IV SA/Po 890/24

IV SA/Po 890/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2012 poz 647
art. 1 ust. 2 pkt 7,9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1-2, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 1-2, art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 935
art. 17 ust. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 52 § 1-4, art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 121
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. Ś. i Z. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 czerwca 2014 r. nr LXIV/452/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Daszewice oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
R. i Z. Ś., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpili do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie nr LXIV/452/14 z dnia 30 czerwca 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Daszewice.
Skarżący zażądali:
- stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. w zakresie § 13 ust. 2 oraz § 46 ust. 1 pkt 71, a także załącznika graficznego do planu miejscowego w zakresie drogi 71KDW, na obszarze działki nr 263/12, obręb Daszewice,
- zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego,
- rozpoznania sprawy na rozprawie.
W ocenie strony skarżącej Uchwała została wydana z naruszeniem: art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1061 ze m.), art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U.2024, poz. 1140) oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez:
- nadmierne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości, nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności, brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego, niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności na skutek usytuowania drogi 71KDW na nieruchomości skarżących, gdy brak jest uzasadnienia dla takiego kształtu planu, gdyż nie jest to uzasadnione faktycznym wykorzystywaniem tego terenu, istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi oraz uniemożliwia zabudowę działki 263/12 w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy,
- przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności i nadmierną ingerencję w prawo własności, a także brak uwzględnienia przy tworzeniu planu istniejącego układu komunikacyjnego, który pozwala na dojazd z drogi publicznej do wszystkich działek, a w konsekwencji usytuowanie na mocy planu drogi wewnętrznej 71KDW na nieruchomości skarżących, gdy nie jest ona konieczna dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiednich, ani jakichkolwiek innych działek.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że droga wewnętrzna 71KDW zajmuje około 383m˛ powierzchni działki 263/12. Trudno odnaleźć uzasadnienie faktyczne dla wytyczenia spornej drogi w sposób, jaki poczynił to organ. Droga zapewnia dostęp do drogi publicznej działkom, które mają już zapewniony taki dostęp przez drogę wewnętrzną 70KDW. Sporna droga nie jest również jedyną drogą zapewniająca dojazd do pól, bowiem ten zapewniony jest przez działkę nr 164/5 (droga 59KDD). Nieruchomości znajdujące się w pobliżu nieruchomości skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej 72KDD oraz 73KDD od strony północnej.
W ramach uchwalonego mpzp Gmina ustaliła przebieg 53 dróg wewnętrznych. W żadnym z dokumentów przygotowujących uchwałę nie ma analizy potrzeb dla ich ustalenia. Drogi te w znacznej mierze przebiegają przez nieruchomości prywatne. Może to wskazywać, iż celem Gminy było uniknięcie dodatkowych kosztów z wykupem nieruchomości pod drogi publiczne.
Skarżący podkreślili, że Gmina jako podmiot władztwa planistycznego może w sposób dowolny kształtować treść planu zagospodarowania przestrzennego, ale musi się to odbywać z poszanowaniem zasady równości i proporcjonalności. Jeżeli plan daje właścicielowi sąsiedniej nieruchomości możliwość szerszego wykonywania swego prawa, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa przez podmioty, które muszą taki stan rzeczy znosić.
Sporna droga stanowi dodatkowy dostęp do drogi publicznej dla terenów 38 MN oraz 39 MN, które maja zapewniony taki dostęp przez drogi 70KDW, 72KDD oraz 59KDD. Droga 71KDW została ustanowiona jako droga wewnętrzna, co pozbawia skarżących prawa do odszkodowania za ewentualne wywłaszczenie terenu pod drogę publiczną. Skarżący nie będą mogli wykorzystań własnej nieruchomości zgodnie ze sposobem zagospodarowania ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy (budynek mieszkalny).
Dodatkowy dostęp do drogi publicznej został zorganizowany kosztem skarżących. Gmina przerzuca na skarżących obowiązek określony w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i pozbawia odszkodowania za lokalizację dróg gminnych.
Gmina nie uwzględniał interesów ekonomicznego i własności skarżących. Nie dokonała wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego (skarżących oraz właścicieli działek sąsiednich). Jeśli dochodzi do zróżnicowania swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem, to dochodzi do naruszenia do zasady proporcjonalności.
Projektując drogę 71KDW na nieruchomości skarżących organ wprowadził istotne ograniczenia, którym skarżący muszą się podporządkować, pomimo iż ograniczenie to jest rażąco krzywdzące.
Skarżący uznają, że Gmina nieprawidłowo określiła zasady budowy systemu komunikacji drogowej, w tym drogi 71 KDW. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 11 października 2016 roku o sygn. akt II OSK 3314/14 skarżący wskazali, że na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym mpzp mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne - zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednak użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" - przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg - ma zasadniczo za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych.
Gmina Mosina wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania Gmina wskazała co następuje.
Na mocy postanowień planu miejscowego działka nr 263/12, obręb Daszewice, przeznaczona jest pod zieleń krajobrazową (symbol 12ZK), drogi wewnętrzne (symbol 71KDW) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (39MN).
Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Mosinie nr LVI/386/10 z dnia 25 lutego 2010 roku) zdecydowanie większa część spornej działki nie powinna być zabudowana z uwagi na strefę wolną od zabudowy względem cieku Babinka. Droga 71KDW wieńczy wolne od zabudowy tereny zielone, oddziela te tereny od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny zielone (symbole 11ZK, 12,ZK, 13ZK oraz 14ZK) usytuowane wzdłuż cieku Babinka są najniżej położonymi gruntami w okolicy i umożliwiają gromadzenie i odpływ nadmiaru wód opadowych, przeciwdziałają podtopieniem i zalaniom po intensywnych deszczach nawalnych.
Skarżący nie zostali nadmiernie (nieproporcjonalnie) "poszkodowani" w wyniku przyjęcia spornej uchwały. Tereny przeznaczone pod zabudowę przewidziano w odległości od około 15 m do około 100 m licząc od granicy cieku. Na nieruchomości skarżących ta granica wynosi około 30m-50 m.
Organ podniósł, że w jednym należy się zgodzić ze skarżącymi. Droga wewnętrzna 71KDW stanowi alternatywny dojazd do nieruchomości. W ocenie organu jest to jednak atut, a nie wada, spornego rozwiązania planistycznego.
Utworzona siec dróg (publicznych i wewnętrznych) stanowi w większości ciąg naczyń połączonych, a w przypadku przerwania jednego elementu układu pozostaje alternatywna możliwość dojazdu do nieruchomości. W planie starano się unikać realizacji tzw. zabudowy łanowej, czyli na długi sięgaczach zgodnych z pierwotną strukturą własności przy braku alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, w szczególności w miejscach gdzie w dacie przyjęcia skarżonej uchwały zabudowy nie było lub istniał możliwość wykształcenia prawidłowych, zgodnych z najlepiej rozumianą sztuką urbanistyczną, rozwiązań komunikacyjnych. System komunikacyjny w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić obsługę komunikacyjną z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.).
Przy ustalaniu przebiegu drogi 71KDW uwzględniono zarówno obsługę komunikacyjną całego terenu, a także bliskość cieku wodnego oraz terenów zalewowych.
W ocenie organu zarzut o braku proporcjonalności jest nieprawdziwy. W podobnej sytuacji znajdują się właściciele wszystkich nieruchomości, na których wyznaczono drogi wewnętrzne, czyli poza sporną drogą będą to również drogi 62KDW, 63KDW tudzież 65KDW. Zawsze, mając na uwadze łanową strukturę własności, będzie można znaleźć aktualnego właściciela drogi wewnętrznej, który uzna, że jej nie potrzebuje. Nie oznacza to jednak, że taka droga jest zbędna dla funkcjonowania układu komunikacyjnego rozumianego jako całość.
Za całkowicie chybiony Gmina uznała zarzut braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego.
W planie miejscowym przewidziano zarówno drogi publiczne jak i drogi wewnętrzne. Podstawową siatkę ulic stanowią drogi publiczne (72KDD, 59KDD, 68KDD, czy tez 73KDD) dopełniane są one przez drogi wewnętrzne umożliwiające dostęp do konkretnych nieruchomości.
W wyniku przyjęcia planu zarówno dla skarżący jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości rolnych zaistniała możliwość sprzedaży działek pod zabudowę mieszkaniową.
Skarżący dysponowali wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy dla 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dokonali podziału nieruchomości. Z działki nr 263/1 wydzielone zostały działki 263/11-18, a z działki nr 263/2 - działki 263/3-10. Obecnie obowiązujący plan umożliwia pobudowanie 12 budynków.
Sam fakt przeznaczenia relatywnie niewielkiego fragmentu nieruchomości pod drogi wewnętrzne, chociaż obniża potencjalne zyski właścicieli gruntów rolnych, to jednak nie przynosi im straty. Skarżący stali się bardzo dużymi beneficjentami uchwalonego mpzp.
W ocenie organu całkowicie niezrozumiały jest zarzut wskazujący, że gdyby sporną drogę zaprojektowano jako publiczną to skarżącym przysługiwałoby prawo do odszkodowania.
W tym zakresie Gmina wyjaśniła, że od lat starała się o wykup działek nr 263/3 oraz 263/11, które przeznaczono w planie pod drogi publiczne (symbol 59KDD, 68KDD oraz 72KDD). Burmistrz poczynając od 2015 roku pięciokrotnie składał propozycje nabycia spornych dróg. Wykupu nie dokonano ze względu na sprzeciw skarżących. Z uwagi na skargi właścicieli uprawnionych do wykonywania służebności drogowych (12 ograniczonych praw), które dotyczyły: nadania nazwy ulicy, doprowadzenia instalacji wodnej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej, faktycznego wykonywania przejazdu przez te działki (przeszkody w postaci składowanego gruzu i ziemi) oraz problemów z utrzymaniem odpowiedniego stanu drogi przez skarżących Burmistrz podjął decyzję o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
W piśmie z dnia 3 stycznia 2025 roku skarżący nie zgodzili się z oceną, że nie są jakoś nadmiernie poszkodowani. Doznają ograniczeń z uwagi na ciek Babinka oraz pozbawienie możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze swoją wolą. Za całkowicie chybione uznali twierdzenia o profitach jakie niesie ze sobą dla nich plan miejscowy. Dwie działki posiadają przeznaczenie pod drogi publiczne, a Gmina ingeruje w prawo własności twierdząc, że skarżący mają wystarczająco dużo innych nieruchomości, zatem ma ona prawo ograniczyć prawo własności na jednej z nich. Organ nie przedstawił jakichkolwiek powodów odstąpienia od wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Lakonicznie i ogólnikowo wskazał, że mpzp przewiduje drogi publiczne i prywatne, a ustanowienie dróg wewnętrznych stwarza możliwości sprzedaży nieruchomości z tak ukształtowaną strukturą dróg.
Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 482/19, wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1315/19) oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Bugajny i inni przeciwko Polsce) skarżący uznali, że ustanowienie przebiegu drogi 71KDW na ich działce jest próbą obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności.
W ocenie skarżący Gmina w sposób dowolny ustaliła przeznaczenie nieruchomości pod drogi wewnętrzne tworząc, jedynie wedle własnej opinii, dodatkowe możliwości i alternatywę komunikacyjną, a nie przemyślaną i ustaloną rozważnie sieć dróg. W ocenie skarżący odpowiedź na skargę dowodzi, że sporne ustalenia zostały dokonane w całkowitym oderwaniu od jakichkolwiek racjonalnych i uzasadnionych podstaw.
Fakt, że skarżący nie wyrazili woli wykupu nie daje Gminie prawa do tego, aby wykorzystywać władztwo planistyczne do ustanowienia drogi wewnętrznej na działce nr 263/12. Argumentacja organu wskazuje, że działanie organu było zamierzone, by uniknąć obciążenia finansowego w postaci odszkodowania oraz kolejnych postępowań wywłaszczeniowych.
Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 roku strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.
Pełnomocnik skarżących podkreśliła, iż obsługa komunikacyjna dotyczy terenu na wsi, w związku z czym pojawia się pytanie o racjonalność rozwiązań komunikacyjnych.
Pełnomocnicy organu wskazali natomiast, że teren objęty planem to tzw. "sypialnia Poznania", która podlega intensywnej zabudowie. W odpowiedzi na pytanie Sądu odnośnie dróg 58 KDW i 57 KDW ustanowionych jako sięgacze wyjaśnili, że takie rozwianie wynikało ze struktury własnościowej przekształcanych gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wspomnianym kryterium legalności sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Mosinie nr LXIV/452/14 z dnia 30 czerwca 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Daszewice, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 września 2014 roku pod pozycją 4815.
Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 50 Uchwały), nadal obowiązuje, nie była nowelizowana, ale podlegała kontroli sądowoadministracyjnej.
Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 roku o sygn. akt IV SA/Po 1227/14 stwierdzono nieważność § 31 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "lub lokalizację budynku mieszkalnego jako odrębny budynek", a na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 roku o sygn. akt II OSK 1618/15 stwierdzona została nieważność § 13 ust. 7 skarżonej uchwały.
Skarga jest dopuszczalna.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 roku - znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku.
Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie zaś z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.), w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 P.p.s.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Opisane powyżej warunki dopuszczalności skargi są spełnione.
Pismem z dnia 5 września 2024 roku (wpływ do organu) skarżący wezwali Radę Miejską w Mosinie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 1 października 2024 roku Rada Miejska w Mosinie przekazała skarżącym uchwałę z dnia 26 września 2024 roku nr IX/63/24 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (k. 36 akt sądowych). Przesyłka zawierająca skargę została złożona w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 24 października 2024 roku, a wpłynęła do organu w dniu 28 października 2024 roku (k. 40 akt sądowych).
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzenie zatem przez sąd administracyjny, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera dopiero możność merytorycznego rozpoznania skargi oraz ewentualnego stosowania środków sądowoadministracyjnych określonych w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Warunek posiadania przez skarżących interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej Uchwały jest spełniony.
Skarżącym przysługuje prawo rzeczowe (własność) działki nr 263/12, obręb Daszewice. Nieruchomość objęta jest zakresem zastosowania uchwały Rady Miejskiej w Mosinie nr LXIV/452/14 z dnia 30 czerwca 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Daszewice. Dla części tej działki uchwała określa przeznaczenie pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 71KDW. Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że takie zapisy uchwały pozbawiły skarżących możliwości zabudowy tej działki budynkiem mieszkalnym.
W tym stanie rzeczy uznać należało, że uchwała bezspornie ingeruje i narusza interes prawny skarżących określony przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121).
Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Ocenę, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., przeprowadza się w oparciu o treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Analiza akt sprawy ujawnia następujące, bezsporne pomiędzy stronami, okoliczności kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia faktyczne w sprawie.
Skarżący, jako właściciele gruntów rolnych stanowiących działki o numerach 263/1 oraz 263/2, obręb Daszewice, uzyskali warunki zabudowy (dwie decyzje) dla inwestycji obejmujących budowę łącznie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Na mocy decyzji z dnia 29 października 2007 roku (nr [...]) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o numerze ewidencyjnym 263/1 w Daszewicach. Jako linie rozgraniczające przebieg inwestycji ustalono: od strony południowej granice działek numer ewidencyjny 260/3 oraz 263/2, od strony zachodniej granicę działki o numerze ewidencyjnym 264/2, od strony północnej granicę działki o numerze ewidencyjnym 262, a od strony wschodniej granicę stanowi droga, działka o numerze ewidencyjnym 260/2.
Obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana/zaplanowana została z drogi publicznej ulica Poznańska, tj. z działki 179/4, poprzez działkę o numerze ewidencyjnym 263/2 (własność skarżących).
W odległości 11m od istniejącej drogi (działki o numerze ewidencyjnym 260/2) ustalona została obowiązująca lina zabudowy. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji ustalona została także nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 25m i 30m od rowu melioracyjnego oraz nieprzekraczalna linia zabudowy równoległa do granicy z działką 263/2 (własność skarżących).
Na mocy decyzji podziałowych z działki nr 263/1 wydzielonych zostało osiem działek o numerach od 263/11 do 263/18, a z działki nr 263/2 osiem działek o numerach od 263/3 do 263/10.
Analiza części graficznej zaskarżonego planu potwierdza tzw. łanowy układ struktury własnościowej. Działki należące do skarżących tworzyły pas gruntu biegnący od położonej przy ulicy Poznańskiej działki nr 263/10, aż do działki nr 263/12, która graniczy z ciekiem wodnym Babinka. Nieruchomość należąca do skarżących rozciągała się na pięciu jednostkach bilansowych: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (19MN/U), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 39MN oraz 40MN), tereny dróg publicznych-dojazdowych (symbol 59KDD oraz 68KDD oraz 72KDD), tereny dróg wewnętrznych (symbol 71KDW) oraz tereny zieleni krajobrazowej (symbol 12ZK).
Na mocy zaskarżonej uchwały działka o numerze 263/3 została przeznaczona pod drogę publiczną 68 KDD (pas drogowy wydzielony z działki 263/2), a działka nr 263/11 pod drogę publiczną dojazdową o symbolu 59KDD oraz symbolu 72KDD (pas gruntu wydzielony na mocy decyzji o warunkach zabudowy z działki 263/1 w oparciu o obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy). Działki o numerach 263/7, 263/10 oraz 263/17 na dzień uchwalenia planu były już zabudowane (część graficzna planu).
Działka nr 263/12 (według Systemu Informacji Przestrzennej o powierzchni 1883m˛), zgodnie z częścią graficzną zaskarżonego planu, przeznaczona jest pod zieleń krajobrazową (symbol 12ZK), drogę wewnętrzną (symbol 71KDW) oraz zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (39MN). Według twierdzeń skargi pod drogę wewnętrzną został przeznaczony obszar tej działki o powierzchni około 383m˛.
Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że na gruncie treści zaskarżonego planu miejscowego skarżący utracili możliwości zagospodarowania działki nr 263/12 w sposób wynikający z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 października 2007 roku (nr [...]), tj. wskutek uchwalenia planu skarżących utracili możność pobudowania jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Sąd nie znalazł podstaw, aby przyjąć stanowisko, że kwestionowane skargą ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej 71KDW przez działkę nr 263/12, czy też odjęcie ustalonej decyzją administracyjną możności zabudowy spornej działki budynkiem jednorodzinnym, zostało dokonane z naruszeniem przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. W myśli art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle zaś art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W świetle treści art. 140 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).
Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w związku art. 87 ust. 2 Konstytucja RP oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.).
Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawowo określone władztwo planistyczne gminy obejmuje zarówno kompetencję do rozstrzygania o przeznaczeniu danego terenu, jak i kompetencję do odjęcia przepisem gminnym sposobu zagospodarowania terenu ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie został on skonsumowany decyzją o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów brak jest podstaw do tego, aby już tylko poszerzenie strefy ochronnej od cieku wodnego Babinka z 25m i 30m (decyzja) do 30m i 50m (plan), czy też pozbawienie możliwości zabudowy spornej działki budynkiem mieszkalnym wskutek przeznaczenia jej części pod drogę wewnętrzną, rozpoznawać jako niedopuszczalną konstytucyjnie, bo pozbawioną podstawy ustawowej, ingerencję w prawo własności do nieruchomości.
Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby stwierdzić, że przeznaczenie fragmentu działki nr 263/12 o powierzchni 383m˛ pod drogę wewnętrzną zostało dokonane z nadużyciem tzw. władztwa planistycznego.
Wbrew sugestiom skargi materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej uchwały stanowią przepisu ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), a nie przepisy tej ustawy w brzmieniu ustalonym na dzień złożenia skargi.
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Przyjmuje się, że powołany powyżej przepis ustawowo określa tzw. władztwo planistyczne gminy, tj. kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami tej jednostki samorządowej, ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.).
Zgodnie natomiast z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Przyjmuje się, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z 16.05.2023 r., II OSK 320/22, LEX nr 3572812).
Skarżący nie wykazali, aby rozwiązania planistyczne zaskarżonej uchwały w odniesieniu do struktury dróg publicznych i dróg prywatnych były dowolne, bo przyjęte bez wyważenia interesu publicznego i indywidualnego.
W świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały plan obejmuje teren o powierzchni około 154ha, na który składa się przestrzeń o bardzo zróżnicowanym charakterze pod względem kierunków zagospodarowania, stanu prawnego oraz stanu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości.
Na gruncie treści Studium planem objęto: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zwartej jednostki osadniczej, tereny zabudowy usługowej oraz tereny lasów, wód powierzchniowych i łączników ekologicznych. W obszarze objętym zaskarżoną uchwałą obowiązywało 12 planów miejscowych uchwalonych począwszy od stycznia 1999 roku do czerwca 2003 roku.
Na mocy zaskarżonej uchwały wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (około 44%), tereny zabudowy mieszkaniowej i usług oraz tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (około 15%), a także tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (około 17%).
Tereny dróg zajmują około 12 % powierzchni planu. Wyznaczonych zostało 87 ciągów drogowych (§ 46 ust. 1 pkt 1-87 zaskarżonej uchwały), na które składają się jedna droga publiczna-zbiorcza, cztery drogi publiczne-lokalne, siedemnaście dróg publicznych-dojazdowych, siedem publicznych ciągów pieszo-jezdny oraz pięćdziesiąt osiem dróg wewnętrznych. Niemniej tereny przeznaczone pod drogi publiczne stanowią 63% wszystkich wyznaczonych dróg.
Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby kwestionowane skargą rozwiązanie planistyczne, tj. ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej 71KDW uznać za nieuzasadnioną oraz niezgodną z zasadą równości i proporcjonalności ingerencję w prawo własności do nieruchomości obejmującej działkę nr 263/12.
Skoro władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, to wybór jednej z dopuszczalnych prawnie możliwości ukształtowania dróg wewnętrznych i jego jednolite stosowanie w danym obszarze planu nie stanowi o naruszeniu prawa, a tym bardziej o działaniu podjętym z istotnym naruszeniem prawa, które miałoby na zasadzie wyjątku od reguły zaktualizować konieczność stwierdzenia nieważności rozwiązań przyjętych w akcie prawodawczym w odniesieniu do jednego przypadku drogi wewnętrznej 71KDW oraz w odniesieniu do jednej działki z obszaru 39MN.
Na mocy postanowień skarżonego planu znaczny obszar wolnych od zabudowy gruntów rolnych o specyficznej strukturze własnościowej został przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze miejskim.
Sporna działka znajduje się w obszarze planistycznym sześciu osiedli domów jednorodzinnych wyznaczonych jako jednostki bilansowe o symbolach 38MN, 39MM, 42MN, 43MN, 44MN i 45MN, których granice zabudowy określają obowiązująca i maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy.
Dla tak wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Gmina od utworzyła układ komunikacyjny w oparciu o publiczne ciągi komunikacyjne (59KDD oraz 72 KDD) oraz drogi wewnętrzne (62KDW, 63KDW, 64KDW, 65KDW, 70KDW, 71KDW).
Przy tworzeniu tego układu komunikacyjnego dla czterech jednostek bilansowych o symbolach 38MN, 39MM, 43MN i 44MN położonych wzdłuż cieku wodnego Babinka jednolicie przyjęto, że drogi wewnętrzne 62KDW oraz 71 KDW będą oddzielać tereny zabudowy mieszkaniowej od terenów zieleni krajobrazowej o symbolach 12KZ oraz 14KZ.
Dla wszystkich czterech przypadków aktualna pozostaje argumentacja Gminy, że ciągi komunikacyjne o charakterze dróg wewnętrznych zapewniają obsługę terenów mieszkaniowych oraz oddzielają te tereny od najniżej położonych terenów stanowiących naturalne obszary gromadzenia i odpływu nadmiaru wód opadowych, co przeciwdziała pod topieniom i zalaniom.
Z faktu, iż droga 71KDW ustanawia/kreuje alternatywny dostęp do drogi publicznej dla działek budowlanych z jednostek bilansowych o symbolach 38MN oraz 39 MN położonych przy drodze wewnętrznej 70KDW nie wynika jeszcze, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, nadużycia władztwa planistycznego.
Władztwo planistyczne jako kompetencja do przyjmowania rozwiązań planistycznych zgodnych z interesem jednostki samorządowej dotyczy także rozstrzygnięć dotyczących systemu komunikacji drogowej. Gmina uprawniona jest więc do tego, aby wedle własnych potrzeb dokonać wyboru rozwiązań komunikacyjnych, które w jej ocenie są najodpowiedniejsze.
Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do tego, aby dążenie do unikania drogowych rozwiązań komunikacyjnych w postaci tzw. długich sięgaczy rozpoznawać jako nadużycie władztwa planistycznego, gdy tworzony jest układ komunikacyjny dla terenów pod intensywną zabudowę mieszkaniową.
Ingerencja w prawo własności skarżących była niezbędna z punktu widzenia pożądanego układu komunikacyjnego dla obsługi działek położonych przy drodze wewnętrznej 70KDW. Podstawę takiej ingerencji stanowił interes publiczny w postaci pożądanego układ komunikacyjnego (względy bezpieczeństwa ludzi i mienia), a nie interes prywatny właścicieli działek sąsiednich w postaci zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom budowlanym.
Do przyjęcia stanowiska o przekroczeniu granic władztwa planistycznego i konieczności stwierdzenia nieważności rozwiązania planistycznego 71KDW w odniesieniu do działki 263/12, nie przekonuje argumentacja wskazująca na dążenie do obejście przepisów przyznających właścicielowi rekompensatę za utratę prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.