II SA/Gd 20/25

II SA/Gd 20/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 63 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2024 r., nr SKO Gd/545/24 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa o umorzeniu postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją nr GP-7331/20/2011 z 16 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta Władysławowa ustalił na rzecz P. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek nr [...] i [...] obręb [..]. W oparciu o tę decyzję decyzją nr AB/JS-6740/18/18/W z 6 lutego 2018 r. Starosta Pucki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego m.in. budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. M. we W., która stała się ostateczna w dniu 22 marca 2018 r.
W dniu 26 grudnia 2020 r. P.S. zmarł.
Wnioskiem, który wpłynął do Burmistrza Władysławowa w dniu 22 listopada 2023 r. P. W. reprezentujący spółkę W. Sp. z o.o, złożył wniosek o przeniesienie ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono oświadczenie P., reprezentowanej przez N. J., w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie ww. decyzji.
Zawiadomieniem z 28 listopada 2023 r. Burmistrz Władysławowa poinformował strony o zakończeniu postępowania przygotowawczego i wskazał - na podstawie art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego - przesłanki mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W odpowiedzi pismem, które wpłynęło do organu w dniu 8 grudnia 2023 r., W. Sp. z o.o. reprezentowana przez P. W. podniosła, że jej zdaniem decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru osobistego, a majątkowy i dotyczy praw, które są zbywalne i dziedziczne. Dodatkowo wskazano m.in., że decyzja o warunkach zabudowy pomimo wydania na rzecz określonego podmiotu nie jest jednak związana z osobą adresata, a raczej z nieruchomością, dla której została wydana i dla której stanowi tymczasowy quasi plan miejscowy. Przedstawiono także szeroką argumentację przemawiającą za możliwością przepisania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie odnosząc się przez analogię, do orzecznictwa i komentarzy w zakresie możliwości przepisana decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją nr RGNiGP.6730.57.2023.AK z 22 grudnia 2023 r. Burmistrz Władysławowa umorzył postępowanie z ww. wniosku W. Sp. z o.o.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) i powołując się na orzecznictwo wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki i muszą one być spełnione łącznie. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie podjęcie rozstrzygnięcia uzależnione jest od wyjaśnienia dwóch kluczowych kwestii. Pierwszą z tych kwestii jest ustalenie podmiotu, który jest dysponentem decyzji o warunkach zabudowy, zaś drugą - czy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do tak ustalonego podmiotu ma charakter osobisty czy też rzeczowy lub majątkowy.
W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz P. S., nie zaś na rzecz przedsiębiorstwa prowadzonego przez niego, tj. P. Zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji jako wnioskodawca i posiadacz decyzji wskazany został P.S. - jako osoba fizyczna, nie zaś jako osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Podobnie, na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy Starosta Pucki wydał na rzecz P. S. - jako osoby fizycznej, nie jako osoby fizycznej prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą - decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Następnie odnosząc się do orzecznictwa organ przypomniał, że choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w Prawie budowlanym to nie powinno nasuwać większych wątpliwości - literalnie, a także według słownika języka polskiego - iż jest to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Jest on też niewątpliwie uczestnikiem procesu budowlanego. Natomiast w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej podając jej nazwisko i imiona, a następnie nazwę firmy, pod którą działalność jest wykonywana.
Burmistrz podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać wydana na wniosek osoby prywatnej, jednak jeżeli po jej wydaniu inwestor zamierzałby realizować przedsięwzięcie pod inną formą prawną, np. jako jednoosobowa działalność gospodarcza czy jednoosobowa spółka z o.o., powinien wystąpić o przeniesienie uzyskanej decyzji, w której oprócz imienia i nazwiska wskazano by nazwę firmy, pod którą prowadzona jest działalność gospodarcza (w tym przypadku nazwę firmy prowadzonej przez P. S. stanowiła P.). Tymczasem w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, oraz w sprawie pozwolenia na budowę, do takiego przeniesienia nie doszło. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy wydana na rzecz Pana P. S. (osobę fizyczną), została użyta przez niego do uzyskania pozwolenia na budowę również na swoją prywatną rzecz (jako osoby fizycznej). Wobec tak ustalonych przesłanek w niniejszym postępowaniu w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że decyzja o warunkach zabudowy, która miałaby stanowić przedmiot przeniesienia, wydana została na osobę fizyczną (nieżyjącego P. S.), zaś podmiot, który wyraził zgodę na jej przepisanie (P. "reprezentowana przez N. J.) nie jest jej dysponentem (nie nastąpiło wcześniejsze przeniesienie tej decyzji na ten podmiot z osoby fizycznej). W związku z powyższym podmiot ten nie jest stroną, na rzecz której wydano przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Skoro zatem dysponentem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest osoba fizyczna (nie osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą), to organ przeprowadził analizę w zakresie drugiej z kwestii - odnoszącej się do charakteru praw z decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy stanowią uprawnienia osobiste czy też rzeczowe lub majątkowe.
Organ przypomniał, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy brak jest charakterystycznej dla aktów rzeczowych możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (patrz J. Goździewicz- Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107). Decyzje ustalające warunki zabudowy zasadniczo określają parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy. Sporne jest nawet to, czy dla samego wnioskodawcy taka decyzja tworzy jakieś prawa, skoro w orzecznictwie sądowym także wskazuje się, że ma ona jedynie charakter deklaratoryjny. Burmistrz powołał się na orzecznictwo wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Należy również zwrócić uwagę, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi. Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie może on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby do masy spadkowej.
Następnie Burmistrz przywołał wyrok WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 271/22), w którym wskazano, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której została wydana. Zgoda ta, jak przyjmuje się w orzecznictwie jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 8 K.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Ponadto, żaden przepis u.p.z.p. nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku. decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym), jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Skoro adresat decyzji zmarł, to tym samym w sprawie nie istnieje już podmiot, który mógłby wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji w sprawie zabrakło jednego z podmiotowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym postępowanie należy umorzyć.
Biorąc pod uwagę przytoczony powyżej wyrok Burmistrz stwierdził, że w całości podziela wskazany kierunek wykładni i stoi na stanowisku, że uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy same w sobie nie są zbywalne (nie są prawem majątkowym). Decyzja ta ma charakter osobisty i nie dotyczy praw zbywalnych oraz dziedzicznych. Wobec tego, po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy, jego spadkobiercy nie posiadają prawa zbywalnego umożliwiającego przeniesienie tej decyzji na ich rzecz. Uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy nie podlegają dziedziczeniu, ponieważ żaden przepis szczególny nie przewiduje, by prawa wynikające z tej decyzji wchodziły w skład spadku. Oznacza to, że spadkobiercy zmarłego nie mogą skutecznie wyrazić zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, z chwilą śmierci osoby fizycznej (nie będącej podmiotem prowadzonej działalności gospodarczej), na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie ma możliwości, by został spełniony podstawowy warunek, od którego zaistnienia uzależnione jest przeniesienie takiej decyzji. Tym warunkiem jest zgoda uprawnionego do przeniesienia decyzji na osobę trzecią.
Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę organ wyjaśnił, że wnioskodawca do wniosku o przeniesienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dołączył oświadczenie o zgodzie na takie przeniesienie, jednakże ze względu na to, iż zgoda ta pochodzi od podmiotu, który nie jest dysponentem tej decyzji (co wykazano i uzasadniono powyżej), a sama decyzja ma charakter osobisty (co również szczegółowo opisano powyżej), w przedmiotowym przypadku wydano decyzję o umorzeniu postępowania.
Natomiast odnosząc się do treści pisma wnioskodawcy z 7 grudnia 2023 r. organ nie podzielił przedstawionego stanowiska wskazującego, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru osobistego, a majątkowy i dotyczy praw, które są zbywalne i dziedziczne. Strona wskazała m.in., że decyzja o warunkach zabudowy pomimo wydania na rzecz określonego podmiotu, nie jest jednak związana z osobą adresata, a raczej z nieruchomością dla której została wydana i dla której stanowi tymczasowy quasi plan miejscowy. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana wielu podmiotom dla tego samego terenu - co potwierdza jej bezpośrednie powiązanie z podmiotem, na rzecz którego została wydana. Osobisty charakter decyzji o warunkach zabudowy potwierdza także warunek wyrażenia zgody na jej przepisanie, o którym mowa w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto, w ww. piśmie strona przedstawiła szeroką argumentację przemawiającą za możliwością przepisania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie odnosząc się, przez analogię, do orzecznictwa i komentarzy w zakresie możliwości przepisana decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a także nie uwzględnia istoty decyzji o warunkach zabudowy i jej specyficznej roli w procesie budowlanym, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę nie są tożsame w zakresie swojego charakteru, a dodatkowo odrębne przepisy regulują kwestie i możliwości przepisania obu tych decyzji. Co więcej, w odniesieniu do "skonsumowania" decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania wskazywał na kolejność procedury inwestycyjnej, gdzie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy (stanowiącej pierwszy etap realizacji inwestycji) wnioskodawca uzyskuje pozwolenie na budowę, które zatwierdza projekt budowlany i staje się dokumentem wiążącym i umożliwiającym realizację prac budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z pracami budowlanymi oraz nie nadaje żadnych praw do terenu. Tym samym, w ocenie organu, w celu realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę inwestor przede wszystkim powinien dążyć do przepisania pozwolenia na budowę - wydanego w oparciu o rzeczoną decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy podnieść, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na istnienie pojęcia "skonsumowania" decyzji o warunkach zabudowy.
Dodatkowo, na marginesie Burmistrz odniósł się do twierdzenia strony jakoby decyzja o warunkach zabudowy mogła stanowić podstawę do wydania kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę i wyjaśnił, że przewidziany przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wcześniej wydanych dla tego samego terenu innemu inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że ustawa dopuszcza - po wydaniu pozwolenia na budowę - istnienie dla tego terenu jednej tylko decyzji o warunkach zabudowy. Tej właśnie decyzji, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Tym samym stwierdzenie strony, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, dalej pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje moc obowiązującą i może stanowić podstawę do wydawania nowych pozwoleń na budowę (str. 18, akapit 1 pisma, które wpłynęło dnia 8 grudnia 2023 r.) nie jest zgodne z praktyką organów architektoniczno-budowlanych. Burmistrz stoi na stanowisku zgodnym z twierdzeniem strony, że nie ma konieczności przepisywania decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku kiedy wydane zostało już dla przedmiotowej inwestycji pozwolenie na budowę, jednakże pewne okoliczności - jak konieczność uzyskania pozwolenia zamiennego przez nowego inwestora - mogłyby wskazywać na celowość zastosowania takiej procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie jednakże zachodzi inna przesłanka uniemożliwiająca przepisanie niniejszej decyzji, wynikająca wprost z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. - tj. brak zgody strony, na rzecz której wydana została decyzja o warunkach zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją o sygn. SKO Gd/545/24 z 8 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa i nie zasługuje na uchylenie z obiegu prawnego. Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki, a warunki te muszą być spełnione łącznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji słusznie zauważył, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie podmiotu który jest dysponentem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do tak ustalonego podmiotu ma charakter osobisty czy też rzeczowy lub majątkowy. Organ I instancji mając na względzie fakt, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana została na rzecz osoby fizycznej, tj. P. S., a nie na rzecz przedsiębiorstwa prowadzonego przez P. S. pod nazwą P., tj. osoby fizycznej prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą, stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana na wniosek osoby prywatnej, jednakże jeżeli po jej wydaniu inwestor zamierzałby realizować przedsięwzięcie pod inną formą prawną - np. jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą czy jednoosobowa spółka z o.o. - powinien wystąpić o przeniesienie uzyskanej decyzji, w której oprócz imienia i nazwiska wskazano by nazwę firmy, pod którą prowadzona jest działalność gospodarcza, a co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla realizacji inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy wydanej na rzecz tej samej osoby fizycznej również nie została przeniesiona.
Zatem decyzja o warunkach zabudowy, która miałaby stanowić przedmiot przeniesienia, została wydana na osobę fizyczną (nieżyjącego P. S.), zaś podmiot, który wyraził zgodę na jej przeniesienie, tj. P. ", reprezentowany przez N. J., nie jest jej dysponentem. W związku z powyższym nie jest też stroną, na rzecz której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie to skutkowało uznaniem, że pierwszy z warunków przewidzianych przepisem art. 63 ust. 5 u.p.z.p nie został spełniony.
Organ I instancji mając na uwadze, że dysponentem przedmiotowej decyzji jest osoba fizyczna, w oparciu o stanowisko przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przeprowadził analizę w zakresie dotyczącym charakteru praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy są to prawa osobiste czy też rzeczowe lub majątkowe. Organ doszedł do wniosku, że uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy same w sobie nie są zbywalne tj. nie są prawem majątkowym. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter osobisty i nie dotyczy praw zbywalnych oraz dziedzicznych co oznacza, że po śmierci adresata takiej decyzji jego spadkobiercy nie posiadają prawa zbywalnego na podstawie którego mogłoby nastąpić przeniesienie decyzji na ich rzecz.
Kolegium przychyliło się do ww. stanowiska organu I instancji i zwróciło uwagę, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy tworzy dla inwestora prawo do urzędowej informacji o rodzaju i parametrach inwestycji, jaką można zrealizować na konkretnej nieruchomości. Prawo to ściśle wiąże się jednak z osobą inwestora, a nie z nieruchomością. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru majątkowego czy rzeczowego, zwłaszcza że dla tego samego terenu można wydać kilka takich decyzji na rzecz różnych podmiotów, a na rzecz jednego wnioskodawcy można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy dotyczących różnych inwestycji. Ponadto brak jest przepisu szczególnego który regulowałby kwestię związaną z wejściem w skład masy spadkowej praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy tym samym spadkobiercy zmarłego nie mogą skutecznie wyrazić wymaganej zgody na przeniesienie decyzji. Zatem z chwilą śmierci inwestora P. S., która nastąpiła przed datą złożenia wniosku o przeniesienie przedmiotowej decyzji, wygasły jego prawa i obowiązki jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza, że uzyskanie zgody podmiotu uprawnionego do przeniesienia ww. decyzji na osobę trzecią zostało wykluczone. Ponadto, żaden przepis u.p.z.p. nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku, więc kwestia przeniesienia decyzji na spadkobierców nie została w ustawie poruszona.
Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, a także do przekonania, że decyzja o warunkach zabudowy ma majątkowy charakter, jak i przekonania, że jest to decyzja, z której wynikają prawa o charakterze zbywalnym i dziedzicznym i wyjaśnił, że w rozumieniu przepisów u.p.z.p. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a także może zostać wydana wielu podmiotom dla tego samego terenu, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter osobisty. Poza tym, jak słusznie zauważył organ I instancji, fakt ten potwierdza jeden z warunków zawartych w przepisie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tj. warunek wyrażenia zgody na jej przepisanie przez stronę, na rzecz której decyzja o warunkach zabudowy została wydana. W przypadku braku przepisu prawa wyraźnie wskazującego na możliwość przeniesienia tego typu prawa nie może dojść do sukcesji. Z analizy przepisów k.p.a. nie wynika, by uregulowano co dzieje się z decyzją po śmierci jej adresata. Następnie Kolegium przywołało art. 30 § 4 i 4a k.p.a. i wskazało, że dotyczą one praw zbywalnych i dziedzicznych pod warunkiem, że postępowanie w danej sprawie jest w toku i nie zostało zakończone, a nie w sytuacji w której wniosek o przeniesienie decyzji złożony został przez zarządcę sukcesyjnego P. - po śmierci adresata decyzji. W świetle powyższego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazane przez stronę odwołującą naruszenia prawa, w związku z czym organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jako prawidłowej i uzasadnionej w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa.
W skardze na powyższą decyzję W. Sp. z o.o., reprezentowana przez członka zarządu, zarzuciła naruszenie:
1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 63 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p., art. 30 § 4 k.p.a., art. 30 § 41 k.p.a. , art. 551 k.c., art. 922 § 1 i 2 k.c., art. 36 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (dalej jako u.z.s.) polegające na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją osobistą, nie mająca charakteru majątkowego i nie przyznającą żadnych uprawnień, a nadto niezbywalną (niepodlegającą sukcesji singularnej) i niepodlegającą dziedziczeniu (niepodlegającą sukcesji generalnej), podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją przyznającą uprawnienia, ma charakter decyzji majątkowej, podlega sukcesji singularnej i sukcesji generalnej;
2) art. 30 § 4 k.p.a., art. 30 § 41 k.p.a. , art. 551 k.c., art. 922 § 1 i 2 k.c., art. 36 u.z.s.
polegające na uznaniu, że w u.p.z.p. nie ma przepisu stanowiącego o dziedziczeniu decyzji o warunkach zabudowy i że to przesądza o tym, że uprawnienia z tej decyzji dziedziczeniu nie podlegają podczas gdy prawidłowa wykładnia prawa, uwzględniającą także reguły wykładni systemowej, prowadzi do wniosku, że dziedziczenie decyzji o warunkach zabudowy nie musi wynikać z u.p.z.p.;
3) art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a., art. 30 § 41 k.p.a., art. 434 k.c., art. 551 k.c., art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że decyzja będąca przedmiotem postępowania umorzonego przez organ I Instancji nie była decyzją związaną z prowadzeniem przedsiębiorstwa, gdyż nie została przeniesiona z jej adresata, będącego osobą fizyczną, na innego adresata, tj. na tę samą osobę fizyczną, jedynie określoną w decyzji poprzez użycie nazwy jej przedsiębiorstwa podczas gdy:
- przeniesienie decyzji może następować jedynie pomiędzy różnymi (nietożsamymi) podmiotami,
- stroną decyzji może być jedynie osoba prawna, jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, państwowa i samorządowa jednostka organizacyjna i organizacja społeczna nieposiadająca osobowości prawnej lub właśnie osoba fizyczna - przy czym tożsamość i jednolitość strony będącej osobą fizyczną jest niezmienna, tj. nie wyróżnia się osoby fizycznej i osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą jako osobnych kategorii strony, mogących stanowić odmiennych adresatów decyzji, przedsiębiorcą jest zaś osoba fizyczna, a nie jej firma,
- oceny, czy dana decyzja jest decyzją związaną z prowadzeniem przedsiębiorstwa, ocenia się w sposób przedmiotowy i funkcjonalny,
- decyzja administracyjna kierowana do przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jest decyzją kierowaną do tejże osoby fizycznej, posiadającej zdolność administracyjnoprawną, i prawidłowo jako adresat decyzji powinna być wskazana jedynie osoba fizyczna przez wskazanie jej tożsamości — imienia i nazwiska,
4) art. 16 § 1 k.p.a., art. 65 u.p.z.p. a contrario w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. polegające na podzieleniu stanowiska, że "użycie" decyzji o warunkach zabudowy jako załącznika do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wywołuje efekt "skonsumowania się" takiej decyzji, podczas gdy decyzja taka dalej pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje moc obowiązującą;
5) art. 16 k.p.a. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie I-instancyjne jako bezprzedmiotowego, wobec stwierdzenia przez organ I instancji wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem postępowania I-instancyjnego, tj. na utrzymaniu w mocy orzeczenia o kwestii, jaka zastrzeżona była do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącej o przeniesienie na nią spornej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca odniosła się do pierwszego zarzutu wskazując, iż nieprawidłowa jest ocena, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją osobistą, nie mająca charakteru majątkowego i nie przyznającą jej adresatowi żadnych uprawnień, a nadto decyzją niezbywalną (niepodlegającą sukcesji singularnej) i niepodlegającą dziedziczeniu (niepodlegającą sukcesji generalnej). Zarówno analiza samych przepisów, jak i utrwalonych na ich tle wypowiedzi doktryny i orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru osobistego, a majątkowy (przy czym nie jest tak, że nieosobisty charakter mogą mieć wyłącznie decyzje rzeczowe), jest przy tym decyzją przyznającą jej adresatowi określone uprawnienia oraz podlega sukcesji singularnej i sukcesji generalnej.
Po pierwsze, jak wskazuje się w doktrynie, osobisty charakter mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym szczególnych kwalifikacji lub umiejętności. Na tle powyższego, o majątkowym (nie mylić przy tym - co uczyniły niestety w swej analizie argumentacji strony oba organy - z rzeczowym), a nie osobistym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy przesądza: a) -przedmiot tej decyzji - uprawnienie administracyjnoprawne w przypadku braku planu miejscowego do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub sposobu użytkowania obiektu) (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), czyniący z tej decyzji zastępczy, tymczasowy quasi plan miejscowy; b) a także przesłanki jej wydania (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) nie odwołujące się ani jednym słowem do osobistych przymiotów wnioskodawcy. Pomimo zatem, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydana na rzecz oznaczonego podmiotu, to nie jest jednak związana merytorycznie z osobą adresata. O wydaniu decyzji o warunkach zabudowy decydują przesłanki nie odnoszące się w żaden sposób do osoby wnioskodawcy, do jego przymiotów i właściwości osobistych. Przesłanki te, oceniane w ramach tzw. analizy urbanistycznej, dotyczą jedynie parametrów planowanej inwestycji i nieruchomości, na której ma ona być realizowana, na tle cech urbanistycznych obszaru analizowanego. Zarazem decyzja ta ewidentnie przydaje jej adresatom określone uprawnienia administracyjnoprawne. Nie zmienia tego to, że uprawnienia te nie wyrażają się w czymś innym, aniżeli w nadaniu adresatowi decyzji praw rzeczowych do terenu (co wysławia się w art. 63 ust 2 u.p.z.p., wyjaśniającym, że samo uzyskanie tejże decyzji przez jej adresata nie rodzi rzeczowych praw do terenu oraz nie narusza praw rzeczowych podmiotów trzecich - prawa własności i innych uprawnień do terenu). Decyzję o warunkach zabudowy zaliczyć mianowicie należy do decyzji, które przydają jej adresatom określone uprawnienia z zakresu możliwości określonej w decyzji zmiany przez adresata decyzji sposobu zagospodarowania terenu lub zmiany przez adresata decyzji sposobu użytkowania obiektu. Uprawnienie administracyjnoprawne jest pojęciem, jak słusznie zauważa się w doktrynie, niezwykle szerokim. Jedną z definicji uprawnienia administracyjnoprawnego jest - wynikająca ewidentnie z decyzji o warunkach zabudowy - możliwość i gwarancja dla jednostki, że uzyska od państwa lub innych podmiotów sprawujących nad nią władzę publiczną, działania zapewniające jej korzystną i podlegającą ochronie prawnej (wobec tego państwa, jego organów, a także innych podmiotów prawa) sytuację. Z kolei zgodnie z topologią uprawnień administracyjnoprawnych opracowaną przez W. Dawidowicza (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 26-27), w zakresie decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia z uprawnieniem w postaci "sfery wolności prawnie chronionej", powstałej z wyłączenia spod zakazu względnego - zakazu zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez podstawy w postaci miejscowego planu zagospodarowania terenu lub stosownej decyzji - o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub właśnie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, istotą decyzji o warunkach zabudowy jest uprawnienie administracyjnoprawne jej adresata do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jej treścią jej zatem zezwolenie na podjęcie działań przez adresata decyzji, a aktywność ta — zmiana sposobu zagospodarowania — choć nie zawsze będzie się do tego jedynie ograniczała (w sytuacji zwłaszcza, gdy następnie konieczne jest dodatkowo uzyskanie dalszego aktu administracyjnego wynikającego z prawa budowlanego), będzie jednak rozpoczynała się od otrzymania stosownej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Skarżącej decyzję o warunkach zabudowy zaliczyć należy do decyzji, które nadają określonym rzeczom określony status publicznoprawny (zdatność do określonej zmiany sposobu ich zagospodarowania lub sposobu ich użytkowania przez adresata decyzji), który ma trwać i który zarazem, z uwagi na brak związania go z osobą samego adresata (brak osobistego charakteru decyzji), podlegać może swobodnemu przenoszeniu między podmiotami prawa administracyjnego, w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Istotą tych decyzji jest zatem nadanie pewnemu terenowi lub obiektowi, w granicach wskazanych w tych decyzjach, określonego statusu dla adresata decyzji. W przypadku uzyskania przez inwestora decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy, podmiot ten uzyskuje prawnie wiążące potwierdzenie legalności jego zamiaru realizacji określonej w takich decyzjach zmiany zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji budowlanej w miejscu wskazanym przez inwestora w jego wniosku o wydanie wspomnianych decyzji. Nie ma zatem żadnych argumentów pozwalających uznać, że decyzja, będąca dla terenu inwestycji zastępczym quasi planem miejscowym, umożliwiającym zmianę jego zagospodarowania, u podstaw wydania której leżą wyłącznie ustalenia inne, aniżeli dotyczą jakichkolwiek przymiotów osobistych wnioskodawcy, jest decyzją ściśle związaną z osobą jej adresata lub też, że nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień. Przeciwnie, jest to typowa decyzja o charakterze nieosobistym, majątkowym i rodzącym dla jej adresata wskazane w niej uprawnienia.
Dalej, o tym, że uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są zbywalne, przesądza już wprost sama treść art. 63 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p. Co istotne, powyższy przepis jest analogiczny do przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane (P.b.). Z tej przyczyny, w ramach analizy zbywalnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, a także konsekwencji jej zbywalności dla oceny jej dziedziczności, posiłkować się można, na zasadzie analogii, orzecznictwem i wypowiedziami nauki prawa w przedmiocie zbywalności, dziedziczności i majątkowego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę (o czym dalej). Co ważne, nadanie przez ustawodawcę, w przepisie art. 63 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy charakteru decyzji zbywalnej, dodatkowo potwierdza ocenę, że decyzja ta ma charakter majątkowy (charakter nieosobisty). Z tej bowiem przyczyny, iż jest to decyzja o charakterze majątkowym, a nie osobistym, ustawodawca zadecydował o dopuszczalności jej swobodnego (zgodnego z wolą strony) przenoszenia, a to decyzją przenoszącą, której nadal charakter decyzji związanej, wydawanej w postępowaniu, w którym cechy osobiste nowego adresata decyzji są bez znaczenia dla zasadności wniosku o przeniesienie (pomijając tu nieistotne dla meritum niniejszej sprawy szczególne uregulowania związane ze szczególnym statusem nieruchomości rolnych). W zakresie decyzji o warunkach zabudowy - analogicznie, jak w zakresie pozwolenia na budowę - ustawodawca pozwala jej adresatowi na jej swobodne przenoszenie (art. 63 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p., analogicznie - art. 40 P.b.). Ustawodawca nadał zatem tym decyzjom szczególny charakter, albowiem wprowadził w odniesieniu do tych decyzji wyłom od zasady, że dysponentem treści aktu administracyjnego jest wyłącznie administracja. Wprowadzenie tych rozwiązań jest następstwem dostrzeżenia przez ustawodawcę ich majątkowego (a nie osobistego) charakteru. W tym stanie rzeczy, brak podstaw prawnych, aby uznać, że decyzja WZ wygasła wraz ze śmiercią jej adresata.
W odniesieniu do drugiego zarzutu Skarżąca podniosła, że utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie nastąpiło zarazem wskutek błędnej oceny organu I instancji, którą podzieliło Kolegium, że w u.p.z.p. nie ma przepisu stanowiącego o dziedziczeniu decyzji o warunkach zabudowy i że to przesądza o tym, że uprawnienia z tej decyzji dziedziczeniu nie podlegają. Prawdą jest, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają przepisów dotyczących wprost przejścia na spadkobierców praw i obowiązków z decyzji o warunkach zabudowy wydanej na spadkodawcę. Równie prawdziwe jest twierdzenie, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają przepisu stanowiącego o tym, że dziedziczeniu podlega pozwolenie na budowę. Całkowicie nietrafny, jako formułowany w oderwaniu od nakazów należytej wykładni prawa, jest jednak argument, jakoby miało to, samo w sobie, przesądzać o tym, że decyzje takie nie podlegają dziedziczeniu. W takiej sytuacji należy bowiem, celem analizy zagadnienia sukcesji uniwersalnej takich decyzji, zgodnie z nakazem dokonywania systemowej wykładni prawa, odwołać się do zasad ogólnych prawa administracyjnego, w tym do art. 30 § 4 k.p.a., który potwierdza dopuszczalność - a wręcz zasadę - następstwa prawnego w toku postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących decyzji o charakterze zbywalnym (dziedzicznym). Dodatkowo, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należyta interpretacja przywołanej zasady prowadzi do wniosku, iż reguła następstwa prawnego ma zastosowanie również po zakończeniu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji już wydanych i należy ją wyprowadzić z regulacji prawa materialnego w związku z prawem cywilnym. Skarżąca podkreśliła, że system prawa stanowi jedność, a prawo prywatne i publiczne nie są zamkniętymi i niezależnymi od siebie systemami. To przepisy Kodeksu cywilnego przesądzają, czy określone prawo jest dziedziczne, albowiem do spadku nie należą prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Zgodnie z dominującym orzecznictwem oraz dominującym zapatrywaniem nauki prawa z chwilą otwarcia spadku spadkobierca dziedziczy nie tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, ale również administracyjnoprawne, które nie są ściśle związane z osobą zmarłego. Następnie Skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze nieosobistym, majątkowym (przyznaje uprawnienia ściśle związane z terenem inwestycji) oraz ma wynikający z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. charakter zbywalny. W przypadku więc śmierci podmiotu, na rzecz którego zostało wydana decyzja nie mająca charakteru osobistego, a majątkowy, będąca zarazem decyzją zbywalną - taka jak decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o warunkach zabudowy - w prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji wchodzą z mocy prawa jego spadkobiercy. Innymi słowy, prawa i obowiązki wynikające z decyzji przechodzą z mocy prawa na następców prawnych adresata decyzji z chwilą jego śmierci. Na poparcie stanowiska Skarżąca obszernie zacytowała orzecznictwo i poglądy doktryny.
W odniesieniu do trzeciego zarzutu Skarżąca wskazała, że utrzymanie w mocy decyzji, jaką umorzono postępowanie I-instancyjne, nastąpiło zarazem wskutek błędnej oceny organu I instancji, podzielonej przez Kolegium, że przedłożona wraz z wnioskiem zgoda (zgoda zarządcy sukcesyjnego przedsiębiorstwa w spadku zmarłego adresata pierwotnego decyzji WZ) nie była zgodą pochodzącą od podmiotu uprawnionego z dwóch powodów - nie tylko z tej przyczyny, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega dziedziczeniu, zatem zgody mógłby udzielić za swego życia jedynie pierwotny adresat decyzji WZ, a wskutek jego śmierci decyzja ta wygasła, ale także z tej przyczyny, że decyzja WZ będąca przedmiotem wniosku nie była decyzją związaną z prowadzeniem przedsiębiorstwa. To ostatnie stanowisko organy wywodzą z faktu, że analizowana decyzja została uzyskana przez osobę fizyczną (P. S.). To doprowadziło organy do wniosku, że decyzja ta byłaby decyzją związaną z prowadzeniem przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdyby po jej wydaniu została następnie przeniesiona z jej adresata, będącego osobą fizyczną, na innego adresata, tj. na tę samą osobę fizyczną, jednak określoną w decyzji poprzez użycie nazwy jej przedsiębiorstwa (co nie nastąpiło).
Zdaniem Skarżącej, w świetle art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a., art. 30 § 41 k.p.a., art. 434 k.c., art. 551 k.c. i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. decyzja administracyjna kierowana do przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jest decyzją kierowaną do tejże osoby fizycznej, posiadającej zdolność administracyjnoprawną, i prawidłowo jako adresat decyzji powinna być wskazana jedynie osoba fizyczna przez wskazanie jej tożsamości - imienia i nazwiska (a przy tym jedynie ewentualnie, nie obligatoryjnie, i tylko uzupełniająco, z dodatkowym oznaczeniem: "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą -"). Ponadto, w myśl przywołanych przepisów oceny, czy dana decyzja jest decyzją związaną z prowadzeniem przedsiębiorstwa, dokonuje się w sposób przedmiotowy i funkcjonalny, a przeniesienie decyzji może następować jedynie pomiędzy różnymi (nietożsamymi) podmiotami. Co więcej, stosownie do art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, tożsamość strony będącej osobą fizyczną, prowadzącej działalność gospodarczą, jest niezmienna (jednolita). Nie wyróżnia się mianowicie jako osobnych kategorii strony, mogących stanowić odmiennych adresatów decyzji, osoby fizycznej oraz tej samej osoby fizycznej, ale prowadzącej działalność gospodarcza - osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą nie ma podwójnej podmiotowości administracyjnoprawnej i nie może stanowić dwóch różnych stron/adresatów decyzji, pomiędzy którymi możliwe byłoby jej przeniesienie. Przedsiębiorcą jest przy tym osoba fizyczna, a nie jej firma (tj. w świetle art. 434 k.c.: imię i nazwisko tejże osoby fizycznej, wraz z ewentualnymi: pseudonimem, określeniami wskazującymi na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia i innymi określeniami).
W konsekwencji, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja administracyjna kierowana do przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jest decyzją kierowaną do tejże osoby fizycznej, posiadającej zdolność administracyjnoprawną, i prawidłowo jako adresat decyzji powinna być wskazana jedynie osoba fizyczna przez wskazanie jej tożsamości - imienia i nazwiska (a przy tym jedynie ewentualnie, nie obligatoryjnie, i tylko uzupełniająco, z dodatkowym oznaczeniem: "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą –"). Podsumowując, przepisy te nie pozwalają na uznanie, że aby dana decyzja była decyzją związaną z przedsiębiorstwem osoby fizycznej, musi ona zostać wydana w ten sposób, by określając jej adresata zastosowana została firma przedsiębiorcy. Oceny, czy dana decyzja jest decyzją związaną z prowadzeniem przez osobę fizyczną działalności gospodarczej (prowadzeniem przedsiębiorstwa) dokonuje się zatem w sposób przedmiotowy i funkcjonalny. Z kolei przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wymaga, aby przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy - co wynika wszak z samej istoty przeniesienia decyzji - następowało miedzy dwoma różnymi podmiotami prawa. Przepis ten zatem nie pozwala na przeniesienie decyzji z zachowaniem tożsamości pierwotnego i nowego adresata decyzji, tj. na przeniesienie decyzji z danego podmiotu (tutaj: P. S.) na ten sam podmiot (tutaj, ponownie: P. S.). Dodanie lub pominięcie w treści decyzji informacji, że dana osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą oraz jaka jest firma tejże działalności gospodarczej, nie zmienia przecież tego, że w obu przypadkach jest to ten sam podmiot prawa (ten sam adresat).
W konsekwencji, w sytuacji, gdy osoba fizyczna będąca adresatem decyzji (czy to decyzji o warunkach zabudowy, czy też np. decyzji o pozwoleniu na budowę) prowadziła działalność gospodarczą, a decyzję uzyskała na potrzeby prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, przy ocenie następstwa prawnego po adresacie tejże decyzji zastosowanie znajdują również następujące przepisy: a) art. 30 § 41 k.p.a. - regulujący dopuszczalność - a wręcz zasadę - następstwa prawnego (procesowego) w sytuacji ustanowienia zarządu sukcesyjnego przedsiębiorstwem w spadku, który nadto - analogicznie jak art. 30 § 4 k.p.a. potwierdza dopuszczalność - potwierdza, iż reguła następstwa prawnego ma zastosowanie również po zakończeniu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji już wydanych; b) - art. 551 k.c. - zawierający definicję przedsiębiorstwa, zgodnie z którą przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej, które może obejmować w szczególności koncesje, licencje i zezwolenia związane z prowadzeniem działalności, a sformułowanie "w szczególności" wskazuje, w skład przedsiębiorstwa mogą wchodzić również inne składniki, w tym również decyzje związane z procesem inwestycyjno-budowlanym; c) art. 922 § 1 i 2 k.c. - zawierający definicję spadku; d) art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.z.s. - regulujący status prawny zarządcy sukcesyjnego; e) art. 29 u.z.s. - regulujący prawa i obowiązki wykonywane przez zarządcę sukcesyjnego.
Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy osoba fizyczna będąca adresatem decyzji o warunkach zabudowy (analogicznie - o pozwoleniu na budowę) prowadziła działalność gospodarczą, a decyzję uzyskała na potrzeby prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, wówczas decyzja ta, która za życia stanowi element przedsiębiorstwa tej osoby fizycznej (art. 551 k.c.), po śmierci przedsiębiorcy staje się, z jednej strony, składnikiem masy spadkowej po nim (uprawnienia do niej nabywają spadkobiercy - art. 922 k.c.), zarazem jednak, stanowi składnik przedsiębiorstwa w spadku (szczególnej części spadku, zarządzanej w szczególny sposób), a zatem zarządzanie tą decyzją, jako składnikiem przedsiębiorstwa w spadku, w tym złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na jej przeniesienie na podmiot trzeci, mieści się w kompetencjach zarządcy, który działa w tym zakresie w imieniu własnym, a na rzecz spadkobierców, tj. właścicieli przedsiębiorstwa w spadku (art. 551 k.c., art. 21 i art. 29 u.z.s.). Stosownie do treści art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Następstwo prawne po osobie zmarłej następuje zatem z mocy prawa, bez konieczności wydawania w tym celu jakichkolwiek konstytutywnych orzeczeń sądowych prawa prywatnego i bez konieczności wydawania w tym celu jakichkolwiek konstytutywnych aktów administracyjnych. Nie ma zatem potrzeby - a wręcz byłoby niedopuszczalne - wszczynanie odrębnego postępowania administracyjnego o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy (czy też decyzji pozwoleniu na budowę) na spadkobierców zmarłego pierwotnego adresata tych decyzji, albowiem z mocy prawa nabywają prawa i obowiązki wynikające z tych decyzji.
Zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot udziela z kolei każdoczesny adresat tejże decyzji. Nie zawsze zatem będzie to pierwotny adresat decyzji. W przypadku sukcesji singularnej, tj. w przypadku uprzedniego przeniesienia decyzji w trybie art. 63 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p., zgody takiej udzielać bowiem będzie podmiot, na rzecz którego decyzja została przeniesiona, jako jej obecny adresat. Z kolei w przypadku sukcesji generalnej, zgody takiej udzielać będzie następca prawny zmarłego adresata, na rzecz którego decyzja została wydana, jako jej obecny adresat. W tym stanie rzeczy analizowana decyzja WZ przeszła na następców uniwersalnych zmarłego adresata decyzji z mocy prawa (bez potrzeby prowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i wydania w tym przedmiocie, nawet deklaratoryjnej, decyzji administracyjnej). Zarazem z uwagi na to, że decyzja ta uzyskana została przez adresata prowadzącego działalność gospodarzą, na potrzeby tej działalności i stanowiła składnik przedsiębiorstwa zmarłego adresata, a obecnie stanowi składnik przedsiębiorstwa w spadku, w ocenie Skarżącej zgody na przeniesienie decyzji WZ udziela z kolei zarządca sukcesyjny owego przedsiębiorstwa w spadku - i taką zgodę przedłożono wraz z wnioskiem.
Odnośnie do czwartego zarzutu Skarżąca wskazała, iż należy wnosić, że umorzenie postępowania nastąpiło, a następnie zostało utrzymane w mocy, także wskutek oceny, jakoby w związku z wydaniem w oparciu o nią pozwolenia na budowę, decyzja WZ uległa "skonsumowaniu". Ocena taka narusza jednakże art. 16 § 1 k.p.a., art. 65 u.p.z.p. a contrario w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Wskazano, że pojęcie "konsumowania się" odnoszone do decyzji administracyjnych nie ma charakteru pojęcia prawnego - nie posługuje się nim prawodawca, nie ma go w przepisach obowiązującego prawa i nie posługuje się nim także nauka. Funkcjonuje ono przede wszystkim w działalności orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sens "konsumowania się" decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy - według tej koncepcji - polegać miałby na tym, że w następstwie jednorazowego "użycia" decyzji o warunkach zabudowy polegającego na dołączeniu takiej decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę, na skutek uzyskania wnioskowanego pozwolenia na budowę, decyzja o warunkach zabudowy miałaby wygasać jako bezprzedmiotowa, niczym decyzja jednorazowego użytku. W myśl omawianej koncepcji, po takim jednorazowym "użyciu" decyzji o warunkach zabudowy, tracą one moc i więcej już nie mogą być "używane" (w sensie możliwości ponownego dołączenia ich do wniosku o kolejne pozwolenie na budowę). W istocie więc omawiane "konsumowanie się" decyzji o warunkach zabudowy miałoby oznaczać utratę przez nie mocy wiążącej. Wszak decyzja bezprzedmiotowa wypada z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia, którego skutkiem jest stwierdzenie ustania stosunku prawnego, nawiązanego na postawie decyzji wygasłej, także na skutek skonsumowania jej.
Skarżąca wskazała następnie na normę - zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje ostateczne, do momentu wyeliminowania ich z obrotu prawnego są trwałe, co oznacza, że są one objęte domniemaniem legalności oraz mocy obowiązującej. Wśród przypadków wzruszenia ostatecznej decyzji przewidzianych w k.p.a. wymienić można przypadki określone w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1 k.p.a., art. 154 i 155 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., art. 161 § 1 k.p.a., art. 162 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., art. 163 k.p.a. Natomiast gdy chodzi o przepisy szczególne, które stanowią podstawę do wzruszania ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, to zawiera je art. 65 u.p.z.p., zgodnie z którym ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wygasa w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę oraz dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż wydanej decyzji. Poza powyżej wymienionymi, w obowiązującym prawie nie ma innych podstaw wzruszenia ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Co istotne, wśród przesłanek, które skutkują wzruszeniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie ma tzw. "konsumowania się" przedmiotowej decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe Skarżąca postawiła pytanie, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje zmianę stosunku administracyjnoprawnego, zawiązanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a więc czy w następstwie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zmianie ulega, albo być może przestaje istnieć przedmiot takiego stosunku prawnego; czy zmianie ulega, albo przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego zaistniałego w następstwie wydania decyzji o warunkach zabudowy, względnie czy znika, albo zmianie ulega podstawa prawna, zgodnie z którą określono prawa i obowiązki podmiotów będących stronami takich decyzji. Zdaniem Skarżącej oczywiste jest, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje ani zmiany, ani ustania podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, kreowanego decyzją o warunkach zabudowy, ani przedmiotu tego stosunku, ani jego podstawy prawnej. Wreszcie jeżeli dana decyzja wydawana jest w odniesieniu do sytuacji jednorazowej, wskazując komuś jednorazowe, niepowtarzalne zachowanie, można zasadnie twierdzić, że po jednorazowym zrealizowaniu zachowania określonego w decyzji, decyzja ta zostanie "skonsumowana" w tym znaczeniu, że w następstwie tego, iż nie będzie już wskazywać kolejnej sytuacji, w której określone zachowanie będzie można, albo będzie należało, albo nie będzie już można realizować, stanie się bezprzedmiotowa. Skarżąca podała kilka przykładów tego rodzaju decyzji i wskazała, że zrealizowanie zachowań wskazanych w takich decyzjach powoduje ustanie stosunku administracyjnoprawnego kreowanego tymi decyzjami, a jego ustanie powoduje utratę mocy tych decyzji administracyjnych. Obok takich decyzji można wskazać wiele przykładów decyzji administracyjnych, wskazujących - jako nakazane, zakazane, czy dozwolone - zachowania powtarzalne. Do decyzji wyznaczających zachowania powtarzalne, zaliczyć należy także takie decyzje, które nadają określonym rzeczom, zwłaszcza nieruchomym, określony status publicznoprawny, który ma trwać. W ocenie Skarżącej tak jest z decyzją o warunkach zabudowy. W przypadku uzyskania przez inwestora decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy, podmiot ten uzyskuje prawnie wiążące potwierdzenie legalności jego zamiaru realizacji określonej w takich decyzjach zmiany zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji budowlanej w miejscu wskazanym przez inwestora w jego wniosku o wydanie wspomnianych decyzji. Co więcej, status publicznoprawny danego terenu, wynikający z omawianych decyzji może okazać się nawet trwalszy niż status określonej działki budowlanej lub terenu, wynikający z rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Status ten może bowiem nawet przetrwać w czasie istnienie samego obiektu budowlanego, który powstał zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, wydanymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, kreujących ten status. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, by np. w przypadku, gdy dany obiekt budowlany ulegnie z takiego, czy innego powodu zniszczeniu, by obiekt ten mógł odbudowywać, albo przebudować, czy nadbudować jego aktualny właściciel na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przed wydaniem tego obiektu. Nic też nie stoi na przeszkodzie, by wydać zamienne pozwolenie na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że decyzje te posłużyły już wcześniej za podstawę dla wcześniej wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę (która obecnie zastąpiona ma być pozwoleniem zamiennym). Nic także nie stoi na przeszkodzie temu, by w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy ustala lokalizację wielu obiektów budowlanych, np. wielu domów jedno- albo wielorodzinnych, po użyciu jej do wydania na jej podstawie jednego pozwolenia na budowę, następnie wydawać kolejne decyzje o zatwierdzaniu projektów budowlanych oraz o udzielaniu pozwoleń na budowę dla kolejnych obiektów budowlanych na rzecz tych samych albo innych inwestorów, jeśli na rzecz tych innych inwestorów zostałaby przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy. Nie podobna bowiem wskazać takiej normy w systemie obowiązującego prawa, która sprzeciwiałaby się takim zamiarom, a potwierdzeniem powyższego jest też praktyka orzecznicza organów administracji architektoniczno budowlanej, wypowiedzi nauki prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
Skarżąca przywołała art. 65 ust. 1 pkt 1-1b u.p.z.p. stwierdzając, że przepis zawiera pewne "niedopowiedzenia". Nie określono w nim bowiem wprost, o jakiego innego wnioskodawcę w tym przepisie chodzi. Niemniej, uwzględniając nie tylko tekst tego przepisu, ale także jego normatywny kontekst, a w szczególności treść art. 63 ust. 1 u.p.z.p. można zasadnie wnioskować, że przepis ten dotyczy sytuacji, o jakich częściowo stanowi wspomniany przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p., a więc o sytuacji, w których w odniesieniu do tego samego terenu wydano wiele decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym w istocie bez znaczenia jest, czy decyzje te zostały wydane temu samemu wnioskodawcy, czy różnym wnioskodawcom. W świetle przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotna jest jedynie okoliczność wydania w odniesieniu do tego samego terenu więcej, niż jednej takiej decyzji oraz to, że następnie - po wydaniu więcej niż jednej takiej decyzji dotyczących tego samego terenu - na podstawie jednej z nich została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji ustawodawca nakazuje organowi lokalizacyjnemu, który te decyzje wydał, stwierdzenie ich wygaśnięcia. Z uregulowania tego należy wywodzić wniosek, że nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wszystkich decyzji, dotyczących tego samego terenu, za wyjątkiem tej decyzji, która została "użyta" do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jedynie ta decyzja pozostałaby dalej w mocy. Z kolei w odniesieniu do art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Skarżąca zauważyła, że pomimo, iż dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli na podstawie takiej decyzji zostało wydane pozwolenie na budowę (odpowiednio - dokonane zgłoszenia). W takiej sytuacji wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi okoliczność niwecząca przesłankę wygaszającą decyzję o warunkach zabudowy. Nie może zatem być cienia wątpliwości co do tego, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje utraty mocy obowiązującej przez decyzję o warunkach zabudowy, a więc nie powoduje jej "skonsumowania", lecz - wręcz przeciwnie - wydanie pozwolenia na budowę powoduje wzmocnienie mocy obowiązującej w czasie decyzji o warunkach zabudowy. Na poparcie tego stanowiska Skarżąca przytoczyła fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.
Następnie Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie szeroko reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, od podmiotu, na który ma być przeniesione pozwolenia na budowę, nie wymaga się, by przeniósł uprzednio na swoją rzecz, decyzję o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Znamienne jest przy tym, że w wypowiedziach sadów administracyjnych i przedstawicieli nauki prawa, stojących na stanowisku, że przy przenoszeniu pozwolenia na budowę nie zachodzi potrzeba uprzedniego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, nie mówi się natomiast bynajmniej o niedopuszczalności przeniesienia (z uwagi na jej rzekome "skonsumowanie się"), na wnioskodawcę, który występuje o przeniesienie na swoją rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy, która stanowiła przesłankę wydania tegoż pozwolenia na budowę. Przeciwnie, mowa jest jedynie o braku takiego obowiązku ("wymogu", "konieczności"). Oczywiste jest zaś, że czym innym jest brak nakazu (obowiązku, wymogu, konieczności) uzyskania danego aktu administracyjnego (tu: decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy), a czym innym zakaz (prawna niedopuszczalność) jego uzyskania. Skarżąca wskazała, że wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa wprost dostarczają potwierdzenia tego, iż wydanie, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, nie czyni niedopuszczalnym (z uwagi na jej rzekome "skonsumowanie się") przeniesienia tejże decyzji o warunkach zabudowy. W doktrynie wprost mówi się o dopuszczalności i celowości przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i pomimo możliwości poprzestania w takiej sytuacji na przeniesieniu na rzecz docelowego inwestora samego pozwolenia na budowę.
Natomiast w odniesieniu do piątego zarzutu Skarżąca podniosła, że utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowania nastąpiło wskutek oceny, że w związku z wydaniem w oparciu o nią pozwolenia na budowę, decyzja WZ uległa "skonsumowaniu'', a zatem wygaśnięciu jako decyzja już bezprzedmiotowa, a także, że decyzja ta uległa wygaśnięciu jako bezprzedmiotowa wskutek śmierci jej pierwotnego adresata. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji uznał - bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego w przewidzianym prawem postępowaniu, odrębnym, prowadzonym w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - że decyzja ostateczna, jakiej dotyczył wniosek, wygasła, zatem postępowanie o jej przeniesienie jest bezprzedmiotowe. Kolegium zaś uznało to postępowanie za prawidłowe utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo Skarżąca zauważyła, że decyzje ostateczne nie mogą być wyruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a., a więc że zakwestionowanie mocy obowiązującej określonej decyzji nie może się odbyć w sposób dowolny (a więc i w formie dowolnej), lecz jedynie w przypadkach, w trybie i w formie określonej w k.p.a. i w innych ustawach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, iż Spółka skarżąca uzyskała przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, której przeniesienia żąda. Spółka jest również dysponentem nieruchomości, której dotyczy ta decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 listopada 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa z 22 grudnia 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu mimo, iż nie podziela w pełni stanowiska organów zawartego w ich uzasadnieniach.
Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako K.p.a.).
W niniejszej sprawie zaistniały przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej.
Skarżąca Spółka na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej jako u.p.z.p.) wniosła o przeniesienie decyzji ustalającej na rzecz P. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...]. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W przypadku decyzji wydanej dla zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 4, może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Zdaniem Sądu okolicznością istotną w niniejszej sprawie, która jednakże umknęła stronom niniejszego postępowania administracyjnego jest to, iż skarżąca Spółka uzyskała przeniesienie na swoją rzecz decyzji Starosty Puckiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której przeniesienia żąda.
W ocenie Sądu znaczenie ma też to, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wydawane są w procesie inwestycyjnym, który ze swej istoty zmienia stosunki administracyjno – prawne między jego uczestnikami, w tym także w sposób skutkujący utratą charakteru sprawy administracyjnej wcześniejszych etapów tego procesu.
Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga zatem o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie.
Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przy czym art. 63 ust. 4 tej ustawy określa, że wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.
Z powyższych przepisów można wnioskować, że realizacja decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od uzyskania prawa do terenu objętego tą decyzją.
Co więcej, w myśl art. 65 ust. 1 organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
1a) nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy dokonanego przez innego wnioskodawcę;
1b) inny wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Powyższe oznacza, iż realizacja procesu inwestycyjnego ma wpływ na istnienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy wydanych w stosunku do podmiotów, które nie zdołały zrealizować planowanej zmiany zagospodarowania terenu w sposób określony w wydanych w stosunku do nich decyzjach.
Natomiast jak wyżej wspomniano skarżąca Spółka jest dysponentem nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy jak też uzyskała przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycji objętej tą decyzją. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż dopuszczalne jest na obecnym etapie inwestycyjnym żądanie przeniesienia na jej rzecz rzeczonej decyzji o warunkach zabudowy.
Po pierwsze zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, iż śmierć P. S. powoduje niemożność wyrażenia przez niego zgody o której mowa w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Nie ma to jednak w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, o czym później będzie mowa.
Po drugie i decydujące, zauważyć należy, że realizacja decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce między innymi w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (co miało miejsce w niniejszej sprawie).
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej jako Prawo budowlane) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przy czym art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym wydana w stosunku do inwestora dysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzja o warunkach zabudowy stanowi jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi z kolei podstawę rozpoczęcia robót budowlanych – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z powyższego wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi w procesie inwestycyjnym realizację decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki decyzja ta niejako "konsumuje" warunki zabudowy uzyskane przez inwestora w poprzedzającej ją decyzji.
W przedmiotowej sprawie na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę Spółka skarżąca stała się nowym inwestorem stosownie do art. 40 Prawa budowlanego. Skoro tak to to określone w decyzji warunki zabudowy realizowane są na jej rzecz. Bezprzedmiotowe zatem stało się postępowanie o przeniesienia tej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej Spółki skoro to ona jako nowy inwestor na skutek uzyskania (przeniesienia) decyzji o pozwoleniu na budowę realizuje jej postanowienia.
W tej sytuacji bez znaczenia w sprawie ma okoliczność, czy pierwotny adresat decyzji o warunkach zabudowy wyraził zgodę na jej przeniesienie zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. skoro aktualnym inwestorem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę jest skarżąca Spółka.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.