IV SA/Po 88/23

IV SA/Po 88/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 4 pkt 1c i ust. 7, art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 7 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 216 ust. 9, par. 232 ust. 1, par. 272 ust. 3
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. Nr [...] z dnia 15 września 2022r., znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty M. w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 15 września 2022 r. (znak: [...]), którą organ nakazał wykonać roboty budowlane polegające na demontażu wykonanego ocieplania, metodą lekką mokrą, części ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...], od strony nieruchomości [...] w miejscu, które powstało po rozebraniu budynku [...], przylegającego ścianą szczytową do budynku [...] w zakresie:
1. podstawy prawnej i w to miejsce wskazał art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 w związku z art. 50 ust 1 pkt 1 i 4, art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 poz. 2351 ze zm.) oraz
2. ustalenia terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie umorzył decyzję,
a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 marca 2021 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w trakcie których organ ustalił, że właściciel budynku - Wspólnota M. wykonała ocieplenie, metodą lekką mokrą, części ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...], od strony nieruchomości [...]. Ocieplenie zostało wykonane w miejscu, które powstało po rozebraniu budynku [...], przylegającego ścianą szczytową do budynku [...]. Właściciel nieruchomości przy ul. [...] oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonany zakres robót związany z ociepleniem części ściany szczytowej budynku [...] od strony jego nieruchomości, jak i na wejście na jego teren.
Następnie decyzją z dnia 12 maja 2021 r. nr [...], PINB nakazał Wspólnocie M. z siedzibą w K. wykonać roboty budowlane polegające na demontażu wykonanego ocieplenia, metodą lekką mokrą, części ściany szczytowej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w K. przy ul [...] w terminie do dnia 30 września 2021 r.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ polecił ustalić, czy Konserwator Zabytków wyraził zgodę na pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, a także wyjaśnić, czy rzeczywiście wymagane jest prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlanego, tj. czy wykonane roboty budowlane miały miejsce na terenie sąsiedniej działki przy ul. [...]
Decyzją nr [...] z dnia 15 września 2022r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.), PINB dla miasta K. nakazał Wspólnocie M. z siedzibą w K. wykonać roboty budowlane polegające na: - demontażu wykonanego ocieplania, metodą lekką mokrą, części ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. L. . od strony nieruchomości [...] w miejscu, które powstało po rozebraniu budynku [...] przylegającego ścianą szczytową do budynku [...], w terminie do 31 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwano Wspólnotę do przedłożenia szkicu geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z którego wynikałoby czy roboty budowlane zostały wykonane na działce o nr ewid. [...] czy [...] oraz [...]. Z przedłożonego szkicu wynikało, że nastąpiło nieznaczne przekroczenie linii granicznej działki [...] przez wykonanie docieplenia ściany budynku znajdującego się na działce [...]. Dodatkowo organ ustalił, że nie dokonano wymaganego zgłoszenia oraz nie uzyskano zgody Konserwatora na wykonanie robót budowlanych. Dalej organ przytoczył treść art. 29 ust. 4 pkt 1 c oraz ust. 7 Prawa budowlanego i stwierdził, że w niniejszym przypadku wymagane było zgłoszenie robót budowlanych.
Nadto, organ ustalił, że w dniu 14 czerwca 2017r. złożono zgłoszenie docieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W zgłoszeniu zawiadomiono, iż termin rozpoczęcia robót budowlanych jaki był wskazany w zgłoszeniu to sierpień 2017r. Organ I instancji ustalił, że na przeprowadzenie ww. robót budowlanych inwestor dysponował pozwoleniem nr [...] z dnia 6 czerwca 2017r. wydanym przez W. Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w K.. Jako, że pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych ważne było rok, utraciło ono ważność 30 czerwca 2017r. Natomiast kolejne roboty budowlane związane z dociepleniem ściany, które są przedmiotem niniejszego postępowania zostały wykonane przez Wspólnotę M. w styczniu 2021 r. Roboty budowlane zostały, więc wykonane zdaniem organu bez wymaganego zgłoszenia.
Końcowo organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 11 marca 2021r. właściciel nieruchomości [...] oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonany zakres robót związany z ociepleniem części ściany szczytowej budynku [...] od strony jego nieruchomości tj. [...], jak i na wejście na jego teren. Mając powyższe nie ma zdaniem PINB możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania jak również decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku w przypadku gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:
a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli;
b) art. 8 § 1 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności;
c) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwianiu sprawy, w szczególności powodów dlaczego nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem;
d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej decyzji;
e) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie wykonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonanie oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów;
2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem, że brak zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, podczas gdy żaden przepis prawa o tym nie stanowi, a ponadto doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w przepisie oznacza zgodność z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, a zatem uznać należało, że istniała możliwość legalizacji wykonanych przez Odwołującą robót budowlanych, gdyż docieplcnie części ściany szczytowej budynku przy ul [...] nie narusza w sposób istotny przepisów prawa budowlanego, a wykonane roboty były niezbędne w celu właściwej konserwacji budynku i zabezpieczenia słusznych interesów osób mieszkających w budynku przy ul. [...]
3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i d i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie zasad ogólnych w nim wyrażonych, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie dla wykładni wszystkich przepisów ustawy, a zadania organów nadzoru budowlanego należy interpretować poprzez pryzmat tychże zasad ogólnych.
W związku z powyższym Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego wykonanych robót budowlanych i wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, że organ w trakcie postępowania nie wziął pod uwagę w stopniu dostatecznym słusznego interesu obywateli w postaci interesów osób zamieszkujących budynek przy ul. [...]. Odwołująca się podała, że dokonała robót budowlanych w postaci docieplenia części ściany szczytowej budynku przy ul. [...] właśnie w celu zabezpieczenia tych interesów. Mieszkańcy tego budynku zaczęli się zmagać z problemem wilgoci, która powstawała właśnie z powodu pozostawienia części ściany nieocieplanej. W takiej sytuacji obowiązkiem Wspólnoty było zapobieżenie wilgotnieniu ścian w budynku, gdyż wilgoć powodowałaby niszczenie budynku, a przede wszystkim pogorszenie warunków mieszkaniowych zamieszkałych w nim rodzin. Odwołująca się podała także, że nie miała możliwości docieplenia tej części w czasie, kiedy wykonywała roboty związane z ociepleniem pozostałej części ściany szczytowej, gdyż uniemożliwiał to niewyburzony jeszcze wówczas budynek przy ul. [...].
Dalej argumentowano, że organ powinien w taki sposób wykonywać swoje zadania, aby zapewnić spełnienie przez budynek wymagań dotyczących m.in. higieny, zdrowia (art. 5 pkt 1 lit. c), bezpieczeństwa użytkowania (art. 5 pkt 1 lit d), oraz umożliwić utrzymanie właściwego stanu technicznego (art. 5 pkt 3). Jednak zaskarżona decyzja w zasadzie uniemożliwia osiągnięcie tych celów. W wyniku demontażu wykonanego ocieplenia w mieszkaniach znajdujących się w ocieplonym budynku ponownie pojawi się wilgoć, przy występowaniu której nie sposób zapewnić mieszkańcom ocieplonego budynku odpowiednich warunków higienicznych.
Dodatkowo Wspólnota wskazała, że wykonane w styczniu 2021 roku roboty w postaci docieplenia części ściany szczytowej były kontynuacją wcześniej wykonanego na tej ścianie ocieplenia, jako że ocieplenie tej części ściany nie było możliwe w momencie ocieplania jej pozostałej powierzchni ze względu na stojący w tamtym czasie budynek przy ul. [...]. Natomiast brak ponownego zgłoszenia robót wynikał tylko i wyłącznie z mylnego przeświadczenia, że dokonane wcześniej zgłoszenie jest nadal aktualne.
Organ nie wyjaśnił zdaniem Wspólnoty dlaczego dla przeprowadzenia legalizacji wykonanego ocieplenia konieczna jest zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej, w szczególności nie wskazał normy prawnej, która uzasadniałaby okoliczność, że zgoda ta jest wymagana dla legalizacji przeprowadzonych robót. Organ pominął również, że spółka D. Sp. z o.o. (będąca właścicielem nieruchomości sąsiedniej) wyraziła zgodę na wykonanie ocieplenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w 2017 roku, przed rozpoczęciem przez Odwołującą się robót.
Organ pominął również zdaniem Wspólnoty niezwykle istotną kwestię, a mianowicie fakt, że w decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...] z dnia 12 września 2019 roku dotyczącej nakazu rozbiórki budynku położonego w K. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) wyraźnie zaznaczono, że po wykonaniu rozbiórki właściciel nieruchomości [...] powinien udostępnić teren własnej nieruchomości w celu wykonania przez sąsiednie Wspólnoty M. - w tym Odwołującą termomodernizacji ścian własnych budynków. Brak zgody właściciela nieruchomości [...] należy zatem uznać za sprzeczny z jego powinnością, którą nałożył na niego organ nadzoru budowlanego i w konsekwencji nie powinien on być brany pod uwagę.
Końcowo wskazano, że w rozważanej sprawie brak zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej nie powinien być rozstrzygający dla możliwości legalizacji wykonanego ocieplenia. Użyty, bowiem w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (który to przepis dotyczy wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) zwrot "doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym (w tym przypadku głównie przepisami ustawy - Prawo budowlane i odpowiednich przepisów rozporządzeń), a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. uchylił w zakresie podstawy prawnej zaskarżoną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 15 września 2022 r. (znak: [...]), którą organ nakazał wykonać roboty budowlane polegające na demontażu wykonanego ocieplania na części ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...] i w to miejsce przywołał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.) oraz umorzył decyzję w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie, przywołał przepisy art. 29 ust. 4 pkt 1c, art. 29 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego.
WWINB uznał, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Uznał także, że poza sporem w niniejszej prawie pozostaje, iż jak wynika z wykonanej przez uprawionego geodetę opinii wraz ze szkicem pomiarów oraz mapy ewidencyjnej i zasadniczej, wykonane docieplenie przechodzi całą swoją grubością na działkę nr ewid.[...] na długości biegnącej po ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynoszącej ok 6,60 m, co daje zajęcie powierzchniowe niecałego 1 m˛, zatem nastąpiło nieznaczne przekroczenie linii granicznej działki [...] przez wykonanie docieplenia ścian budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...]. Inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością nr [...], a właściciel tej działki nie wyraża zgody na wykonany zakres robót budowlanych.
Istnienie ocieplenia, które wykonane zostało z przekroczeniem granicy z działką o nr ewid.[...] narusza również zdaniem organu odwoławczego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1215 ze zm.). Zgodnie z § 232. ust. 1 rozporządzenia ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie Q odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
WWINB wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...], na której wykonał docieplenie ściany budynku. Natomiast zdaniem organu po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania terenem na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Nie można zgodzić się, zdaniem WWINB, z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, iż kwestia ta nie powinna mieć znaczenia przy podjętym rozstrzygnięciu.
Dalej WWINB argumentował, że do docieplenia szczytowej ściany zewnętrznej (posadowionej w granicy z działką sąsiednią) będącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego winien być użyty materiał niepalny, a styropian, co nie budzi wątpliwości, nie jest materiałem niepalnym (kategoria E - materiał samogasnący, ale palny, czyli do wykonania ściany użyto materiału niespełniającego tego wymogu, to postępowanie naprawcze powinno doprowadzić do wyeliminowania tego elementu rozbiórki.
Zdaniem organu odwoławczego PINB w tym przypadku prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazał Wspólnocie M. wykonać roboty budowlane polegające na demontażu wykonanego ocieplania.
Jednakże w ocenie WWINB, organ powiatowy przyjął nieprecyzyjną podstawę prawną. W sytuacji gdy zakończono roboty budowlane, istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże musi to nastąpić w związku z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego oraz musi mieć to wyraźne odzwierciedlenie w podstawie prawnej, czego PINB nie uczynił. Wobec powyższego należał skorygować podstawę prawną, zatem konieczne jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji PINB w zakresie podstawy prawnej oraz wskazanie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję WWINB wniosła Wspólnota M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie przepisów:
a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy jak również nic uwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności;
c) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek oraz motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wskazania powodów przez które niemożliwym staje się doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem;
d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia fatycznego wydanej decyzji;
e) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak wykonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów;
2. naruszenie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wywołane błędnym uznaniem, że brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości uniemożliwia zastosowanie tego przepisu podczas gdy żaden przepis prawa o tym nie stanowi, a ponadto doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w przepisie oznacza zgodność z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa w tym prawa cywilnego, przez co należało uznać, że istniała możliwość legalizacji narusza w sposób istotny przepisów prawa budowlanego, a wykonanie spornego ocieplenia części ściany szczytowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] było konieczne z uwagi na odpowiednie zabezpieczenie i konserwację tego budynku w celu zabezpieczenia słusznych interesów jego mieszkańców;
3. naruszenie § 216 ust 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż w przypadku budynku mieszkalnego wzniesionego przed dniem 1 kwietnia 1995 roku o wysokości do 11 kondygnacji włącznie dopuszczalne jest ocieplenie ściany zewnętrznej z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego w sposób zapewniający nierozprzestrzenianie się ognia co świadczy o brak naruszenia przepisów tego rozporządzenia przez Skarżącą i w pełni pozwalało na legalizację wykonanych robót.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.. Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii z dnia 1 lutego 2022 roku wykonanej przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. I. na okoliczność ustalenie, że ocieplenie zajmuje jedynie niewielki fragment działki mierzący około 0.2600 m kw, tak minimalne przekroczenie granicy nie wpłynęło na możliwość użytkowania działki w sposób zgodny z przeznaczeniem oraz nie spowodowało szkody dla właściciela.
W uzasadnieniu wskazano, podobnie jak w odwołaniu, że organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywateli zamieszkujących budynek przy ul. [...]. Co więcej w uzasadnieniu sporządzonym przez organ próżno szukać zdaniem Skarżącej jakiegokolwiek odniesienia do sytuacji rodzin zamieszkujących budynek położony przy ul. [...], co nie pozwala przyjąć, iż organ przy wydawaniu decyzji w ogóle brał pod uwagę tę kwestię - jeśli nie, organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego sytuacja rodzin jest dla niego na tyle błaha, iż w żaden sposób nie może wpłynąć na wydane rozstrzygnięcie. Bez wątpienia brak wzięcia pod uwagę rzeczonych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 7 i 8 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek brania pod uwagę zarówno interesu stron postępowania jak również jednostek posiadających w sprawie słuszny interes faktyczny. Nie ulega wątpliwości zdaniem Wspólnoty, iż jednym z zadań organów administracji publicznej jest budowanie zaufania do władzy publicznej - brak rozważenia słusznych interesów osób zamieszkujących budynek przy ul. [...] znacznie to zaufanie nadszarpnie albowiem konsekwencje rozbiórki dokonanego ocieplenia będą ponosić mieszkańcy, których interes faktyczny nie został w niniejszej sprawie w ogóle rozważony.
Skarżąca podkreślała, że niejednokrotnie w toku trwania postępowania podkreślała, że skoro sam organ wskazał, iż wykonane roboty nie wymagały uzyskania przez Skarżącą pozwolenia na budowę, a jedynie samego zgłoszenia wykonania prac - którego Skarżąca dokonała przecież w 2017 roku - to sam brak zgłoszenia robót z 2021 roku nie powinien przesądzać o konieczności rozbiórki wykonanego ocieplenia, które przecież miało na celu zapobiegnięcie niszczenia budynku usytuowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny. Jest to istotne zwłaszcza ze względu na fakt, iż w 2017 roku Skarżąca zgłaszała konieczność ocieplenia całej ściany szczytowej a nie jej części, a wykonanie prac w całości uniemożliwił stojący wtedy na sąsiedniej nieruchomości budynek przeznaczony do rozbiórki. Skarżąca podała, że dokonała zgłoszenia robót dołączając do niego wymagane pozwolenie W. Konserwatora Zabytków w czerwcu 2017 roku - w tym czasie ze względu na istniejący budynek na nieruchomości sąsiedniej Skarżącej udało się ocieplić jedynie część ściany szczytowej, a czynności dokonane w 2021 roku były jedynie kontynuacją i dopełnieniem rozpoczętych prac. Nie powinno również umknąć uwadze zdaniem Skarżących, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości opóźniał wyburzenie budynku (dokonał wyburzenia dopiero w 2020 roku), co skutecznie uniemożliwiało Skarżącej dokończenie rozpoczętych prac.
Nie sposób zgodzić się również zdaniem Skarżącej z twierdzeniem organu jakoby nie miał znaczenia dla wydania decyzji w sprawie fakt, iż w decyzji nakazującej rozbiórkę budynku firmie "D. " Sp. z o.o. istnieje zapisek, iż "właściciel nieruchomości [...] powinien udostępnić teren własnej nieruchomości w celu wykonania przez sąsiednie Wspólnoty M. termomodernizacji ścian własnych budynków". Zdaniem Wspólnoty, nie powinno umknąć również uwadze, że informacja ta jest kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy, albowiem potwierdza, że Skarżąca mogła wejść na teren sąsiedni w celu dokończenia rzeczonych robót, zatem wyrażony w protokole kontroli brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości nie powinien mieć żadnego wpływu na finalną decyzję organu. Skarżąca wskazała, że na etapie toczącego się postępowania podkreślała, że dysponowała zgłoszeniem z 2017 roku, w którym rozpoczęła prace związane z ociepleniem ściany szczytowej budynku, a czynności dokonane w 2021 roku były jedynie ich kontynuacją, która stała się możliwa dopiero po wyburzeniu ówcześnie stojącego budynku na działce sąsiedniej. Zauważyć należy również zdaniem Wspólnoty, iż brak zgody właściciela nieruchomości [...] jest sprzeczny z jego powinnością, którą nałożył na niego organ nadzoru budowlanego co potwierdza jedynie, że brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości powinien pozostawać bez znaczenia dla sprawy niniejszej, co było już przez Skarżącą sygnalizowane, a czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę.
Odnosząc się do przekroczenia granic działki przez wykonane ocieplenie budynku Skarżąca wskazała, że ważnym jest, iż jak słusznie wskazano wykonane ocieplenie zajmuje powierzchnię niecałego metra kwadratowego na działce sąsiedniej, a więc powierzchnię minimalną nie mającą żadnego wpływu na możliwość dokonania inwestycji na rzeczonym terenie, a zajęcie wskazanej powierzchni ze względu na jej znikomy rozmiar nie mogło wywołać po stronie właściciela nieruchomości żadnej szkody. Nie powinno to, zatem zdaniem Skarżącej, przesądzać o konieczności rozbiórki wykonanego ocieplenia, albowiem w przypadku umieszczenia budynku przy granicy działek normalnym jest, iż któryś z budynków może w nieznaczny sposób tę granicę przekroczyć. Decyzja nakazująca rozbiór rzeczonego ocieplenia jest dla Skarżącej tym bardziej nielogiczna, albowiem spór dotyczący nieznacznego przekroczenia granicy działki może zostać rozwiązany na gruncie postępowania cywilnego bez konieczności wykonywania robót rozbiórkowych - okoliczność ta wbrew twierdzeniom organu nie ma decydującego znaczenia w sprawie niniejszej, albowiem prowadzi do naruszenia prawa własności będącego instytucją prawa cywilnego, zatem nie znajdują do niej zastosowania przepisy prawa administracyjnego.
Co więcej, w kwestii przekroczenia rzeczonej granicy przez wykonanie spornego ocieplenia w dniu 1 lutego 2022 roku uprawniony geodeta mgr inż. M. I. wykonał opinię na zlecenie Wspólnoty M. , zgodnie z którą wykonane ocieplenie zajmuje jedynie niewielki fragment działki mierzący około 0.2600 m˛. Nie sposób zatem przyjąć zdaniem Wspólnoty, iż tak minimalne przekroczenie granicy wpłynęło w jakikolwiek sposób na możliwość użytkowania działki w sposób zgodny z przeznaczeniem - nie można również przyjąć, iż zajęcie tak niewielkiego fragmentu terenu mogłoby spowodować szkodę dla właściciela. Uzależnianie zatem konieczności demontażu wykonanych robót od znikomego przekroczenia granicy działek, z punktu widzenia sprawy niniejszej, przede wszystkim z uwagi na interes rodzin zamieszkujących budynek przy ul. [...], zdaje się nad wyraz dotkliwe i niesprawiedliwe.
Istotny jest w niniejszej sprawie fakt, iż właściciel działki znajdującej się przy ul. [...] nie ma zamiaru ponownej budowy budynku, który przylegałby ścianą szczytową do budynku usytuowanego przy ul. [...] – prowadzi to zatem do wniosku, iż po rozbiórce spornego ocieplenia i tak będzie istniała konieczność jego ponownego wykonania z uwagi na stan budynku, jego należytą konserwację oraz interes osób budynek ten zamieszkujących. Skarżąca podała, że nie widzi, zatem celu w działaniu organów, które doprowadzą jedynie do wykonania powtórnych prac w tym samym zakresie i jednocześnie narażą Skarżącą na poniesienie dwukrotnie tych samych kosztów za roboty budowlane. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, iż postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w jego toku doszło do rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nie powinno również umknąć uwadze, iż właściciel działki znajdującej się przy ul. [...] nie zgadza się w chwili obecnej na wejście na jego działkę w celu wykonania robót, znaczy to bowiem, iż nie zgadza się również na dokonanie rzeczonej rozbiórki. Co więcej, w chwili, kiedy Skarżąca wykonywała prace związane z ociepleniem spornej części budynku od strony działki nr [...], właściciel tej działki nie zgłaszał Skarżącej żadnych uwag co do wykonywanych prac.
Wartym podkreślenia jest również według Wspólnoty, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał żadnej podstawy prawnej przesądzającej o konieczności udzielenia zgody przez właściciela nieruchomości sąsiedniej w celu przeprowadzenia legalizacji wykonanych robót. Organ całkowicie pominął fakt, że właściciel sąsiedniej nieruchomości - D. Sp. z o.o. wyraził zgodę na ocieplenie całości ściany szczytowej budynku usytuowanego przy ul. [...] w 2017 roku przed rozpoczęciem robót, a zgoda ta została udzielona bezterminowo - nie widnieje na niej jakikolwiek termin na wykonanie uzgodnionych prac. Okoliczność te uzasadnia fakt, iż w rzeczonej zgodzie wyrażonej przez D. Sp. z o.o. mowa jest o ociepleniu całej ściany, a nie jej części głównie z uwagi na brak zastrzeżeń Spółki w tym zakresie, co czyniło możliwość dokonania tych prac również w terminie późniejszym z uwagi na niewyburzenie przez Spółkę budynku w chwili rozpoczęcia robót przez Wspólnotę. Na marginesie Wspólnota wskazała, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie o sygn. akt: II OPS 2/10, art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co było już niejednokrotnie w sprawie podkreślane.
Organ administracji publicznej wskazując na naruszenie przez Skarżącą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pominął istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy § 216 ust 8 i 9. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na brzmienie § 232 i § 272 w/w rozporządzenia zupełnie pomijając wspomniany przez Skarżącą § 216 ust 9. Z uwagi na fakt, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...] został wzniesiony przed datą wskazaną w tym przepisie konieczne jest zastosowanie wspomnianego przepisu, co zaprzecza jakimkolwiek naruszeniom przepisów rozporządzenia przez Skarżącą. Co więcej ważne jest również, iż zgodnie z brzmieniem § 216 ust. 8 w/w rozporządzenia wymagania co do niepalności materiałów, z których wykonane powinno być ocieplenie mają zastosowanie do budynków znacznie wyższych od budynku usytuowanego przy ul. [...]. Przepis ten powinien znaleźć zastosowanie zwłaszcza, iż na działce sąsiedniej nie istnieje obecnie żaden budynek - brak jest zatem jakiegokolwiek zagrożenia pożarowego.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Odnosząc się, w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego sformułowanego w skardze w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci opinii z dnia 1 lutego 2022 r. wykonanej przez uprawnionego geodetę, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy (administracyjnych i sądowych), w tym dołączonych do skarg i odpowiedzi organu na skargę, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przy czym, zauważyć należy, że opinia geodety wraz z załącznikami znajduje się już w aktach administracyjnych sprawy i została uwzględniona przez organy w toku postępowania administracyjnego, co jest także przedmiotem kontroli Sądu. W ocenie Sądu, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: "Prawo budowlane" lub "P.b."). W pierwszej kolejności odnieść należy się do zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-52 P.b.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zakończonymi robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) polegającymi na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z treścią alt. 29 ust. 4 pkt 1c Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 7 P.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestrów zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie ulega wątpliwości, że teren przy ul. [...] jest wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny (co wynika m.in. z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia 30 listopada 2021 r. - k. 74 akt adm.), zatem wykonane roboty wymagały zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanym, do którego należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Zgodnie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Powyższe oznacza, iż Wspólnota chcąc rozpocząć realizację przedmiotowego docieplenia winna legitymować się stosownym zgłoszeniem robót budowlanych, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym miejscu już należy zaznaczyć, że w dniu 14 czerwca 2017r. do organu wpłynęło zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (k. 117 akt adm.). W zgłoszeniu zawiadomiono, iż termin rozpoczęcia robót budowlanych to sierpień 2017r. Na przeprowadzenie ww. robót budowlanych inwestor dysponował pozwoleniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. wydanym przez W. Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w K., utraciło ono ważność [...] czerwca 2017r. (k. 134 akt adm.). Przy czym, z akt sprawy wynika, że roboty te zostały przeprowadzone w 2017 r., kiedy to jeszcze istniał budynek przy ul. [...], a ocieplenie zostało wykonane - poza fragmentem ściany szczytowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...], do którego przylegał ten budynek. Pozwolenie na rozbiórkę sąsiedniego budynku położonego w granicy w K. przy ul. [...] zostało, bowiem wydane dopiero 12 września 2019r. (k. 6 akt adm. I inst.). Sąd stwierdza, że pozwolenie konserwatora i dokonanie zgłoszenia z 2017 r. nie uprawniało Wspólnoty do kontynuowania robót budowlanych w roku 2021 r., albowiem inny był stan faktyczny będący podstawą pozwolenia w 2017 r. i nie obejmował on części ściany w miejscu wyburzenia budynku przy ul. [...]. Również bez znaczenia dla okoliczności niniejszej sprawy jest kwestia tego, że w decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr [...] z dnia 12 września 2019 roku dotyczącej nakazu rozbiórki budynku położonego w K. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) zaznaczono, że po wykonaniu rozbiórki właściciel nieruchomości [...] powinien udostępnić teren własnej nieruchomości w celu wykonania przez sąsiednie Wspólnoty M. termomodernizacji ścian własnych budynków. Sam zapis w decyzji rozbiórkowej nie uprawniał Wspólnoty do dokonania robót budowlanych i konieczne było poprzedzenie ich spełnieniem wymogów formalno-prawnych związanych z ponownym zgłoszeniem przedmiotowych robót budowlanych.
W związku z powyższym słusznie przeprowadzono postępowanie administracyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
W dalszej kolejności rozważyć jednak trzeba, czy organy prawidłowo oceniły możliwości zakończenia tego postępowania w sprawie niniejszej. Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 P.b. i art. 51 P.b. wszczynane jest m.in. w przypadkach stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W tym wypadku organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Natomiast ust. 7 tego przepisu przewiduje, że przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim wypadku nie ma potrzeby wstrzymywania robót budowlanych.
Ustalenia, że wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa i nie wymagają żadnych czynności ani robót, pozwalają na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy poprzez wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
Odnosząc się do kluczowej dla sprawy kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że organy wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązane są do badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na powyższe cele. Z przepisu art. 51 P.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania się do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępne CBOSA) wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17, CBOSA). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, CBOSA). Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów, co do zasady prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu jednak, inaczej kształtuje się wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku, gdy obiekt budowlany usytuowany jest w granicy, a przedmiotem postępowania jest jego ocieplenie. W niniejszej sprawie budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany przy ul. [...], położony jest częściowo w granicy z działką sąsiednią, wobec czego jego docieplenie musiało spowodować przekroczenie granicy działki. To, że do przekroczenia granicy doszło wynika bezspornie także z opinii uprawnionego geodety sporządzonej w toku niniejszego postępowania przed organem I instancji. Wskazano w niej, że docieplenie przechodzi na część działki sąsiedniej w niewielkim fragmencie około 0,26 m˛, na długości ok. 6,60 m (k. 91 akt adm. I inst.).
Niemniej jednak, błędny byłby wniosek, że budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nie mogą być docieplone, bo spowoduje to naruszenie własności właściciela sąsiedniej działki oraz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Wyprowadzenie takiego wniosku jest niezasadne, skoro docieplenie budynku poprawia efektywność energetyczną, co jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów, wynikającym z przepisów unijnych, jak i przepisów prawa wewnętrznego (patrz: W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, Dz. U. Nr 94, poz. 551 ze zm.; ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, Dz. U. z 2014 r., poz. 712; pkt 2 załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, M.P. z 2013 r., poz. 15, a także wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 743/17, dostępne CBOSA).
Z powyższych względów przedwczesne było wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. wobec uznania, że Wspólnota nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nakazanie demontażu wykonanego ocieplenia. Zastrzeżeń tych nie dostrzegł organ odwoławczy.
Ponadto, organ II instancji wskazywał, że oprócz braku tytułu prawnego do działki graniczącej z budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] w sprawie zachodziła niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1215) i tym również motywował rozstrzygnięcie wydane na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
Podkreślić należy jednak, że organy nadzoru budowlanego mogą oprócz wydania rozstrzygnięcia na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. w tym wypadku
§ 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Po pierwsze, słusznie wskazuje Skarżąca na przepisy § 216 ust. 9 rozporządzenia wyłączają wykonanie okładziny z materiałów niepalnych budynku mieszkalnego wzniesionego przed 1 kwietnia 1995r. o wysokości do 11 kondygnacji włącznie z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego. Zauważyć także należy, że co do zgłoszenia dokonanego w 2017 r. organ nie wniósł sprzeciwu, mimo, że inwestycja ta dotyczyła dokonania ocieplenia z podobnych materiałów. Jednak nawet gdyby uznać, że użyte podczas robót budowlanych materiały nie są zgodne z normami zawartymi w tych przepisach, to właśnie w tym celu powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to znaczy nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, zdaniem Sądu, dla oceny zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, czy też ewentualnego zobowiązania do wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami przydatna jest ekspertyza lub ocena techniczna przeprowadzonych robót, jakiej w niniejszej sprawie zaniechano.
Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. konieczne jest także uzyskanie aktualnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oczywiście o treści pozwalającej na doprowadzenie przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W świetle powyższych przepisów Prawa budowanego celem doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest także wymagana zgoda właściciela działki sąsiedniej o nr ewidencyjnym [...] na przedmiotowe roboty.
Przedwczesne są w tym zakresie twierdzenia organu odwoławczego, jakoby nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, a przywoływany w tym zakresie wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 594/17 dotyczył innego stanu faktycznego – przebudowy wiaty na budynek magazynowy.
Nadto, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając na uwadze wszystkie jej okoliczności faktyczne podziela stanowisko, że organy mogą nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko i wyłącznie w zakresie zgodności z prawem administracyjnym materialnym. Zdaniem Sądu, niezasadnie organ II instancji stan zgodny z prawem w niniejszej sprawie zdaje się łączyć również z przepisami innych gałęzi prawa, tj. prawa cywilnego. Skoro wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, art. 145, art. 147, art. 151, art. 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259).
Podsumowując, wskazać należy, że bez wątpienia przedwczesne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazującej demontaż wykonanego ocieplenia z uwagi na brak prawa Wspólnoty przy [...] do dysponowania nieruchomością przy ul. L. na cele budowlane. W ocenie Sądu, w sprawie naruszono przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2022 r., jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ponownie zbada zgodność wykonanych robót budowlanych w postaci ocieplenia części ściany budynku położonego w granicy z przepisami materialnego prawa administracyjnego, m.in. uzupełni postępowanie dowodowe o dowód w postaci opinii lub ekspertyzy technicznej, a także zwróci się o przedłożenie pozwolenia właściwego Konserwatora Zabytków. Po uzyskaniu pozwolenia Konserwatora Zabytków, w zależności od wniosków ekspertyzy technicznej, jeżeli będzie to konieczne organ nałoży na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem administracyjnym materialnym. Jeśli natomiast wykonane ocieplenie okaże się wykonane właściwie ze sztuką budowlaną oraz zgodnie z wymogami technicznymi oraz przeciwpożarowymi, a jego wykonanie będzie naruszać jedynie dobra chronione przepisami prawa cywilnego, to zasadne będzie odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącej Wspólnoty zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 62) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 63 i nast. akt sąd.).