7.2019 r., II OSK 2153/17; z 17.7.2019 r., II OSK 1881/18; z 23.4.2020 r., II OSK 1693/19; z 4.11.2021 r., II OSK 1212/19; z 15.12.2021 r., II OSK 603/21; z 19.10.2023 r., II OSK 1965/23; z 2.7.2024 r., II OSK 1272/23).
Z uzasadnień przywołanych w sprzeciwie ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 443/22 i II SA/Sz 208/24 wypływa trafna konstatacja, że zamiar inwestora i akceptacja organu środowiskowego odnośnie do ograniczenia przewidywanego terenu przedsięwzięcia jedynie do fragmentu działki ewidencyjnej muszą dostatecznie jasno wynikać z akt postępowania w sprawie decyzji u.ś., a w szczególności z wniosku inicjującego to postępowanie oraz z treści decyzji u.ś. lub z załączonej do niej charakterystyki przedsięwzięcia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia spornej w tej sprawie kwestii, czy Wnioskodawca spełniał przesłankę uznania za stronę postępowania zakończonego Decyzją UŚ, wynikającą z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś., niezbędne jest ustalenie granic "przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie", dla którego wydana została Decyzja UŚ. To ustalenie zaś można poczynić jedynie w oparciu o wnikliwą analizę akt postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.
Tymczasem w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest ww. akt postępowania zakończonego wydaniem Decyzji UŚ. W konsekwencji nie sposób zweryfikować trafności stwierdzenia SKO – kwestionowanego przez Skarżącą oraz organ I instancji – że przewidywany teren inkryminowanego przedsięwzięcia rzeczywiście obejmował wszystkie działki wymienione, jako takie, w zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza całą działkę nr [...].
Co więcej, skoro zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a organ odwoławczy przekazuje sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz "kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy" – a, jak to już wyżej wskazano, SKO nie przekazało Sądowi akt postępowania w sprawie Decyzji UŚ – to trzeba przyjąć, że samo SKO, wydając zaskarżoną decyzję, tymi aktami nie dysponowało. Potwierdza to zresztą lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym całość rozważań odnośnie do kwestii statusu Wnioskodawcy jako strony postępowania w sprawie Decyzji UŚ, zamiast na materiałach źródłowych, została oparta wyłącznie na obszernym cytacie z wcześniejszego orzeczenia tego organu.
W konsekwencji doszło do naruszenia przez SKO przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenie to skutkowało co najmniej przedwczesnym, oraz nie poddającym się weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowym, uznaniem przez organ II instancji, że Wnioskodawcy przysługiwał status strony postępowania zakończonego Decyzją UŚ, a w konsekwencji – co najmniej przedwczesnym uchyleniem decyzji Wójta z 16.7.2025 r. i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Niezależnie od tego, słusznie też wytknięto w sprzeciwie, że SKO w ogóle nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów i twierdzeń zawartych w odpowiedzi Spółki z 14.8.2025 r. na odwołanie – uchybiając tym samym, wynikającemu m.in. z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), obowiązkowi organu odwoławczego ustosunkowania się w motywach swej decyzji do wszystkich istotnych zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Również to uchybienie mogło, w ocenie Sądu, przyczynić się do co najmniej przedwczesnego zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Ubocznie godzi się zauważyć, że ww. odpowiedź Spółki na odwołanie także nie znajdowała się w przedłożonych Sądowi przez SKO aktach sprawy – organ ten dosłał ją dopiero na wezwanie Sądu (k. 52, 53-63 akt sądowych) – co każe zasadnie postawić pytanie, czy odpowiedź ta, choć formalnie wzmiankowana w części "historycznej" uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rzeczywiście została przez organ rozważona.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od sprzeciwu, w wysokości 100 zł, oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni wyżej przedstawione uwagi, oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim uzupełni akta sprawy o brakujące akta postępowania zakończonego Decyzją UŚ i w oparciu o nie przeprowadzi w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające (art. 136 § 1 k.p.a.), a ponadto merytorycznie odniesie się do twierdzeń Spółki zawartych w odpowiedzi na odwołanie. Następnie – w zależności od wyniku podjętych czynności wyjaśniających – podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.