IV SA/Po 902/24

IV SA/Po 902/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w B. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 359/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z 14 sierpnia 2019, nr [...], wydaną na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019 r. poz. 1396, dalej u.u.p.o.ś.), z urzędu, określającą spółce S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. (dz. o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb B., dz. o nr ew. [...] obręb K.), gm. P.:
1. w odniesieniu do terenów położonych w kierunku południowym i południowo-zachodnim, zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
- równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) L.AeqD - 50 dB,
- równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) L.AeqN - 40 dB,
2. w odniesieniu do terenów położonych w kierunku północnym, północno-zachodnim, północno- wschodnim, południowo-wschodnim, zagospodarowanych pod zabudowę zagrodową, na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:
- równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) I.AeqD - 55 dB,
- równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 45 dB.
Zdaniem Sądu, organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. W pierwszej kolejności Starosta powinien był wyznaczyć obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu skarżącej w rozumieniu art. 115 u.u.p.o.ś. i przedstawić go na załączniku graficznym. Wyrok uprawomocnił się 26 września 2020 r., a w dniu 7 października 2020 r. wpłynął do Kolegium wraz z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty P. z dnia
14 sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia
13 kwietnia 2023 r., nr [...] na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2022 r. poz. 2556) oraz art. 6 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. 2021 r. poz. 1648), z urzędu, określił spółce S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. (dz. o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] obręb B., dz. o nr ew. [...] obręb K.), gm. P.: w następującej wysokości:
- równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) L.AeqD - 50 dB
- równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 40 dB,
w odniesieniu do terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (obręb B. ) oraz [...] (obręb S.), wskazanych na załączniku do decyzji, na które zakład oddziałuje.
W uzasadnieniu decyzji Starosta przytoczył dotychczasowy tok sprawy, a następnie wskazał, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. 13 czerwca 2019 r., 14 czerwca 2019 r. i 18 czerwca 2019 r. przekazał Staroście P. informację z 13 czerwca 2019 r. o ustaleniach kontroli z zakresu przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska, przeprowadzonej w zakładzie w miejscowości B. , prowadzonym przez spółkę S. Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Na terenie zakładu prowadzona była działalność polegająca na pozaszkolnych formach edukacji z zakresu nauki jazdy i pilotażu. Stwierdzono, że wyniki badań akustycznych wykazały, że wartości emisji hałasu przenikającego do środowiska podczas pracy zakładu, na terenie sąsiadującej zabudowy chronionej akustycznie, przekraczają określone przepisami wartości dopuszczalne. WIOŚ wniósł do Starosty P. o podjęcie działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami.
W toku postępowania ustalono, że S. spółka z o.o., spółka jawna jest następcą prawnym spółki S. Spółka z o.o., spółka komandytowa, gdyż Spółka S. spółka z o.o., spółka komandytowa (KRS [...]) uległa przekształceniu w trybie art. 551 §1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.) w spółkę pod nazwą S. Spółka z o.o., spółka jawna (KRS [...]). W myśl art. 553 ustawy Kodeks Spółek Handlowych przysługują jej wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształconej.
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 23 września 2021 r., stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym.
Dalej Starosta wskazał, że przepisy prawa nie nakazują organowi w postępowaniu o dopuszczalnym poziomie hałasu wyznaczenia obszaru analizowanego, a jedynie stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem w odniesieniu do terenów chronionych akustycznie i określenie odpowiednich norm w stosunku do terenów podlegających ochronie przed hałasem. Starosta motywował, że stosując się jednak do wskazań z wyroku Sądu i decyzji SKO wyznaczył analizowany obszar w oparciu o informacje uzyskane od WIOŚ o ustaleniach z kontroli z zakresu przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska przeprowadzonej w zakładzie w miejscowości B. , informacje uzyskane od Burmistrza Miasta i Gminy P. w piśmie z 19 lipca 2023 r. oraz analizę map dostępnych w systemie informacji przestrzennych. Analizą objęto następujące nieruchomości: dz. nr ew. - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb B., [...],[...], - obręb B., [...], [...], [...], [...], [...] - obręb Ł., [...], [...], [...], [...] - obręb K., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb S.. Starosta wskazał, że w celu zaktualizowania informacji o faktycznym zagospodarowaniu działek objętych analizą Starosta P. określając numery ewidencyjne analizowanych nieruchomości, wystąpił pismem z 19.10.2022 r. do organu właściwego w sprawach planowania przestrzennego tj. Burmistrza Miasta i Gminy P. o ocenę na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania do jakiego rodzaju terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należą tereny sąsiadujące z obiektem podmiotu S. . z o.o. Sp. jawna. Pismem z 19 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. przedstawił zaktualizowane informacje.
Dodatkowo wskazano, że po analizie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tutejszy organ stwierdził, że w analizowanym obszarze terenami podlegającymi ochronie przed hałasem, które położone są na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są nieruchomości położone w miejscowości B. tj. dz. o nr ew. [...], [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem 1MN), [...], [...], [...], [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem 2MN) oraz [...] i [...] (zabudowa zagrodowa oznaczona symbolem RM). Dalej wskazano, że z analizy map dostępnych w systemie informacji przestrzennej wynika także, że działka o nr ew. [...] (obręb B. ) nie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowana została jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ wskazał, że odstąpił od przeprowadzenia oględzin analizowanego obszaru, gdyż jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 21 lipca 2020 r. do niniejszej sprawy, to Burmistrz Miasta i Gminy P., do którego zadań należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy posiada wystarczającą wiedzę i kompetencję dla ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich wokół zakładu.
Ponowna analiza wyników pomiarów emisji hałasu przeprowadzonych 12.04.2019 r. podczas kontroli WIOŚ oraz ustalenie faktycznego zagospodarowania działek doprowadziła organ I instacnji do stwierdzenia, że przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wystąpiły w dwóch punktach pomiarowych, zlokalizowanych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tj. w punkcie P2 (dz. [...] obręb B.) oraz w punkcie P9 (dz. [...] obręb S.).
Dalej Starosta stwierdził, że uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 21.07.2020 r. oraz wskazania zawarte w decyzji SKO z 29.06.2022 r., biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, wyniki pomiarów emisji hałasu oraz rodzaj sąsiadującej chronionej akustycznie zabudowy, w wyniku działalności Spółki S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna, nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, co skutkowało wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Starosta P. ustalił dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zgodnie z pozycją 2 pkt a) tabeli 1 dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy położonych w kierunku południowym i południowo-zachodnim od przedmiotowego zakładu poprzez określenie w sentencji decyzji konkretnych działek ewidencyjnych chronionych akustycznie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do decyzji dołączony został graficzny załącznik wskazujący tereny, dla których określono dopuszczalne poziomy hałasu. Stwierdzone przekroczenie obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników bez względu na to, czy przekroczenie miało charakter stały, czy tylko jednorazowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Jawna reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
a) naruszenie przepisu prawa materialnego: tj. naruszenie art. 115a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej u.p.o.ś.), poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania wobec faktu, iż dopuszczalny poziom hałasu został w dniu 13.04.2019 r. przekroczony w związku z eksploatacją lotniska, zaś sam przepis nie wymaga, aby był to hałas podchodzący od operacji lotniczych.
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115 a ust. 1 i ust. 3 u.p.o.ś. poprzez ustalenie w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu także dla pory nocnej w sytuacji braku wykonania pomiarów hałasu w nocy.
c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez:
- pominięcie okoliczności, iż [...], w związku z którą to "imprezą" stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w poprze nocnej, odbywała się na płycie lotniska w B. (zob. protokół kontroli nr [...]),
- niewystarczające wyjaśnienie czy płyta lotniska, na której odbywały się zawody [...] stanowi cześć zakładu Odwołującej się, w szczególności brak wskazania na jakiej to podstawie organ I instancji przyjął, iż Odwołująca się ma tytuł prawny do wykorzystywania płyty lotniska w celu organizacji zawodów [...],
- brak poczynienia ustaleń co do przeznaczenia, czy też faktycznego zagospodarowania lub użytkowania działki nr [...], która została objęta decyzją,
- brak wzięcia pod uwagą okoliczności, iż od 2020 r. na obiekcie lotniska w B. nie są organizowane imprezy [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) orzekło o utrzymaniu w całości w mocy decyzji Starosty P. z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak sprawy: [...] w przedmiocie określenia dopuszczanych poziomów hałasu emitowanego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w miejscowości B. , gmina P..
W motywach rozstrzygnięcia wskazano na brzmienie art. 112, art. 115, art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymagane jest ustalenie, czy wokół terenu, na którym znajduje się instalacja emitująca hałas, znajdują się tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 u.p.o.ś. oraz czy hałas emitowany przez instalację przekracza dopuszczalne normy. W ocenie Kolegium jedno i drugie ustalono prawidłowo. Co do zarzutów Odwołującego się w tym względzie organ podkreślił, że dla wydania zaskarżonej decyzji wystarczy jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Zatem nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji, że impreza [...] nie jest organizowana od 2020 r. Pomiar dokonywany jest w pewnym określonym czasie i odzwierciedla sytuację akustyczną na czas wykonywania pomiarów i nie jest uśredniany dla dłuższego okresu w tym dla całej pory nocnej czy dziennej.
Dalej SKO podało, że zaskarżona decyzja nie nakłada na adresata żadnych nowych obowiązków, poza tymi wynikającymi z przepisów prawa ogólnie obowiązującego, w szczególności z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem organu II instancji przesłanką do wydania decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 115a u.p.o.ś ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, którego przestrzeganie wynika bezpośrednio z mocy prawa i - co do zasady - nie wymaga indywidualizacji w decyzji administracyjnej, chyba że to przekroczenie zostanie potwierdzone w sposób określony w cytowanym art. 115a u.p.o.ś., co wówczas obliguje organ ochrony środowiska do wydania decyzji w tym zakresie.
Dalej organ argumentował, że podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty i ma to miejsce, poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem, a więc z wyłączeniem reguł k.p.a. dotyczących prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Decyzja o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się zatem wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez głównego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwość kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., ale w oparciu o inne dowody, pozwalające na podważenie wyników badań przeprowadzonych wszak przez wyspecjalizowany podmiot np. przedstawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego (czego jednak strona nie uczyniła). Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją - mianowicie spółka nie kwestionowała przeprowadzonych badań, nie przedstawiła dowodów pozwalających na podważenie wyników badań. Ponadto zdaniem organu kwestię tą należy uznać za wyjaśnioną i już rozpoznaną wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2020r. sygn. akt IV SA/Po 359/20.
Organ wskazał, że Odwołująca się spółka nie kwestionowała lokalizacji zakładu w trakcie dokonywania pomiarów hałasu, czy też kontroli WWIOŚ, która jest też zgodna z uzyskanymi wcześnie decyzjami, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z dnia 11 marca 2008 r., pozwoleniami budowlanymi na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], ani też nie podnosiła w toku postępowania braku tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, na których realizowała działalność objętą kontrolą.
Nie ma również znaczenia zdaniem SKO, że pomiarów dokonywano jedynie w porze dziennej, ponieważ decyzja o dopuszczalnych poziomach hałasu nie dotyczy tylko jednej z pór, a zawsze ustalana jest dla pory dnia i dla pory nocy, niezależnie w której porze doby ustalono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.
Kolegium argumentowało, że stosując się do wskazań ww. wyroku WSA ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczył obszar analizowany obejmując analizą, w oparciu o informacje uzyskane od WIOŚ i Burmistrza Miasta i Gminy P., a nadto wynikające z map dostępnych w systemie informacji przestrzennych, działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb B., [...], [...] - obręb B., [...], [...], [...], [...], [...] - obręb Ł., [...], [...], [...], [...] - obręb K., [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] obręb S.. Za obszar objęty ochroną akustyczną, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na podstawie informacji uzyskanych od Burmistrza Miasta i Gminy P. (będącego organem planistycznym kształtującym i prowadzącym politykę przestrzenną gminy) i dostępnych map uznano działki nr ew. [...], [...], [...], [...] - obręb B., [...], [...]-obręb B. , [...], [...], [...]-obręb S..
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie:
a) art. 6, 7, 8 § 1 i 10, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz arbitralne ich zastosowanie, w tym w szczególności poprzez:
- nieustalenie źródła hałasu stanowiącego podstawę wydanie zaskarżonej decyzji, tj. pominięcie okoliczności, że emisja hałasu miała związek z eksploatacją lotniska,
- poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich dla zakładu Skarżącej, w tym nie wyznaczenia obszaru analizowanego;
b) art. 107 § 1 - 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie odnosząc się do całości sprawy.
c) art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: u.p.o.ś.) - poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że tereny których dotyczy zaskarżona decyzją stanowią obszar lotniska, a nadto organ zaniechał jednoznacznego ustalenia kto jest emitentem zmierzonego hałasu, tj. czy zmierzony hałas nie stanowi hałasu skumulowanego od pojazdów drogowych i od operacji lotniczych, jak i poprzez pominięcie okoliczności, że eksploatacja lotniska nie oznacza działalności portu lotniczego, lecz eksploatacji terenu lotniska.
d) art. 115a ust. 1 i ust. 3 u.p.o.ś. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w decyzji ustalającej dopuszczalne normy hałasu można je sformułować w całym ujęciu dobowym, niezależnie w jakiej części doby nastąpiło przekroczenie.
W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji było stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w dzień na terenie nieruchomości - dz. ewid. [...], obręb ewid. [...], B. , (punkt pomiarowy P2) gdzie to stwierdzono hałas LAedD w dniu 13.04.2019 r. w wysokości 50,4 dB. Ustalenia Organu są jednakże zdaniem spółki wadliwe. Zdaniem spółki dla prawidłowego rozstrzygnięcia czy organ uprawniony jest wydać decyzję w trybie art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś. wymagane jest ustalenie: a) czy wokół terenu, na którym znajduje się urządzenie emitujące hałas, znajdują się tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 u.p.o.ś. i b) czy hałas emitowany przez to źródło przekracza dopuszczalne normy. Powyższych ustaleń organ zobowiązany jest dokonać z uwzględnieniem obowiązków płynących z art. 7 k.p.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ winien zatem zdaniem spółki wyjaśnić i należycie uzasadnić swoje stanowisko, na podstawie to którego przyjął, że w punkcie pomiarowym P2 doszło do przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu i dlaczego przyjął, że na tym terenie dopuszczalny poziom hałasu L.AeqD = 50 dB, w sytuacji kiedy faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie przedmiotowego terenu to zabudowa mieszkaniowo-usługowa.
Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy, dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktycznie zagospodarowanie i wykorzystanie tak terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich. Oczywiście w orzecznictwie wskazuje się, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu - obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zaś zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze Jednakże zdaniem spółki czym innym jest istnienie podstawy do wszczęcia postępowania celem wydania decyzji. Organ, w ocenie Skarżącej, nie powinien, wobec braku przekroczeń w pkt P2 wszczynać niniejszego postępowania.
Skarżąca również wskazała, że podtrzymuje zarzut, podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, naruszenia art. 115a ust. 2 u.p.o.ś., albowiem teren zakładu Skarżącej stanowi teren lotniska. Wskazać należy jej zdaniem, że zgodnie z art. 115a ust. 2 u.p.o.ś. jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją lotniska decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 115a u.p.o.ś, nie wydaję się. Spółka przypomniała, że nieruchomość, na której znajduje zakład dla którego wydano zaskarżoną decyzję, stanowi teren lotniska, zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 3 stycznia 2019 r. o wpisaniu lotniska P. - B. ([...]) do rejestru lotnisk cywilnych jako lotniska użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji. Co istotne przepis art. 115a ust. 2 p.o.ś, stanowi o eksploatacji terenu lotniska, nie zaś o działalności portu lotniczego. Ustalenie zatem, iż teren zakładu to teren lotniska stanowi przesłankę negatywną dla wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Skarżąca spółka podkreśliła, że jako prowadząca ośrodek doskonalenia techniki jazdy dla kierowców stopnia wyższego, zgodnie z treścią Załącznika nr 1, ust. 1 pkt 2 e) do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie doskonalenia techniki jazdy (Dz.U.2019.163) zobowiązana jest do posiadania toru szkoleniowego. Mieć należy na względzie, że doskonalenie umiejętności osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym nie tylko jest prowadzone przez ośrodek doskonalenia techniki jazdy, co i poza takim ośrodkiem prowadzone być nie może. Tym samym Skarżąca spółka i pozostałe spółki z Grupy Zasada w sposób faktyczny, od kilkunastu lat, wykorzystują w swojej działalności również częściowo nawierzchnię pasa startowego lotniska. Nadto, na mocy Decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 03 stycznia 2019 r., [...] na terenie objętym zaskarżonym m.p.z.p. znajduje się lotnisko P. - B. ([...]), wpisane do rejestru lotnisk cywilnych pod numerem [...], jako lotnisko użytku publicznego o ograniczonej certyfikacji, z drogą startową bez nawierzchni sztucznej, z podejściem nieprzyrządowym.
Zgodnie z Instrukcją Operacyjną Lotniska użytkownikiem, który czasowo korzysta z terenu lotniska jest właśnie spółka Skarżąca. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do ww. Instrukcji, poza godzinami otwarcia lotniska dopuszczalny jest ruch pojazdów po istniejących drogach technicznych oraz DK C. Zgodnie nadto z pkt 1.4.5 Instrukcji Zarządzający lotniskiem może zezwolić na taką eksploatację lotniska lub jego części dla celów nie lotniczych, która nie naruszy przepisów bezpieczeństwa ruchu lotniczego i nie ograniczy jego możliwości eksploatacyjnych, określonych w Instrukcji. Godziny pracy lotniska zaś to: wtorek, środa, czwartek i piątek od 15 do 19.
Przypomnieć należy przy tym, zdaniem spółki, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U.2022.1235 t.j. z dnia 10 czerwca 2022 r., dalej jako "pr.l.") - podstawowym obowiązkiem zarządzającego lotniskiem jest zapewnienie prawa do używania części lotniczej lotniska w okresie eksploatacji lotniska. "Wymóg ten jest konieczny ze względu na fakt, że podmiot zarządzający lotniskiem nie musi być właścicielem gruntu, na którym lotnisko jest położone. Cześć lotnicza lotniska jest niezbędna do funkcjonowania lotniska, stąd zapewnienie prawa do korzystania z nieruchomości, na której jest położone, gwarantuje możliwość funkcjonowania lotniska niezakłóconego przez prawo własnościowi" (tak Krystyna Marut [w:] Żylicz Marek (red.), Prawo lotnicze, Komentarz do art. 68, Wolters Kluwer).
Tym samym, skoro Skarżąca generowała hałas w związku z eksploatacją terenu lotniska to decyzja, która została wydana w sprawie niniejszej nie może być w obrocie prawnym.
Uwadze organów zdaniem Skarżącej uszło również i to, że dla terenu, dla którego wydano Decyzję Starosty Uchwałą Nr [...] z dnia 24 lutego 2022 r. Rada Miejska Gminy P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów lotniska B. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 3 marca 2022 r., poza. 1688) przeznaczając teren przedmiotowy jako teren lotniska.
Kolejną kwestię przesądzającą o wadliwości zaskarżonej decyzji jest zdaniem spółki określenie w niej dopuszczalnego hałasu zarówno dla pory dnia, jak i dla pory nocy. Tymczasem badanie i przekroczenie hałasu o 0,4 dB wystąpiło wyłącznie w porze dziennej. Jednakże istotne znaczenie ma okoliczność, czy stwierdzone przekroczenie dotyczyło pory nocnej, dziennej, czy obu tych pór.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. stawił się pełnomocnik Skarżącej, który wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, ale także z innych względów niż zarzuty w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca uchylają się spod kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Uchybień postępowania organu I instancji nie dostrzegł, bowiem i nie usunął organ odwoławczy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia
21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 359/20. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724).
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "u.p.o.ś."), w brzmieniu dotychczasowym tj. sprzed 23 września 2021 r., zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648).
Zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112a pkt 2 u.p.o.ś. wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N, to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.). Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą (art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.). Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Dla terenów pod zabudowę mieszkaniową wynoszą one LAeq D= 50dB i LAeq N=40dB. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.). Co do zasady – zgodnie z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uprzednio rozpoznający sprawę wskazał w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2020 r., że organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art. 115 u.p.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art. 113 ust. 2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu.
Dodatkowo Sąd wskazał, że przy ustalaniu takiego obszaru, ustalając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystania terenów sąsiednich wokół zakładu, organ ochrony środowiska, jakim jest Starosta (art. 376 pkt 2 u.p.o.ś.), mógł posiłkować się danymi przekazanymi przez Burmistrza, będącego organem planistycznym. Jednak Sąd wskazał, że pismo Burmistrza nie może być samodzielną podstawą (samodzielnym dowodem) pozwalającą na uznanie, że mamy do czynienia z konkretnym rodzajem obszaru chronionego akustycznie w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 u.u.p.o.ś. Pismo takie powinno być poparte innymi dowodami, np. analizą organu wraz ze zdjęciami, która obrazuje faktyczne zagospodarowanie obszaru analizowanego, dowodem z przeprowadzonych przez organ oględzin obszaru analizowanego.
Sąd poprzednio orzekający za niezasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 115 a ust. 2 u.p.o.ś. Przepis ten wprost stanowi, że dotyczy on hałasu w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk i wtedy decyzji w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu nie wydajne się. Z niekwestionowanych ustaleń wynika niezbicie, że źródłem mierzonego hałasu były wyścigi i treningi samochodowe. Źródła spornego hałasu nie stanowiło więc funkcjonowanie lotniska B. sensu stricte, lecz działalność zakładu skarżącej zlokalizowana na terenie tegoż lotniska. Zarzut Skarżącej w tym zakresie nie może, więc być skutecznie ponownie podnoszony, został bowiem objęty prawomocnym rozstrzygnięciem.
Dalej Sąd wskazał, że Starosta powinien był w swojej decyzji wyznaczyć obszar analizowany i opisać charakter zagospodarowania poszczególnych terenów. Ponadto decyzja powinna zawierać załącznik graficzny obrazujący obszar analizowany. Używanie określeń kierunków geograficznych jest nieprecyzyjne.
Końcowo Sąd wskazał, że organ winien wyznaczyć obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu Skarżącej w rozumieniu art. 115 u.p.o.ś. i przedstawić go na załączniku graficznym. Logicznym i niezbędnym jest wyznaczenie granic takiego obszaru. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art.113 ust. 2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu. Organ nie zakwestionował stanowiska Sądu i w takim kształcie wyrok wraz z uzasadnieniem stał się prawomocny, zatem wiążący dla organów ponownie rozpatrujących sprawę.
Tymczasem, organ I instancji wydał przedmiotową decyzję w odniesieniu do działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (obręb B. ) oraz [...] (obręb S.), wskazanych na załączniku do decyzji, na które zakład oddziałuje. W uzasadnieniu Starosta P. wskazał, że "Wyznaczył analizowany obszar. Obszar ten wyznaczono w oparciu o informacje uzyskane od WIOŚ o ustaleniach z kontroli z zakresu przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska przeprowadzonej w zakładzie w miejscowości B. , informacje uzyskane od Burmistrza Miasta i Gminy P. w piśmie z 19.07.2023 r. (powinno być 19.11.2023 r. przyp. Sądu) oraz analizę map dostępnych w systemie informacji przestrzennych. Analizą objęto następujące nieruchomości: dz. nr ew. - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb B., [...],[...], - obręb B., [...], [...], [...], [...], [...] - obręb Ł., [...], [...], [...], [...] - obręb K., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb S.."
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy administracji obu instancji nie zrealizowały w pełnym zakresie powyższych wytycznych Sądu wskazanych w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 359/20. O ile organy wyznaczyły analizowany obszar poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych konkretnych działek, to brak jest możliwości zweryfikowania tak wyznaczonego terenu; dlaczego te, a nie inne działki zostały objęte analizowanym obszarem. Nie przedstawia tego też załącznik graficzny do decyzji Starosty z 13 kwietnia 2023 r., który jak przyznaje sam organ wskazuje tylko tereny faktycznie zagospodarowane zabudową mieszkaniową jednorodzinna, dla których określono dopuszczalne poziomy hałasu, a nie cały obszar podlegający ocenie, jak tego wymagał Sąd w wyroku z 21 lipca 2020 r. W konsekwencji Sąd rozpoznający sprawę, a zwłaszcza strona zobowiązana do dochowania określonych poziomów hałasu, nie ma możliwości zweryfikowania, na jakiej podstawie organ określił dopuszczalne poziomy hałasu w odniesieniu do terenów zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wymienionych w rozstrzygnięciu organu I instancji o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (obręb B. ) oraz [...] (obręb S.). Rozstrzygnięcie to nie znajduje bowiem odzwierciedlania w zebranym materiale dowodowym. Organy obu instancji nie wyjaśniły, przede wszystkim stronie zobowiązanej, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego, że Starosta zasadnie określił dopuszczalne poziomy hałasu w stosunku do terenów wymienionych w rozstrzygnięciu. Z zebranego materiału nie wynika jednoznacznie na jakiej podstawie organ ustalił tereny przeważające na tak wyznaczonym obszarze. Dopiero w takim wypadku możliwe byłoby ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu w decyzji.
Wprawdzie Starosta zwrócił się do Burmistrza pismem z 19 października 2022 r. o dokonanie oceny zagospodarowania na wskazanych działkach, ale z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, dlaczego analizą objął wymienione w piśmie działki. Cały zebrany materiał dowodowy w sprawie po zwrocie akt postępowania organowi I instancji ograniczył się do zapytania Burmistrza pismem z 19 października 2023 r. i jego odpowiedzi z 19 listopada 2023 r. (k. oznaczona załącznik nr 20 i 21 w aktach adm. I inst.). Przy czym, w odpowiedzi Burmistrza brak ustosunkowania się do wszystkich działek, których zapytanie dotyczyło, jak do działek nr [...], [...], przy czym z dalszej części uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, że działki te zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nadto, Sąd w poprzednim wyroku wyraził jednoznaczne stanowisko, że ustalając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów wokół zakładu Starosta mógł posługiwać się danymi przekazanymi przez Burmistrza posiłkowo. Przy tym, pismo Burmistrza nie może być samodzielną podstawą (samodzielnym dowodem) pozwalającym na uznanie, że mamy do czynienia z konkretnym rodzajem obszaru chronionego akustycznie. Pismo takie powinno być poparte innymi dowodami, np. analizą organu wraz ze zdjęciami, dowodem z przeprowadzonych przez organ oględzin obszaru analizowanego, czego w niniejsze sprawie zabrakło.
W ocenie Sądu, w sposób niedostateczny organ argumentował brak dodatkowych dowodów poprzez odstąpienie od oględzin analizowanego obszaru, wskazując że wyznaczył obszar analizowany w oparciu o informacje WIOŚ z ustaleń z kontroli z zakresu przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem oraz analizę map dostępnych w systemie informacji przestrzennych. Z jednej strony, WIOŚ w piśmie z 13 czerwca 2019 r. odnosi się do wybranych przez ten organ nieruchomości, a z drugiej są to nieruchomości, na których znajdowały się punkty pomiarowe, zatem ich dobór odnosił się do kontroli poziomów hałasu w terenie i był dopiero wstępem, pismem inicjującym, do zasadniczego postępowania jakim jest określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, które Starosta prowadził z urzędu. W ponownie prowadzonym postępowaniu nie uzyskano też żadnego stanowiska od WIOŚ. Co do map znajdujących się w systemie informacji przestrzennej, to brak w aktach sprawy nawet ich wydruków, celem udokumentowania poczynionych przez Starostę ustaleń.
Słuszny okazał się także zarzut Skarżącej, że brak jest ustaleń organu co do sposobu zagospodarowania i wykorzystania objętej decyzją działki nr [...], obręb B., jak wskazano powyżej co do tej działki Burmistrz nie wypowiedział się w piśmie z 19 listopada 2023 r. i z uzasadnienia decyzji nie wynika, że objęta jest ona planem miejscowym, który określałby jej przeznaczenie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, brak jest ustaleń co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania działki nr [...], obręb B., także wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji Starosty z 13 kwietnia 2023 r. Nie określa go ani pismo Burmistrza, ani pisma WIOŚ, na które powoływał się Starosta, który także wskazuje że nie jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta wskazał w decyzji, że "z analizy map dostępnych w systemie informacji przestrzennej wynika także, że działka o nr ew. [...] (obręb B. ) nie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowana została jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Nie uzasadnia ustaleń organu stwierdzenie, że wynika to z analizy map dostępnych w sip, których brak w aktach sprawy. Jak już wcześniej wskazano, powyższe ustalenia nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Rolą Sądu, a tym bardziej strony zobowiązanej nie jest poszukiwanie i dochodzenie jakie mapy były podstawą ustaleń organu w tym zakresie. Doszło tym samym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a"). Ustalenia stanu faktycznego organów obu instancji okazały się dowolne, a zebrany materiał dowodowy nie został zebrany w wystarczającym zakresie, a to skutkowało niewłaściwą jego oceną. Przy czym, materiał dowodowy powinien zostać zebrany i oceniany zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (art. 11 k.p.a.). Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Nadto, uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jej konkretnej sprawy. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ, jak i przedłożonych przez stronę. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady pogłębiania zaufania stron do organów orzekających oraz zasady przekonywania stron wyrażonych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Dodatkowo zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (tak też wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09, CBOSA). Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, której to zasadzie organ odwoławczy uchybił w niniejszej sprawie nie dostrzegając powyżej wskazanych uchybień.
Dodatkowo, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, istotne znaczenie ma okoliczność, że podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ochrony przed hałasem miał protokół kontroli W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sporządzony w kwietniu 2019 r. w związku ze sprawozdaniami z badań poziomu hałasu z 12 kwietnia 2019 r. i 13 kwietnia 2019 r., podczas gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana 18 września 2024 r. Sąd uprzednio rozpoznający sprawę pod sygn. akt IV SA/Po 359/20 wydał wyrok uchylający decyzję organu odwoławczego w dniu 21 lipca 2020 r. Akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem zostały zwrócone do SKO w dniu 7 października 2020 r. Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. SKO w P. powołując się w istocie tylko na wytyczne powyższego wyroku WSA i nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście P. . Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 9 sierpnia 2022 r. Decyzja Starosty P. w ponownie prowadzonym postępowaniu została wydana w dniu 13 kwietnia 2023 r. Rozpoznanie odwołania od tej decyzji, po jego wpłynięciu do SKO w dniu 11 maja 2023 r., nastąpiło dnia 18 września 2024 r. W związku z powyższą sekwencją zdarzeń w niniejszym postępowaniu nie można pominąć, że w sprawie minęło prawie 5 i pół roku.
W art. 45 ust. 1 Konstytucji stwierdzono, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy "bez nieuzasadnionej zwłoki" ("w rozsądnym terminie") jest więc jednym z aspektów prawa do sądu (M. Romańska [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194; postanowienie TK z dnia 30 października 2006 r., S 3/06, OTK ZU 2006, nr 9A, poz. 146). W niniejszej sprawie bez wątpienia prawo to zostało bez uzasadnionej przyczyny naruszone.
Podkreślić przy tym należy, że w stosunku do Skarżącej uprzednio nie wydano jeszcze żadnej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu, co potwierdził WIOŚ w protokole kontroli. Nadto, w sprawozdaniu z badań z dnia 12 kwietnia 2019 r. nie stwierdzono przekroczeń wartości równoważnego poziomu dźwięku dla pory dziennej - po korekcie - powyżej 39,0 dB, a w sprawozdaniu z badania z 13 kwietnia 2019 r. wskazano, że w punkcie P9 wartość równoważnego poziomu dźwięku dla pory dziennej wyniosła 50,2 dB, w punkcie P2 – 50,4 dB, przy czym, po korekcie poziomu hałasu, wykonawca pomiarów już w tych punktach pomiarowych poziomu hałasu nie odnotował. W punkcie P1 wartość równoważnego poziomu dźwięku dla pory dziennej wyniosła 50,3 dB, a po korekcie 47,3 dB (w aktach adm. I inst.).
Oczywiście Sąd ma na wglądzie, że strony oraz Sąd w wyroku z 2020 r. nie kwestionowały ustaleń w tym zakresie. Jednak w zestawieniu z zarzutami Skarżącej, że od 2020 r. zawody nie odbywają się, okoliczność powyższa, co do obowiązku określenia dopuszczalnych poziomów hałasu zyskuje na znaczeniu. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że na obiekcie lotniska w B. nie są organizowane imprezy [...], które powodowały hałas (w protokole z wykonania pomiarów hałasu wskazano, że jego źródłem są treningi przed zawodami i zawody). Organ przy tym, w zasadzie nie ustosunkował się do zarzutu Skarżącej w tym zakresie i nie poczynił żadnych ustaleń co do działalności Skarżącej mogącej powodować naruszenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Sądowi wiadome jest, że przepis art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy przekroczone są wskaźniki hałasu i to bez względu na to, czy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter wyjątkowy (incydentalny, jednorazowy), czy powtarzalny. Sąd stanowisko to podziela, jednakże w okolicznościach tej konkretnej sprawy uznał, że konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń faktycznych także i w tym zakresie. Tym bardziej, że sprawa nie została rozstrzygnięta w rozsądnym terminie, a stwierdzone w 2019 r. przekroczenia norm, miały nieznaczny zakres – 0,4 dB w punkcie pomiarowym P2 i to przed korektą wynikająca z załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 0 poz. 1542 ze zm.).
W tym stanie sprawy, w związku z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania w szerszym zakresie Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi.
Mając wszystko to na uwadze, organy administracji publicznej będą musiały ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie ochrony przed hałasem w pełnym zakresie. Wyczerpująco zebrać materiał dowodowy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym zwrócić się do organu ochrony środowiska o ponowne pomiary poziomów hałasu i rozpatrzyć go w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy wystarczającego do jej rozstrzygnięcia. W tym zakresie uwzględnią także dotychczasowe stanowisko Skarżącej i odniosą się do podnoszonych zarzutów. Następnie ocenią na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 115a u.p.o.ś.
W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2024 r., a także poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z 13 kwietnia 2023 r. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej spółki kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w minimalnej stawce – 480 zł
(§ 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. 2023r., poz. 1935) oraz wpis od skargi – 200 zł (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa z uwagi na brak przedłożenia do akt sprawy dowodu jej uiszczenia.