IV SA/Po 899/24

IV SA/Po 899/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2024 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]) w całości i stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]) w sprawie zobowiązania T. F. współużytkownika wieczystego działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w S. będących własnością Gminy S., do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków dla działki [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, nastąpiło z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 17 marca 2016 r. M. W. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu stanowiącego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...] położone w S. przy ul. [...].
Decyzją z dnia 03 sierpnia 2016 r. znak: [...] zobowiązano T. F. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. M. W. nie uznano za stronę postępowania.
W dniu 19 września 2016 r. M. W. reprezentowana przez a. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu mimo, iż powinna być jego stroną.
Ostatecznie Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 09 sierpnia 2017 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Burmistrz Miasta i Gminy S. we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia 03 października 2017 r. znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia 03 sierpnia 2016 r. znak: [...], zobowiązał T. F. i B. F. do wstrzymania użytkowania terenu oraz do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy we wznowionym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją znak: [...] z dnia 23 maja 2019 r. zobowiązał T. F. oraz B. F. do wstrzymania użytkowania terenu oraz do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy we wznowionym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją znak: [...] z dnia 11 marca 2021 r. zobowiązał T. F. oraz B. F. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr geod. [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Burmistrz Miasta i Gminy S. ponowną decyzją znak: [...] z dnia 30 maja 2022 r. zobowiązał T. F. oraz B. F. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr geod. [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ostatecznie Burmistrz Miasta i Gminy S. we wznowionym postępowaniu wydał w dniu 6 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w której:
1. uchylił własną decyzję z dnia 03 sierpnia 2016 r. znak: [...], zobowiązującą T. F. - współużytkownika wieczystego działek nr geod. [...] oraz [...] położonych w S. będących własnością Gminy S., do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr geod. [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;
2. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr geod. [...] oraz właścicieli działki nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji motywował, że T. F. oraz B. F. są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] oraz użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], położonych w S. przy ul. [...]. Na działce nr geod. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym, natomiast na działce nr geod. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, polegająca na kamieniarstwie w zakresie usług i handlu. T. F. dokonał zmiany zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dlatego Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia
03 sierpnia 2016 r. zobowiązał T. F. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym wydana decyzja stanie się ostateczna. Z uwagi na fakt, iż strona zgłaszająca zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości tj. właściciel nieruchomości nr geod. [...] w S. M. W. nie ze swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zasadnym było przeanalizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wznowienia zakończonego postępowania. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego postępowanie zakończone decyzją znak: [...] z dnia 03 sierpnia 2016 r. należało wznowić. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 151 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego uchylono decyzję dotychczasową i wydano nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz Miasta i Gminy S. wyjaśnił, że wznowienie postępowania, w wyniku którego doszło do uchylenia decyzji ostatecznej nastąpiło w wyniku wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie. W sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ osoba, która winna posiadać status strony (osoba na której wniosek wszczęto postępowanie) nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. W ocenie organu wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zgodne z treścią art. 145 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego. Po przeanalizowaniu powyższego stwierdzono, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja nie narusza treści art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapadła nowa decyzja, należało rozstrzygnąć o uchyleniu decyzji oraz wydaniu nowej decyzji. Powyższe zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do ponownej oceny kwestii zmiany sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego nieruchomości nr [...] oraz nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...]. Po analizie całości akt sprawy Burmistrz zgadza się z Kolegium, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] w S.. Przypisywanie Skarżącej prawa własności do nieruchomości nr ewid. [...] w S. stanowi oczywisty błąd, który należało wyeliminować z treści rozstrzygnięcia. Zmiana zagospodarowania terenu, która nie była związana z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego podlega regulacji art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz Miasta i Gminy S. zgadza się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziałanie przez powołane do tego organy zdarzeniom bezprawnym tj. zmianie sposobu zagospodarowania terenu dotyczy obszarów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również terenów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie terenu nieruchomości nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...] w miejscowym planie zagospodarowania nie ogranicza możliwości dotychczasowego zagospodarowania, o ile zagospodarowanie to wynika z uzyskanych wcześniej, wymaganych prawem decyzji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomości nr ewid. [...] w S. przy ul. [...] stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej i nie jest użytkowana na prowadzenie działalności gospodarczej. Nieruchomość nr ewid. [...] położona w S. przy ul. [...] użytkowana jest do wykonywania działalności gospodarczej "[...] Przeważająca działalność gospodarcza to cięcie, formatowanie i wykańczanie kamienia. Potwierdza to wpis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Pierwotnie teren nieruchomości nr ewid. [...] stanowił teren łąk trwałych - ŁIV i innych terenów zabudowanych - BI. W wyniku działań użytkowników wieczystych zmieniono sposób zagospodarowania terenu z terenów łąk trwałych oraz innych terenów zabudowanych na tereny produkcyjne. W wyniku prac związanych z przetwarzaniem surowców i materiałów powstają nowe produkty. Dokonana zmiana ma charakter stały, trwały i niezmienny. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S., w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...]. Do zmiany zagospodarowania terenu dochodzi nawet wtedy, gdy nie wykonywane są roboty budowlane a dochodzi do zmiany funkcji terenu, tj. zmiany zagospodarowania terenu. Zmiana funkcji terenu (zagospodarowania terenu) z mieszkaniowej na funkcję polegającą na prowadzeniu działalności gospodarczej "[...], polegającej na cięciu, formatowaniu i wykańczaniu kamienia stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Pojawia się nowy sposób zagospodarowania terenu, który wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powstanie terenu do cięcia, formatowania i wykańczania kamienia nie wymaga prowadzenia żadnych robót budowlanych ani utwardzenia terenu. Sam fakt przywiezienia, składowania i obróbki kamienia na terenie nieruchomości oraz prowadzenie działalności gospodarczej "[...], stanowi zmianę zagospodarowania terenu z funkcji mieszkaniowej na produkcyjno-usługową. W niniejszej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu wskazanej działki nr ewid. [...] położonych w S., co implikuje zastosowanie art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co niebagatelne zdaniem organu, przedmiotowa działalność gospodarcza "[...] funkcjonuje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej od dnia 06 maja 2015 r. Wskazany w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roczny termin, niewymagający stosowania art. 59 także już upłynął. Konsekwencją jest zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatem stwierdzić należy, że powstała konieczność zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. nakazanie współużytkownikom wieczystym działki nr geod. [...] oraz właścicielom działki nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...]. Charakter dokonanej zmiany jest sprzeczny z dotychczasowym sposobem użytkowania terenów sąsiednich oraz z przeznaczeniem terenu określonym w uchwale Rady Miejskiej w S. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Ustalenia planu nie przewidują na tym terenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Funkcja przewidziana dla nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wobec powyższego sposób użytkowania nieruchomości nr ewid. [...] w S. jest sprzeczny z funkcją przewidzianą w Uchwale Rady Miejskiej oraz z faktycznym sposobem użytkowania sąsiednich nieruchomości. Wprowadzenie działalności produkcyjnej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej swoim negatywnym oddziaływaniem wpływa niekorzystnie na otoczenie. Każdy właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Dotyczy to sytuacji, w której właściciel korzystający ze swej nieruchomości oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Podkreślić należy, że nie chodzi tu tylko o sytuacje, kiedy mamy do czynienia z bezpośrednim sąsiedztwem nieruchomości, gdyż oddziaływania mogą dotyczyć również nieruchomości położonych w dalszej odległości. Tego typu oddziaływania, które nie polegają na fizycznym wtargnięciu na cudzą nieruchomość, lecz wynikają z działalności, jaka prowadzona jest na własnej nieruchomości, określa się jako immisje. Wtargnięcie na cudzy grunt oznacza bowiem działanie na nim, a w przypadku immisji działanie ma miejsce na swojej posesji, ale jego skutki są odczuwalne na działce sąsiada. Oceniając przeciętną miarę immisji, należy wziąć pod uwagę takie czynniki, jak np.: częstotliwość występowania zakłóceń, porę, w której zakłócenia są wywoływane (hałasy, które uznaje się za zwyczajne w ciągu dnia, mogą okazać się nadmierne w porze nocnej), czy intensywność oddziaływań - długość trwania i regularność. Ważnym czynnikiem, który każdorazowo trzeba brać pod uwagę, jest to, jak immisje wpływają na zdrowie i życie ludzi. Jeżeli oddziaływania grożą bezpośrednio i realnie określonym osobom albo grupie osób (np. są to szkodliwe zanieczyszczenia powietrza), to nie mogą być tolerowane i trzeba przyjąć, że przekraczają przeciętną miarę. Wobec powyższego właściciel może w granicach określonych przez ustawy oraz akty prawa miejscowego korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Po wnikliwym zbadaniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie Burmistrz stwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania terenów mieszkaniowych na tereny działalności gospodarczej - zakład kamieniarski.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. F., reprezentowany przez E. K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu podniesiono, iż działalność gospodarcza na tym terenie prowadzona jest od niespełna 20 lat. Podniesiono, iż odwołujący się uzyskał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla terenu działki nr [...] nr [...] (z 19 grudnia 2018r.) oraz nr [...] (z dnia 22 lipca 2019 r.). Zdaniem T. F. wątpliwości budzi także fakt uznania M. W. za stronę w niniejszym postępowaniu. Kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowienia postępowania. Postępowanie zostało wznowione na wniosek. We wniosku z dnia 15 września 2016 roku M. W., jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazała brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 roku tj. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.").
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego orzekło:
1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości,
2. stwierdzić, że wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]) w sprawie zobowiązania T. F. współużytkownika wieczystego działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych w S. będących własnością Gminy S., do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków dla działki [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, nastąpiło z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu Kolegium motywowało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z uwagi na zarzuty w nim podniesione. Organ przywołał przepisy dotyczące wznowienia postępowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowiła m.in. przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi w tym przypadku m. in. na zbadaniu, czy osoba, która winna mieć w nim status strony nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu bez własnej winy. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem wznowieniowym.
Zdaniem organu odwoławczego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jest nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, ale także właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji. Uznać zatem należy, że M. W. winna być stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzją z dnia 3 sierpnia 2016 roku ([...]) zobowiązującą T. F. - współużytkownika wieczystego działek nr geod. [...] oraz [...], położonych w S. będących własnością Gminy S., do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr geod. [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Prowadzenie postępowania i wydanie ww. decyzji ostatecznej bez udziału M. W. pozbawiło ją prawa udziału w postępowaniu, co stanowiło podstawę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ wskazał, że z art. 146 § 1 k.p.a., jednoznacznie wynika, że jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną m.in. z art. 145 § 1 pkt 4, to uchylenie tejże decyzji jest niedopuszczalne. Tym samym możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]) została doręczona T. F. 10 sierpnia 2016 r. Od tego dnia należy więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 10 sierpnia 2021 r.
W konsekwencji uznać należy zdaniem SKO, iż upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa wart. 146 § 1 k.p.a., oznacza, że decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]) nie można już wyeliminować z obrotu prawnego niezależnie od przesłanki, jaka przemawiała za wznowieniem postępowania. Równocześnie uznać należy, iż wydanie ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 r. ([...]), nastąpiło z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak udziału M. W. bez jej winy w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
Pismem z dnia 14 listopada 2024 r. M. W. wniosła "sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2024 r.". Wskazała, że zaskarża ww. decyzję szczególnie w części, w jakiej SKO uchyliło w całości decyzję organu I Instancji (pkt 1 decyzji), a w szczególności uchyliło decyzję organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06 kwietnia 2023r. nr [...] również w zakresie samodzielnego pkt 2 decyzji organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06.04.2023r. nr [...], w którym organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy S. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...]. Decyzji w skarżonej części zarzuciła:
1) niesłuszne i nie poparte żadną podstawą prawną wyeliminowanie z obrotu prawnego pkt 2 decyzji organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06.04.2023r. nr [...], tj. tej części decyzji, w której Organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy S. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki nr ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...], mimo iż decyzja organu I Instancji w powyższym zakresie odnosiła się do działki nr [...], a zatem do innej działki niż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 03 sierpnia 2016r. [...] (która odnosiła się do działki [...]) - tj. obie decyzje miały inny zakres normowania;
2) naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wyjście poza ramy orzekania, nakazane ww. przepisami i uchylenie pkt 2 decyzji organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06 kwietnia 2023r. nr [...], tj. tej części decyzji, w której Organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy S. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...], podczas gdy z ww. przepisów wynika jedynie, iż SKO powinno ograniczyć się do stwierdzenia, iż decyzja organu I Instancji z dnia 03.08.2016r. [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Nadto brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I Instancji, zwłaszcza tej zawartej w pkt 2 orzeczenia organu I Instancji z dnia 06 kwietnia 2023r. nr [...], albowiem decyzja w tej części była samodzielną decyzją, niezwiązaną z procedurą wznowieniową, odnoszącą się do innej działki, niż decyzja z 03 sierpnia.2016r. wydana z rażącym naruszeniem prawa;
3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego i faktycznego tej części decyzji SKO, w której SKO uchyliło w całości decyzją organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06.04.2023r. nr [...], a zatem również i w szczególności w odniesieniu do pkt 2 decyzji organu I Instancji - w którym Organ I Instancji zobowiązał T. F. oraz B. F.-współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...], a zatem wobec innej działki niż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia 03 sierpnia 2016r. [...] (która odnosiła się do działki [...]) - tj. obie decyzje miały inny zakres normowania; Nadto organ nie wskazał, czy w związku z uchyleniem decyzji Organu I Instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sprawy, czy też sprawę umarza i w jakiej części, w tym zakresie brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia SKO.
4) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie również pkt 2 decyzji organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06.04.2023r. nr [...], tj. tej części decyzji, w której organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy S. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...], podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, ustalonym w decyzji organu I Instancji, a nie kwestionowanym przez organ II Instancji zaistniały przesłanki do zastosowania ww. przepisu i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki ewid. nr [...] jej użytkownikom Państwu F. , a zatem decyzja organu I Instancja w tym zakresie odpowiadała prawu, zwłaszcza w sytuacji, w której wydana z naruszeniem prawa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 03 sierpnia 2016r. [...] miała inny zakres normowania (odnosiła się bowiem do działki nr [...]), niż pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06 kwietnia 2023r. [...]
Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2024r. nr [...], w szczególności w części, w jakiej skarżona decyzja SKO uchyla w całości decyzję organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06.04.2023r. nr [...], a zatem również w zakresie pkt 2 decyzji Organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 06 kwietnia 2023r. nr [...], tj. w zakresie, w jakim organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy S. zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...], ewentualnie o uchylenie w całości skarżonej decyzji SKO i przekazanie SKO do ponownego rozpoznania całej sprawy.
W opinii Skarżącej brak było podstaw do uchylenia przez SKO decyzji organu I Instancji w całości, w szczególności w zakresie jej punktu 2, tj. w zakresie w jakim Organ I Instancji zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...]. Organ zresztą nie przedstawił żadnego uzasadnienia ani prawnego, ani faktycznego, które pozwalałoby na ustalenie, z jakich przyczyn SKO uchyliło decyzję organu I Instancji w powyższym zakresie. Organ nadto nie podał podstawy prawnej, która miałaby zastosowanie do powyższego rozstrzygnięcia i pozwalała na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Art. 151 § 2 k.p.a. nie stanowił bowiem podstawy do uchylenia przez SKO decyzji organu I Instancji w całości, zwłaszcza w zakresie pkt 2 tj. w zakresie w jakim organ I Instancji zobowiązał T. F. oraz B. F. - współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz właścicieli działki na ewid. [...] położonych w S. przy ul. [...], do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...]. Nadto organ nie wskazał, czy w związku z uchyleniem decyzji organu I Instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sprawy, czy też sprawę umarza i w jakim zakresie, w tym zakresie brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia SKO.
Skarżąca podała, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zauważyć trzeba zdaniem Skarżącej, że wydanie decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy nie wyklucza późniejszego wydania decyzji w opraniu o art. 59 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.
Dalej argumentowała, że organ I Instancji w swojej decyzji z dnia 06 kwietnia 2023r. nr sprawy [...] wskazał zarówno podstawę prawną, jak i faktyczną, pozwalającą obecnie na zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i go zastosował, nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania na działce ewidencyjnej nr [...] w S. przy ul. [...], wskazując iż doszło do nieuprawnionej zmiany sposobu zagospodarowania w obrębie ww. działki. SKO w swojej decyzji nie podało żadnej argumentacji ani faktycznej, ani prawnej, pozwalającej na zakwalifikowanie tej części decyzji organu I Instalacji jako wadliwej, wymagającej uchylenia. W tym zakresie SKO nie rozpoznało w ogóle istoty sprawy.
Zdaniem M. W. zakres normowania decyzją organu I Instancji z dnia 3 sierpnia 2016r. ([...]) oraz decyzją z dnia 06 kwietnia 2023 r. nr [...] - pkt 2 tej decyzji - jest różny, odrębny, dotyczy innych nieruchomości. Z tych względów nie zachodziła podstawa do uchylenia przez SKO decyzji organu I Instancji z dnia 6 kwietnia 2023 r., w szczególności w odniesieniu do pkt 2 tej decyzji, którą w świetle art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało potraktować jako nową decyzję, niezwiązaną z zakresem normowania, do którego odnosiła się decyzja organu I Instancji z dnia 03 sierpnia 2016 r. [...] Decyzja organu I Instancji zawarta w pkt 2 orzeczenia z dnia 06 kwietnia 2023 r. nr [...] była samodzielną decyzją, niezwiązaną z procedurą wznowieniową, odnoszącą się do innej działki, niż decyzją z 2016r. wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie zachodziła jakakolwiek podstawa do jej uchylania przez SKO.
Końcowo Skarżąca wskazała, że gdyby pouczenie SKO okazało się błędne co do przysługującego środka zaskarżenia na decyzję SKO i właściwym środkiem byłaby jedynie skarga, to biorąc pod uwagę zasadę, iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, wniosła o potraktowanie w takim wypadku sprzeciwu jako skargi na decyzję SKO.
Zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2025 r. sędzia sprawozdawca w przedmiotowej sprawie uznał, że mimo błędnego pouczenia skarżąca M. W. w istocie wniosła na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) skargę – nazwaną sprzeciwem – na decyzję SKO w P. z dnia 23 września 2024 r. wydaną w trybie wznowienia postępowania, w związku z czym wezwał organ do udzielenia w terminie 30 dni merytorycznej odpowiedzi na skargę (k. 72 akt sąd.).
W nadesłanej odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów, odnosząc się w niezbędnym zakresie do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wraz z jej uzasadnieniem przedstawia motywy dokonanego rozstrzygnięcia i pozwala na jej ocenę instancyjną. Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów organu odwoławczego. Nic ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustawowe, jak i pozwala na dokonanie oceny legalności decyzji. Okoliczność, iż Skarżąca nie podziela stanowiska organu, nie może stanowić skutecznej przesłanki do jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna jednakże z innych względów niż zarzuty w niej podniesione.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowienia postępowania. Postępowanie zostało wznowione na wniosek. We wniosku z dnia 15 września 2016 roku M. W., jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazała brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia 3 sierpnia 2016 roku ([...]), tj. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a").
Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie w sprawie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co w myśl art. 151 § 1 k.p.a. może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. (pkt 1), bądź o uchyleniu decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2). Inny sposób załatwienia sprawy przepisy przewidują w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych, tamujących możliwość uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie, z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją organu I instancji uchylona została decyzja dotychczasowa z dnia 3 sierpnia 2016 r. zobowiązująca T. F. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i wydane zostało rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – zobowiązujące T. F. oraz B. F. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości nr ewid. [...].
Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat.
Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W takiej sytuacji, organ zobligowany jest do rozstrzygania w trybie wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17.09.1999 r., I SA 1956/98, Lex nr 48560). Oznacza to, że w przypadku upływu powyższego terminu nie istniała podstawa do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie zastosował powyższe przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy.
Z akt sprawy wynika, że kwestionowana w trybie wznowienia postępowania ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia
3 sierpnia 2016 r. ([...]) została doręczona T. F. 10 sierpnia 2016 r. Od tego dnia należy, więc liczyć bieg pięcioletniego terminu, który upływał z dniem 10 sierpnia 2021 r. Upływ terminu 5 lat od daty doręczenia decyzji należy bowiem liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (wyrok NSA z 23.02.2022 r., II OSK 524/19, LEX nr 3325261).
Termin zarówno 10-letni, jak i 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, które go spowodowały. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Termin ten nie wpływa natomiast w żaden sposób na dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia samego postępowania (por. E. Śladkowska, Upływ czasu a gwarancje ..., s. 169–170). Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (podobnie też wyrok WSA w Poznaniu z 6.12.2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30.04.2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wobec tego bez znaczenia pozostaje, że od momentu wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie wydano kilka decyzji organu pierwszej instancji, które sukcesywnie były uchylane.
Mimo tych prawidłowych wniosków, do których doszło Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji z 6 kwietnia 2023 r. wskazać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium z 23 września 2024 r. podlegała uchyleniu.
Przepis art. 151 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakie zapadło w niniejszej sprawie, tj. stwierdzającego w punkcie 2 decyzji wydanie decyzji Burmistrza z 3 sierpnia 2016 r. z naruszeniem prawa, określa elementy treści decyzji. Ma ona stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Wymagane powyższym przepisem elementy treści decyzji powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Ma to bowiem istotne znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec organu (wyrok NSA z 25.09.2024 r., III OSK 4052/21, LEX nr 3761847.). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może bowiem być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 Kodeksu cywilnego).
Po pierwsze, istotne jest więc we wznowionym postępowaniu, w części rozstrzygającej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wskazanie okoliczności z powodu których nie jest możliwe wzruszenie decyzji ostatecznej. Taka decyzja powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę. "Organ, działając na podstawie art. 151 § 2, powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.08.2014 r., II SA/Rz 166/14, LEX nr 1507926).
W niniejszej sprawie organ zastosował przepis art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie wskazał jednak z jakiego powodu nie uchylił tej decyzji, a powodem tym nie jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak wskazał w punkcie 2 decyzji. Przepis ten bowiem stanowił przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a nie przyczynę dla której organ nie mógł uchylić decyzji ostatecznej. Stanowi o naruszeniu wynikającym z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na pominięciu strony postępowania. Kolegium w rozstrzygnięciu nie zawarło okoliczności, z powodu których organ nie mógł uchylić decyzji z 3 sierpnia 2016 r.
Dopiero w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 23 września 2024 r. Kolegium wskazało na art. 146 § 1 k.p.a. i upływ wskazanego tam terminu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednakże wskazania przepisu odnoszącego się do przekroczenia 5-letniego terminu zabrakło w podstawie prawnej decyzji, a w rozstrzygnięciu organ nie przywołał okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej.
Po drugie, w ocenie Sądu w treści takiej decyzji – w jej uzasadnieniu konieczne jest rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to zostałaby wydana inna decyzja. Wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, znajdujące pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji jest nie tylko obowiązkiem wynikającym z ogólnych zasad postępowania administracyjnego stanowiących wytyczne dla organów administracji publicznej, ale przede wszystkim wpłynie na uprawnienie strony w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 4171 k.c. (por. wyrok NSA z 25.09.2024 r., III OSK 4051/21, LEX nr 3761846).
W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak jednak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Warszawa 2014, str. 618).
Tym samym, aby stwierdzić, że doszło do wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa organ winien odnieść się także do przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu na dzień podjęcia tej decyzji, a przede wszystkim do art. 59 tejże ustawy na gruncie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Jakkolwiek stwierdzone, ewentualne uchybienie treści przepisów ustawy o planowaniu nie będzie mogło w świetle art. 151 § 2 k.p.a. mieć wpływu na byt decyzji z 3 sierpnia 2016 r., to jednak ich stwierdzenie jest konieczne. Wadliwości decyzji z 3 sierpnia 2016 r. byłyby podstawą do jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, a tylko z powodu upływu 5-letniego terminu organ nie może jej uchylić, zatem stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja SKO z 23 września 2024 r., tych wadliwości nie wskazuje i nie opisuje oraz ostatecznie nie ocenia na gruncie ustaleń faktycznych i prawnych zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotach działek Zauważyć należy, że SKO w P. w treści poprzednich decyzji wydawanych w toku postępowania, w momencie gdy nie nastąpił jeszcze upływ 5 lat od wydania decyzji ostatecznej, odnosiło się do tych przepisów. Tak samo winno być w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Nie zmienia tego faktu kwestia, że organ nie jest już władny do orzeczenia o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jakkolwiek zawrzeć winien w swojej decyzji merytoryczne rozważania co do istoty sprawy w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania działek.
Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji.
Takie rozstrzygnięcie jakie zapadło w niniejszej sprawie nie czyni, więc zadość przywołanej podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 151 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji stwierdził wyłącznie wydanie decyzji Burmistrza z naruszeniem prawa. Pominął w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. konieczność wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wskazał jedynie, że doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem M. W. winna być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 3 sierpnia 2016 r. Jednakże nie odniósł się do wymaganej przy stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa oceny nieprawidłowości i wadliwości tej decyzji ostatecznej. W tak ukształtowanym rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z 23 września 2024 r. de facto brak jest załatwienia sprawy objętej wznowieniem.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie zasad rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu należało wyeliminować z obrotu prawnego wydaną w tym trybie decyzję organu II instancji, co Sąd uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów Sąd nie odniósł się do dalszych zarzutów skargi, gdyż zagadnienia merytoryczne nie zostały przez organ odwoławczy ocenione, zatem stanowisko Sądu w tym zakresie na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie oceni stan faktyczny i prawny sprawy, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 151 § 2 k.p.a. należycie je uzasadniając.
O zwrocie kosztów dla skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi w sprawie o wznowienie postępowania wynoszący 200 zł. na podstawie § (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Nienależnie pobrany uzupełniający wpis od skargi w kwocie 300 zł został skarżącej zwrócony w odrębnym trybie.