IV SA/PO 877/24

IV SA/Po 877/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OZ 219/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 05 czerwca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 05 czerwca 2024, nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 01 obręb W., działkach nr [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...]. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 26 sierpnia 2020 r. wpłynął wniosek Z. sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "budowa 7 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 01, obręb W. położonej w P. przy ul. [...].
Pismem z dnia 11 marca 2021 r. zmieniona została nazwa wnioskodawcy i dalej postępowanie jest prowadzone dla Z. sp. z o.o. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja SKO z dnia 28 marca 2022 r. uchylono przedmiotową decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
W dniu 29 listopada 2022 r. Prezydent Miasta [...] wydał ponownie decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołała się strona postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odnosząc się do przeprowadzonego postępowania oraz decyzji, Kolegium wskazało m.in. następujące uchybienia: ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa nie wynika, by pełnomocnik był umocowany w sprawie - pełnomocnictwo wygasło i ograniczało się wyłącznie do podejmowania działań wyłącznie na działce nr [...]; niewłaściwie określono dostęp do drogi publicznej - w oparciu o projekt MPZP oraz koncepcji rozbudowy układu komunikacyjnego; opinie gestorów sieci nie pokrywają się z terenem inwestycji - obejmują jedną z 5 działek objętych wnioskiem; niewłaściwie określona linia zabudowy - od projektowanej drogi lokalnej 9KD-L, której przebieg ani położenie nie wynika z żadnych wiążących aktów prawnych; niewłaściwie określona szerokość elewacji frontowej na poziomie 24-40 m, gdy front terenu inwestycji, który przylega do drogi publicznej ul [...] wynosi 18 m, dodatkowo do analizy wzięto pod uwagę znaczne szerokości elewacji frontowych budynków gospodarczych na terenach [...] spoza obszaru analizowanego; wyznaczona wysokość górnej-krawędzi elewacji frontowej nie odnosi się do żadnego z budynków z obszaru analizowanego; wyznaczony wskaźnik wielkości pow. zabudowy zostały określony w przedziale "od do" w stosunku do dwóch działek w sytuacji, gdy teren inwestycji obejmuje również część innych działek.
W dniu 15 lutego 2023 r. Inwestor skorygował wniosek w zakresie terenu inwestycji, dostosowując granice terenu do planowanych linii rozgraniczających w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji zmniejszył się do 2738 m2.
Decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 01 obręb W., działkach nr [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...].
Jako rodzaj inwestycji organ wskazał budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną.
W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał:
1) Linię zabudowy: ustalono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od frontowej granicy terenu inwestycji
2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: ustalono maks. 26-31%.
3) Wskaźnik udziału pow. biologicznie czynnej na terenie: min. 25%
4) Szerokość elewacji frontowej: maks. 27,10-37,05 m.
5) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:
- ustalono wysokość gzymsu 12-14 m;
- dopuszcza się przewyższenie poziomu gzymsu do maksymalnie 16 m
w przypadku lukarn,
6) Geometria dachu: ustalono dach skośny lub mansardowy o spadku do 30-50°, wysokość kalenicy organ ustalił maksymalnie 20 m, o głównej kalenicy równoległej do północnej i wschodniej granicy terenu inwestycji, dla lukarn dopuszcza się dach płaski o spadku do 12°.
Nadto organ dopuścił realizację kondygnacji podziemnej/podziemnych, realizację max 42 lokali mieszkalnych i 4 lokali usługowo-handlowych w parterze budynku. Dopuścił realizację zadaszenia wjazdu do garażu podziemnego o pow. maksymalnej 110 m2 wyniesionego nad pow. istniejącej terenu o wysokości maks. 2,3 m. oraz ustalił pow. sprzedaży maks. 150 m2.
Organ dalej ustalił także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej
Dalej organ I instancji określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zakresie dostępu do drogi publicznej:
bezpośredni - do ul. [...].
1.1. Obsługa komunikacyjna organ określił zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia 03 stycznia 2024 r. nawiązując do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 28.02.2023r., korespondencji elektronicznej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 21 listopada 2023r Zarząd Dróg Miejskich (ZDM) zawiadomił, że działka nr [...], arkusz 01, obręb W. (zagospodarowana jak obecnie) zgodnie z art. 2 pkt. 14 posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Obsługa komunikacyjna części działki nr [...], arkusz 01, obręb W., na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą winna odbywać się z obecnie nieistniejącej drogi KD-L (docelowo drogi publicznej) jednym zjazdem usytuowanym w miarę możliwości centralnie pomiędzy docelowymi skrzyżowaniami [...] i [...]. ZDM zawiadomił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Mając powyższe na uwadze, realizacja przedsięwzięcia budowlanego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą, które wiąże się ze wzrostem natężenia ruchu kołowego i pieszego, wnioskodawca/inwestor będzie zobowiązany do budowy drogi oznaczonej w projekcie MPZP pn. "[...]" w P. jako KD-L w zakresie jezdni z włączeniem tej drogi do ulicy [...] - wraz z dokonaniem niezbędnych podziałów nieruchomości. Poinformowano, że z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości docelowo przeznaczonych pod drogę o symbolu KD-L, proces realizacji musi być poprzedzony regulacją terenowo-prawną. Na budowę ww. układu drogowego należy wyprzedzająco, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla obecnie uzgadnianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ale po uzgodnieniu szczegółowej koncepcji i uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji niedrogowej) zawrzeć z ZDM stosowaną umowę, w której zostaną ustalone szczegółowe warunki realizacji robót drogowych zakresu jw., sposobu regulacji terenowo-prawnej koniecznej do realizacji układu drogowego i nieodpłatnego przekazania poniesionych nakładów na rzecz Miasta [...]. Równocześnie zaznaczono, że zniszczenia w czasie realizacji ww. inwestycji niedrogowej nawierzchni utwardzonych jezdni i/lub chodnika ulicy [...] oraz innych dróg, którymi będzie odbywała się obsługa komunikacyjna placu budowy, muszą być odtworzone w całości kosztem i staraniem wnioskodawcy/inwestora uzgadnianej obecnie zabudowy przed zakończeniem planowanej inwestycji i oddaniem jej do użytkowania, a w przypadku nowych nawierzchni muszą być odtworzone przez gwaranta robót drogowych. Zakres odtworzenia nawierzchni utwardzonych należy wyprzedzająco uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich - Wydziałem Remontów i Utrzymania Dróg, ale już teraz zaznaczono, że w przypadku znacznego zniszczenia nawierzchni utwardzonych organ będzie domagać się ich odtworzenia na całej obecnej szerokości i długości wskazanej przez ZDM. Wnioskodawca/inwestor jest zobowiązany do utrzymania przez cały okres prowadzonych prac budowlanych, związanych z realizacją ww. inwestycji niedrogowej utwardzonych nawierzchni sąsiednich jezdni i/lub chodników (w tym ulic, którymi będzie prowadzona obsługa komunikacyjna placu budowy) w należytym stanie technicznym i czystości. Równocześnie organ zaznaczył, że nie wyraża zgodę na wyznaczanie miejsca do parkowania (wynikające z decyzji o warunkach zabudowy oraz z §18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) koniecznych dla planowanej inwestycji w pasach przyległych dróg administrowanych przez ZDM. Projektowana pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego musi być cofnięta w głąb terenu inwestora na długość minimum jednego samochodu tak, by kierowca wyjeżdżał na jezdnię z poziomego odcinka zjazdu, co zapewni lepszą widoczność i bezpieczeństwo w ruchu kołowym i pieszym. Brama na teren zabudowy (wjazdowa) musi być usytuowana tak, aby pojazd wjeżdżający (czekający na otwarcie ww. bramy) mógł zatrzymać się na terenie inwestora, a nie w pasie drogowym drogi o symbolu KD-L.".
Dalej organ określił ilość i sposób ustalania miejsc parkingowych i postojowych warunki infrastruktury technicznej zgodnie z uzgodnieniami, porozumieniami oraz opiniami dostawców mediów. Organ określił także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz inne warunki w zakresie ochrony przyrody – dużych wieloletnich i okazałych drzew.
Nadto organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie przyległym do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9a i ust 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Dalej organ wskazał – cyt. "Postanowieniem nr... z dnia... Prezes Urzędu Transportu Kolejowego uzgodnił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji."
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta w pierwszej kolejności odniósł się do uchybień zarzuconych przez SKO w P. w decyzji z dnia 28 lutego 2023 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z 29 listopada 2022 r.:
Ad. 1. W dniu 10.05.2023 r. inwestor dostarczył aktualne pełnomocnictwo obejmujące swym zakresem cały teren objęty wnioskiem tj. działkę nr [...], oraz [...] (część), [...] (część) ark 01, obręb W. oraz część działek nr [...], [...] ark 32, obręb Ł..
Ad. 2. cyt. "W sprawie szerokość frontu terenu inwestycji wyznaczono do strony ul. [...], gdzie teren inwestycji bezpośrednio się styka z droga publiczną. Jego front wynosi 23 m i z tej strony inwestycja ma dostęp do drogi publicznej i obsługa komunikacyjną inwestycji."
Ad. 3. 27.07.2023 r. inwestor dostarczył opinie gestorów sieci które swym zasięgiem są zbieżne z terenem inwestycji określonej we wniosku tj. obejmują działki ewid. nr [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 01, obręb W., działkach ewid. nr [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położone w P. w rejonie ul. [...].
Ad. 4. W sprawie określono linię zabudowy od strony drogi publicznej ul. [...]. Dalsze uzasadnienie wyznaczonej maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy znajduje się w rozwinięciu uzasadnienia.
Ad. 5. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do wyznaczonego parametru szerokości elewacji frontowej budynku.
Ad. 6. Ustalona wysokość do gzymsu i kalenicy została ustalona na zasadzie odstępstwa a jej uzasadnienie znajduje się w dalszej części uzasadnienia
Ad. 7. Wskaźnik wielkości pow. zabudowy został ustalony jako parametr maksymalny w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem.
Nadto organ wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy oraz do Miejskiego Konserwatora Zabytków o przedstawienie aktualnych wskazań w sprawie. Ponadto zwrócono się o informację do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. w sprawie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P.. W kwestii ochrony istniejącej zieleni wystąpiono do Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska. Pismem z dnia 20.06.2023 r. Miejski Konserwator Zabytków przedstawił wskazania w sprawie.
W dalszej kolejności organ motywował, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uwzględnił wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Sporządzając analizę organ ustalił, iż teren inwestycji stanowi nieruchomość gruntową niezabudowaną - część działki nr [...] oraz części działek nr [...], [...], ark. 01, obręb W., nr [...], [...], ark. 32, obręb Ł., o powierzchni ok. 2738 m˛. Nieruchomość położona jest w głębi terenu, po wschodniej stronie ul. [...]. Teren jest w większości pokryty zielenią niską i wysoką. Ponadto w granicach terenu znajdują się miejsca postojowe oraz fragmenty wewnętrznych układów komunikacyjnych budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz budynku biurowo-usługowego przy ul. [...], stanowiących dojazd do drogi publicznej - ul. [...].
W ramach inwestycji zaplanowano budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na planie odwróconej litery L, bezpośrednio w północnej i wschodniej części działki nr [...]. Budynek będzie miał wysokość do gzymsu w przedziale 13,6 m, a wysokość do kalenicy maksymalnie 19,7 m. Zostanie przekryty dachem skośnym 30-50° oraz płaskim w przypadku lukarn. Szerokość elewacji frontowej określono na ok. 27,10 - 37,05 m. Powierzchnia zabudowy wyniesie 725 m˛ - 835 m˛ (w tym 110 m˛ - powierzchni zabudowy wyniesionej części garażu), co stanowi 26-31% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Wysokość zadaszonej części garażu wyniesionej pod poziom terenu wynosi 2,3 m z dachem płaskim. W budynku zaplanowano realizację 42 lokali mieszkalnych oraz 4 lokale usługowo- handlowe. Miejsca parkingowe przewidziano w podziemnej hali garażowej oraz na terenie.
Dalej organ przywołał informację w sprawie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., informując, że: "przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., na terenach oznaczonych symbolami (zgodnie z załącznikiem graficznym) na tereny W dniu 12 02 2024 r. informację w sprawie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiła Miejska Pracownia Urbanistyczna w P., informując, że: "przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., na terenach oznaczonych następującymi symbolami (zgodnie z załącznikiem graficznym) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oraz tereny dróg publicznych.
Dalej organ wskazał, że Miejska Pracownia Urbanistyczna po konsultacjach z Zarządem Dróg Miejskich w P. dokonała korekty układu transportowego w zakresie linii rozgraniczającej teren drogi publicznej klasy lokalnej 11 KD-L i klasy zbiorczej 6KD-Z. Wspomniana korekta wynikała ze sprzeciwu wspólnoty mieszkaniowej oraz wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przekrój drogi lokalnej zawężono na rzecz terenu 1MW, odsuwając linię rozgraniczającą od działki nr [...] na północ oraz uwzględniając prawie w całości istniejący podział ewidencyjny sąsiadującej działki nr [...]. W konsekwencji zweryfikowano również linie zabudowy. Jednocześnie poinformowano, że projekt planu nie przeszedł jeszcze procedury formalno-prawnej, więc jego ustalenia mogą ulegać zmianie."
Miejski Konserwator Zabytków oraz Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nie zajęli stanowiska w sprawie (zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane).
Następnie zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przed wydaniem decyzji w dniu 27.05.2024 r. do sprawy wpłynęły uwagi strony postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej. Przedmiotowe uwagi dotyczyły m.in. sprzeciwu wobec planów budowy drogi nazwanej KD-L oraz wobec planowanej maksymalnej wysokości nowej zabudowy. Wskazano również, że tereny należące do wspólnoty pełnią nie tylko funkcję ciągów komunikacyjnych ale rekreacyjną dla mieszkańców. "Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraża również zgody, aby planowana inwestycja obejmowała teren działki nr [...] (stanowiącej własność Wspólnoty) oraz nie wyraża zgody na jakąkolwiek służebność gruntową."
Dalej organ powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi m.in. ul. [...], ul. [...]/[...], [...] [...]. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz cechy sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Dalej organ przeanalizował poszczególne parametry inwestycji.
Odnosząc się do uwag stron Prezydent argumentował, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja wpisuje się w otoczenie, nie zakłóci istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, ale nie rozwiązuje problemów technicznych i nie zawierają szczegółowych ustaleń dotyczących planowanego obiektu. Zgodnie z przepisami określa główne parametry obiektu podane w wartościach maksymalnych, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zachowaniem odległości od granic, zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nadto decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie promesą umożliwiającą inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę Dlatego kwestie podnoszone przez stronę w tym obejmujące sprawy własności mogą, być przedmiotem zagadnień regulowanych w drodze cywilnej między zainteresowanymi. Prezydent podkreślał, że celem prowadzonego postępowaniu jest potwierdzenie jedynie, czy zamierzenie planowane przez inwestora spełnia warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żaden sposób natomiast nie przesądza się o szczegółowych rozwiązaniach architektonicznych oraz nie określa przyszłych rozwiązań technicznych, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami.
Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 czerwca 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że:
- Członkowie Wspólnota Mieszkaniowa - jako właściciele działki nr [...] kategorycznie nie wyrażają zgody na objęcie planowanej inwestycji o ich własność; proszę o wyjaśnienie na jakiej podstawie zostały wydane warunki zabudowy dla "projektowanej drogi 11KD-L lub 9KD- L" której nie ma w planach zagospodarowania przestrzennego - znajduje się ona jedynie w koncepcji budowy tzw. ul. [...].
- Członkowie Wspólnota Mieszkaniowa nie wyrażają zgody na budowę drogi roboczo nazwanej 11KD-L lub 9KD-L, która ma stanowić jedyną drogę dojazdową do planowanego budynku, przez teren działki [...]
- w powyższej kwestii prosimy o uwzględnienie poprzednich stwierdzeń SKO wskazanych w Decyzji nr [...] z dnia 28 marca 2022 r. oraz nr [...] z dnia 28 lutego 2023, uchylających decyzję o warunkach zabudowy w całości: "Organ odwoławczy podtrzymuje stanowisko, że dostęp ten ocenia się wg aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, nie zaś według planowanego w przyszłości przez organ I instancji sposoby zagospodarowania terenów sąsiednich (...)"
- planowana droga KD-L ma powstać częściowo na terenie Wspólnoty, który stanowi jedyny pełnoprawny wjazd na teren nieruchomości, wykorzystywany przez pojazdy obsługi technicznej (np. śmieciarki) 0raz ze względu na dostępną szerokość przejazdu możliwy do wykorzystania na cele przeciwpożarowe. Stąd jednoznaczny sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie budowy nowej drogi na naszym terenie
- należy również wziąć pod uwagę fakt, że teren prywatny Wspólnoty Mieszkaniowej nie stanowi wyłącznie ciągów komunikacyjnych i miejsc parkingowych; od strony planowanej inwestycji teren ten jest wykorzystywany przez mieszkańców jako rekreacyjny (miejsca do siedzenia przy grillu; ławeczki, piaskownica, rabata kwiatowa).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2023.977) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 05 czerwca 2024 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 1 obręb W., działkach nr [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...].
W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zaskarżona decyzja spełnia wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora. Dalej argumentowano, że organ pierwszej instancji wyznaczył w tej sprawie obszar analizowany w wielkości wynoszącej 54 m, jest to obszar stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki od ulicy, z której będzie odbywał się wjazd na działkę objętą wnioskiem. Organ pierwszej instancji w analizie urbanistycznej wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, ujął je także w układzie tabelarycznym, wskazał parametry istniejącej zabudowy oraz opisał parametry ustalone dla nowej zabudowy. W trakcie analizy wskazano średnie wartości parametrów, na tej podstawie określono parametry dla nowej inwestycji, jednocześnie organ podał, iż niektóre parametry określone dla nowej inwestycji zostały wyznaczone z odstępstwem dopuszczalnym w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Organ pierwszej instancji wskazał, iż na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy analizą objął obszar ulic [...], obszar zabudowy jest jednolity zatem nie było potrzeby rozszerzania go w celu dokonania analizy urbanistycznej.
Organ odwoławczy argumentował, że organ pierwszej instancji po analizie ustalonych parametrów inwestycji przystąpił do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy prawa materialnego w tym zwłaszcza o przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do ustawy. Parametry inwestycji określono zgodnie z przepisami rozporządzenia także z zastosowaniem odstępstw od średnich wartości, do czego organ pierwszej instancji ma prawo. SKO podało, że skarżące nie kwestionują w ogóle zasadności planowanej inwestycji, ani parametrów określonych dla niej, kwestionują wyłącznie możliwość dojazdu do planowanej inwestycji, wskazują jakoby inwestor objął część ich nieruchomości zamiarem inwestorskim, zwłaszcza zamiarem stworzenia drogi dojazdowej.
Dalej Kolegium wskazało, że po przeanalizowaniu parametrów występujących w badanym obszarze i w odniesieniu do zamiarów inwestora organ II instancji wskazał, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy, przebieg linii zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, odstępstwo zastosowano w odniesieniu do planowanej wysokości budynku i geometrii dachu. W ocenie obu organów planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej bowiem planowany budynek mieszkalny wielorodzinny służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. W tym miejscu wskazać należy skarżącej, iż zasada dobrego sąsiedztwa, która brana jest pod uwagę przy analizie urbanistycznej nie oznacza bezwzględnej kontynuacji zabudowy w zakresie takich samych obiektów, nie oznacza mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, a dla określenia warunków zabudowy wystarczające jest, że planowana zabudowa nie koliduje z już istniejącą zabudową. Tak jest w omawianej sprawie. Organ pierwszej instancji dokonał zatem analizy urbanistycznej w zakresie możliwości określenia parametrów dla nowej zabudowy z uwzględnieniem możliwości ich określenia z odstępstwem od średnich wartości. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż planowany budynek nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, w obszarze tym znajduje się zatem co najmniej jeden budynek pozwalający na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem SKO planowana inwestycja wypełnia wszystkie wymagania zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Nie narusza przepisów odrębnych, jest wręcz z nimi zgodna.
W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie organ pierwszej instancji zachował się w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Skarżącej wskazać należy, iż argument podniesiony w postępowaniu odwoławczym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem szczegółowe zasady dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, wjazdy, zjazdy, prawo przechodu i przejazdu ustalane są dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwolenia na budowę. Argumenty w odniesieniu do kwestii własności, czy określenia wjazdów na nieruchomość są co najmniej przedwczesne, to dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał wykazać się prawem własności do nieruchomości objętej wnioskiem. Dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora wystarczające jest, na etapie określania warunków zabudowy, że inwestycja posiada potencjalny dostęp do drogi publicznej, tak jest w omawianej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, powinno być przy u. [...] (uwaga Sądu). Zaskarżonej decyzji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że inwestor spełnił wszystkie warunki konieczne do pozyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 1 obręb W., działkach nr [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...], podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, w szczególności za dostęp taki nie można uznać dostępu poprzez miejsca postojowe oraz fragmenty wewnętrznych układów komunikacyjnych budynku mieszkalnego przy ulicy [...] oraz budynku biurowo- usługowego przy ulicy [...], co jest wynikiem braku przeprowadzenia przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze, zwłaszcza, że
- dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne;
- przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny, przy czym dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, faktyczny natomiast, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej;
- niedopuszczalne jest aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy;
- dostęp do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany;
b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji kwestii rzeczywistego istnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz kompleksowego rozważenia zarzutów Skarżącej stawianych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
II. naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 2 pkt 14 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p) przez wadliwe przyjęcie, że zostały spełnione wymogi określone w tym przepisie, tj. ziszczona została przesłanka wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w postaci tego, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy planowana inwestycja takiego dostępu zarówno faktycznego jak i prawnego nie posiada, albowiem nie można przyjąć, że miejsca postojowe oraz fragmenty wewnętrznych układów komunikacyjnych budynku mieszkalnego przy ulicy [...] oraz budynku biurowo- usługowego przy ulicy [...] zapewniają dostęp do drogi publicznej, zwłaszcza, że zgodnie z pojęciem dostępu do drogi jest to posiadanie bezpośredniego dostępu do tej drogi albo przez drogę wewnętrzną, albo poprzez ustanowienie służebności drogowej, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż nie zostały łącznie spełnione warunki wskazane w art. 61 ust.1 u.p.z.p. i tym samym zachodzi przeszkoda do wydania pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie o rozważanie przez Sąd uchylenia decyzji poprzedzającej tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 czerwca 2024 roku nr [...] znak [...]
W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji.
Skarżąca stoi na stanowisku, iż organ II instancji, w ślad za organem I instancji, nie przeprowadził prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze. W kontekście przeprowadzonej analizy, nie zostały w sposób należyty ocenione przesłanki, które mogłyby umożliwić ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji, wydając swoją decyzję, nie poczynił jakichkolwiek szczegółowych rozważań dotyczących rzeczywistego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, co jest z kolei niezbędną przesłanką do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż kwestia ta powinna być rozpatrywana w trakcie postępowania dotyczącego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Taki sposób rozumowania jest nie tylko niewystarczający, ale także narusza zasady prawidłowego rozpoznania sprawy, w której kluczowe znaczenie ma rzetelne ustalenie stanu faktycznego.
Co istotne, zdaniem Skarżącej, w przypadku planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest jedną z podstawowych przesłanek, która powinna zostać dokładnie zbadana przez organy administracji. Organ II instancji nie przeprowadził analizy, czy wskazany w decyzji organu I instancji dostęp do drogi publicznej, realizowany poprzez wystąpienie miejsc postojowych oraz fragmentów wewnętrznych układów komunikacyjnych budynku mieszkalnego przy ulicy [...] oraz biurowo-usługowego przy ulicy [...], rzeczywiście zapewnia taki dostęp w sposób zgodny z przepisami prawa. Tymczasem Skarżąca, w swoich argumentach, wielokrotnie podnosiła, iż obszar znajdujący się przy nieruchomości położonej pod adresem Kolejowa 5a jest wykorzystywany jako jedyny, pełnoprawny wjazd na teren nieruchomości przeznaczony wyłącznie dla pojazdów obsługi technicznej oraz wykorzystywany wyłącznie w celach przeciwpożarowych. Ponadto, teren ten dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej ma charakter prywatny i nie stanowi ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych ani miejsc parkingowych, lecz jest użytkowany przez mieszkańców jako teren rekreacyjny. Co więcej, organ zaniechał wyjaśnienia i odpowiedzi na zarzuty stawiane przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji na jakiej podstawie zostały wydane warunki zabudowy dla projektowanej drogi 11KD-L lub 9KD-L, której nie ma w planach zagospodarowania przestrzennego, lecz znajduje się ona jedynie w koncepcji budowy tzw. ul. [...]. W tym kontekście, brak szczegółowej analizy przez organ II instancji rodzi poważne wątpliwości co do prawidłowości jego rozstrzygnięcia. Zaniechanie wnikliwej oceny sytuacji faktycznej może prowadzić do naruszenia zasad równego traktowania stron postępowania oraz może wpływać na prawo skarżącej do ochrony jej interesów prawnych. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania w granicach prawa oraz kierowania się zasadami rzetelności, obiektywności i pełności postępowania, co w tej sprawie zostało zaniedbane.
Zdaniem Skarżącej Inwestor nie spełnił wymogów wskazanych w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu.
Zauważenia również wymaga zdaniem Wspólnoty, iż stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Przy czym, niedopuszczalne jest aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Nie można uznać za spełnienie tego warunku wskazanie organu , iż planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi albowiem w granicach terenu na którym ma powstać planowana inwestycja znajdują się miejsca postojowe oraz fragmenty wewnętrznych układów komunikacyjnych budynku mieszkalnego przy ulicy [...] oraz budynku biurowo- usługowego przy ulicy [...], stanowiących dojazd do drogi publicznej do drogi publicznej - ul. [...]. Takim dostępem może być dostęp do jakiejkolwiek drogi publicznej pod warunkiem, że jest to dostęp zagwarantowany prawnie, faktyczny i realny, natomiast w przedmiotowej sytuacji nie można jednakże mówić, że ma to miejsce.
Skarżąca wskazuje również na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji kwestii rzeczywistego dostępu inwestycji do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, podkreślając, że planowana inwestycja nie ma zapewnionego formalnego dostępu do drogi publicznej. Prezes Zarządu uczestnika postępowania Z. sp. z o.o. wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że planowana inwestycja ma zapewniony faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Został on zapewniony przy zakupie działki i jest zapisany w akcie notarialnym z dnia 2 lutego 2022 r., nr Rep. A. [...]. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie zna przywołanego aktu notarialnego.
W tym stanie sprawy Sąd postanowił zobowiązać Prezesa Zarządu uczestnika Z. sp. z o.o. do złożenia w terminie 5 odpisów przywołanego powyżej aktu notarialnego i z tego powodu rozprawę odroczyć i jej nowy termin wyznaczyć z urzędu.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu Prezes Zarządu uczestnika postępowania Z. sp. z o.o. przedłożył kopie aktów notarialnych warunkowej umowy przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...], umowę przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] oraz protokołu przyjęcia pieniędzy do depozytu.
Powyższe dokumenty zostały przedłożone stronom postępowania wraz z obowiązaniem do ustosunkowania się zwłaszcza co do kwestii ustanowionej służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki [...].
W wykonaniu zobowiązania pełnomocnik skazanej Wspólnoty podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie wskazując, że treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie tylko nie określa parametru dostępu do drogi publicznej w sposób opisany w aktach notarialnych, ale nawet tej kwestii przysługujących działce nr [...] służebności nie opisuje. Tym samym legitymizuje bezpośredni dostęp do drogi publicznej i całą obsługę komunikacyjną poprzez korzystanie z terenu Wspólnoty Mieszkaniowej, co czyni zarzuty zawarte w skardze nadal aktualnymi i uzasadnionymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie procesowym z 27 maja 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wyjaśniło, ze w jego ocenie oznacza to przyrzeczony i niezakłócony dostęp działki [...] do drogi publicznej. Dołączone akty notarialne wskazują na istniejący stan faktyczny i prawny nieruchomości, który będzie miał znaczenie na późniejszym etapie postępowania administracyjnego przed organami administracji budowlanej. Konieczność przedstawiania aktów notarialnych z ustanowionym prawem przejazdu i przechodu występuje na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Nadto Kolegium wskazało, że ewentualne plany Miasta [...] dotyczące uporządkowania ruchu drogowego w obszarze inwestycji będą przedmiotem postępowania przed zarządcą dróg przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta [...].
W dniu 17 czerwca 2025 r. do postępowania przed Sądem w imieniu uczestnika postępowania Z. w C. przyłączył się r. J..
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżącej Wspólnoty, który wnosił i wywodził, jak dotychczas.
Za uczestnika postępowania Z. sp. z o.o. w C. stawił się Prezes Zarządu Spółki oraz jej pełnomocnik, który wnosił o oddalenie skargi, podkreślając, że z akt administracyjnych, jak i złożonej dokumentacji wynika, ze spółka ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...].
Pełnomocnik skarżącej podnosił, że kwestia dostępu do drogi publicznej powinna być rozstrzygnięta na etapie ustalania warunków zabudowy. Dostęp powinien wynikać z dokumentów. Uczestnik postępowania nie ma tytułu prawnego do dostępu do ul. [...] przez nieruchomość skarżącej.
Sąd przeprowadził dowód z dokumentów przedłożonych przez uczestnika postępowania Z. sp. z o.o. w C. znajdujących się na kartach 160 i nast. akt sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo materiale, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy, jak to wynika z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organów obu instancji, polegającej na budowie siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 01 obręb W., działkach nr [...] (cz.), [...] (cz.), ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...]. Głównym zarzutem skarżącej Wspólnoty był brak spełnienia jednej z przesłanek ustalenia warunków zabudowy odnoszącej się do zapewnienia faktycznego i prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, skutkiem czego nie organ nie miał podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 26 sierpnia 2020 r. (k. 1 i nast. akt adm. I inst. T. I). Zauważyć należy, czego zaniechał organ I instancji, nie wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia w oparciu o jakie brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał swoją decyzję, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 2021 r. (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej także jako "u.p.z.p."). Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. zmieniającej ustawę – Prawo budowlane oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 922), która weszła w życie 13 maja 2021 r. do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 – u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Pierwsza decyzja SKO w P. w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 28 lutego 2023 r., zatem po dniu wejścia w życie nowelizacji z 20 kwietnia 2021 r. i 17 września 2021 r. Zastosowanie zatem znajdują przepisy u.p.z.p. obowiązujące do 26 maja 2021 r.
Nadto zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") w brzmieniu obowiązującym do dnia 03 stycznia 2022 r., na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), zgodnie z którym do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Właściwego stanu prawnego w oparciu o jaki należy rozstrzygać w niniejszej sprawie nie dostrzegł też organ II instancji wskazując w podstawie prawnej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2023 r. poz. 977. Sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie nowego rozporządzenia, bo pierwsza ostateczna decyzja SKO w P. została wydana, jak wskazano powyżej 28 lutego 2023 r., zatem powyższy akt prawny również znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.
Skutkiem powyższego organ I instancji dopuścił się w zaskarżonej decyzji dalszych uchybień, których nie wyeliminował organ odwoławczy. W punkcie II.1.1) dla określenia linii zabudowy oraz w uzasadnieniu organ posłużył się brzmieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. dodanym do ustawy nowelizacją z 17 września 2021 r. i obowiązującym dopiero od dnia 03 stycznia 2022 r. i jednocześnie znowelizowanym brzmieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie pojęcie frontowej granicy działki zastąpiono pojęciem frontowej granicy terenu inwestycji. Nadto w uzasadnieniu decyzji znalazła się część odnosząca się do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który to przepis nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na zastosowanie ustawy w brzmieniu obowiązującym do 26 maja 2021 r. (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, Dz.U. z 2021 r. poz. 922 - do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 – u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym).
Dalej Sąd wskazuje, że w punkcie VIII.3 rozstrzygnięcia decyzji organ wskazał, że projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego i wskazał, że "Postanowieniem nr... z dnia... Prezes Urzędu Transportu Kolejowego uzgodnił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.", podczas gdy w uzasadnieniu decyzji argumentował, że Konserwator Zabytków oraz Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nie zajęli stanowiska w sprawie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, organ uzgodnienie uznał za dokonane. Tymczasem w aktach administracyjnych zalega postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 29 kwietnia 2024 r. (k. 218 i nast. akt adm. I inst. T.III). Jest to jeden z wielu przejawów nieścisłości i niestarannego także językowo sporządzenia decyzji organu I instancji.
Następnie, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazywał, że front terenu inwestycyjnego wynosi 23 m, z analizy urbanistycznej wynika, że front działki ustalono na 23, co daje promień do sporządzenia obszaru analizowanego o wartości 69 m. Natomiast z wyników analizy w części graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że front działki wynosi 19 m, a promień wyznaczono na 54 m. Doszło zatem do niegodności treści decyzji z jej załącznikami, które stanowią integralną część decyzji. Natomiast, właściwe ustalenie frontu działki decyduje o prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, który wykreśla się wokół działki inwestycyjnej, o czym będzie poniżej.
Wobec powyższego, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje właściwe brzmienie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz starannie i precyzyjnie sformułuje rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, które będzie zgodne w treści z dołączonymi do decyzji załącznikami. Rozstrzygnięcia decyzji nie można bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 i wyroki WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 204/19; 15 listopada 2017 r., III SA/Po 679/17; WSA w Kielcach I SA/Ke 206/19, WSA w Białymstoku II SA/Bk 127/18, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Już bowiem z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), do czego należy również włączyć obowiązek precyzyjnego i starannego formułowania decyzji w każdej jej części w zakresie faktycznym i prawnym (art. 107 § 2 k.p.a.). Także z zasady przekonywania opisanej w art. 11 k.p.a., wynika, że organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Przechodząc do zasadniczej części uzasadniania wyroku przypomnieć należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych, w tym warunkach technicznych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy wydania takiej decyzji ma miejsce tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać funkcje oraz cechy i parametry zastanej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, na podstawie której wydano zaskarżoną w sprawie decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, dopatrzył się jednak naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało pierwszą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji ją poprzedzającej.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro jak to wskazano powyżej, w istocie z decyzji i jej załączników nie wynika jaka jest właściwa szerokość frontu działki, to nie sposób zweryfikować czy prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, który wyznacza się wokół działki inwestycyjnej posługując się promieniem stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m. Skoro w uzasadnieniu decyzji oraz części tekstowej wyników analizy organ wskazuje na szerokość frontu 23 m, a w części graficznej analizy wyznaczono front o wymiarach 19 m, a z uzasadnienie decyzji organu nie wynika w jaki sposób wyznaczono front działki i zakres obszaru analizowanego, to te uchybienia nie pozwalają na stwierdzenie, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, co już z tego powodu eliminuje decyzję organu I instancji z obrotu prawnego. Co więcej, z części graficznej wyników analizy wynika, że promień do ustalenia obszaru analizowanego organ wyliczył mnożąc wspomniane 19 m x 3 co dało organowi 54 m, a nie jak wynika z prawidłowego działania matematycznego 57 m (3 x S >= 50 m 54 m). Jak wskazano powyżej, prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna, a u jej podstawy leży prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, jest fundamentalnym i zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe sprzeczności, błędy rachunkowe oraz brak jakiegokolwiek uzasadniania w decyzji organów w jaki sposób został ustalony promień i za tym zasięg obszaru analizowanego powoduje, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej, a waga powyższego uchybienia nie pozwala na przyjęcie, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy.
Po drugie, wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Podkreślić należy, że ustawodawca zakreślił jedynie minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, ustalając 2 parametry określające to minimum: 3-krotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi na zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz związanej z tym zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2013 r., II SA/Kr 1104/13, Lex Nr 1493056).
W orzecznictwie podkreśla się jednak, że obszar analizowany nie może być pojmowany zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09, CBOSA. Ponadto, choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Inaczej mówiąc, organ każdorazowo winien szczegółowo uzasadnić przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego w większym zasięgu niż to wynika z zasady trzykrotności szerokości frontowej działki inwestycyjnej. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, CBOSA). Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, CBOSA).
Obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Co istotne, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki inwestycyjnej z każdej strony, czyli określona w rozporządzeniu odległość minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony działki. Zasadniczo zatem obszar poddany analizie powinien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej powinien znajdować się w centrum tego obszaru. Nie zawsze jednak obszar analizowany musi przyjąć kształt okręgu; położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki.
W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że sporządzając analizę ustalono, że teren inwestycji stanowi nieruchomość gruntową niezabudowaną – część działki nr [...] oraz [...] i [...], ark. 01 obręb W. oraz na część działki nr [...] i [...], ark. 32, obręb Ł., położonych w P. w rejonie ulicy [...] o powierzchni około 2738 m˛. W ramach inwestycji zaplanowano budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio w północnej i wschodniej części działki nr [...].
Uwzględniono, zatem że na teren inwestycji składa się w istocie jedna działka, na której posadowiony będzie projektowany budynek – nr [...], a pozostałe działki w części mają stanowić obsługę komunikacyjną dla tej działki inwestycyjnej – [...], [...], [...] i [...]. Za front działki uznano granicę działek [...] i [...] z drogą publiczną ul. [...], a nie tą granicę działki budowlanej [...], z której odbywa się główny wjazd lub wejście na tą działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W tym miejscu należy stwierdzić, że wyłącznie front działki nr [...], z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na tą działkę mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego celem ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Działki nr [...], [...], [...] i [...] w ich części mają stanowić wyłącznie obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji (działki ta pozwalają połączyć działkę budowlaną z drogą publiczną ul. [...]), dlatego jej granice nie mogą być wyznacznikiem do określania granic obszaru analizowanego. Kierowanie się granicami działek dojazdowych do terenu inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów u.p.z.p. o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tak też NSA w wyroku z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2235/21 i utrzymany tym wyrokiem wyrok WSA w Rzeszowie z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 814/20, CBOSA).
Załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500 wskazuje jednak, że działka nr [...] nie znajduje się wcale w centrum obszaru analizowanego. Obszar analizowany został wydłużony, szczególnie zaś wydatnie w kierunku działek [...] i [...] oraz [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że obszar analizowany został powiększony w stosunku do granic minimalnych jakimi należy kierować się w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nadto, organ w żaden sposób nie starał się wyjaśnić i przekonać do przyjętego poszerzenia kierunku obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest wadliwy.
Organ bezrefleksyjnie przyjął, że część działek nr [...], [...], [...] i [...] również stanowi teren inwestycyjny, gdy sam stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zostanie posadowiona na działce [...]. Nadto, organ też miał wiedzę, że części powyższych działek mają służyć tylko jako zapewnienie pośredniego dostępu do drogi publicznej (pkt IV.1.1 decyzji). Co więcej, z decyzji wynika, że przedmiotem inwestycji jest tylko budowa budynku wielorodzinnego i dla tak określonej inwestycji organ określił funkcję, cechy oraz parametry nowej zabudowy. Brak jakiegokolwiek stwierdzenia, że przedmiotem inwestycji jest też budowa drogi właśnie na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...].
Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14, CBOSA). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu analizy wynikającego z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a określonego w art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stwierdzić, że analiza stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Analiza, niezależnie od tego, że powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego.
Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13). Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. Weryfikacja takich dowodów odbywa się w oparciu o art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a.
Kontrola sądowa decyzji o warunkach zabudowy polega zatem również na zbadaniu, czy organ dokonał prawidłowej weryfikacji analizy urbanistycznej. W przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do ponowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/18, CBOSA). Zakwestionowanie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe także wtedy, gdy wyniki analizy zostały sformułowane błędnie na skutek wadliwego odczytania przez urbanistę dyspozycji przepisów normujących wymogi materialne art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Podważenie rezultatów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez zakwestionowanie dokumentu w postaci analizy urbanistycznej, skoro wadliwie organ wyznaczył obszar analizowany uniemożliwia ocenę materialnoprawną co do przesłanki kontynuacji funkcji, cech a zwłaszcza parametrów nowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która to ocena jest podejmowana przede wszystkim w oparciu o analizę prowadzoną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 7 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dopiero po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego możliwe jest właściwe ustalenie warunków zabudowy bądź odmowy ich ustalenia. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do parametrów nowej zabudowy przyjętych przez organy w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza co do kwestionowanej przez Skarżącą wysokości projektowanego budynku. Zagadnienia te organ I instancji przeanalizuje ponownie, gdy w sposób prawidłowy zostanie sporządzona analiza urbanistyczna.
Po trzecie, na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia łącznie przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający prawną i faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2607/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, CBOSA).
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega zaś ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym co do zasady konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, chyba że właściciele, czy użytkownicy wieczyści działek, przez które ma odbywać się połączenie z drogą publiczną wyraźnie oświadczą, że wyrażają zgodę na taki układ komunikacyjny. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną, ale taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Przepis nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wynika z tego, że w każdej rozpatrywanej sprawie do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona, konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2209/13; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2040/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1880/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy.
Jednakże wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie chodzi o badanie kwestii, czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do działki gruntu, przez który dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony, lecz o ocenę, czy przedmiotowy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Pierwszym z nich jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, drugim zaś dostęp przez drogę wewnętrzną. Wynika z tego, że dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. m.in. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. sygn.. akt II OSK 2405/20. LEX nr 3069493). W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że przez dostęp prawny do drogi publicznej nie należy rozumieć istnienia po stronie inwestora (wnioskodawcy) tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony. Jeżeli więc teren, będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, miałby dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania takiej działki do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z niej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, iż obsługa komunikacyjna inwestycji planowana jest bezpośrednio z ul. [...] (pkt IV.1. decyzji z 05 czerwca 2024 r.). Natomiast w punkcie IV.1.1. zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 03 stycznia 2024 r., organ wskazał z kolei na pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyszły układ komunikacyjny działki [...] jednym zjazdem z obecnie nieistniejącej drogi KD-L. Dalej organ zacytował opinie Zarządu Dróg Miejskich, który wskazał, że inwestor zobowiązany będzie do budowy drogi oznaczonej w projekcie m.p.z.p. pn. "[...]" w P. jako KD-L w zakresie jezdni z włączeniem tej drogi do ulicy [...] - wraz z dokonaniem niezbędnych podziałów nieruchomości. Realizacja ww. drogi KD-L zapewni dopiero prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Szczegółowa koncepcja obejmując:
- budowę drogi KD-L w zakresie jezdni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;
- budowę zjazdu z drogi KD-L na teren działki nr [...], ark.01, obręb W.;
- budowę skrzyżowania [...] wraz z usunięciem kolizji z istniejącym zagospodarowaniem pasa drogowego ulicy [...];
opracowana na podstawie obowiązujących przepisów prawa i wiedzy technicznej wymaga odrębnego uzgodnienia z ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. ZDM poinformował, że z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości docelowo przeznaczonych pod drogę o symbolu KD-L proces realizacji musi być poprzedzony regulacją terenowo-prawną. Na budowę ww. układu drogowego należy wyprzedzająco, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla obecnie uzgadnianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ale po uzgodnieniu szczegółowej koncepcji i uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji niedrogowej) zawrzeć z ZDM stosowaną umowę, w której zostaną ustalone szczegółowe warunki realizacji robót drogowych zakresu jw., sposobu regulacji terenowo-prawnej koniecznej do realizacji układu drogowego i nieodpłatnego przekazania poniesionych nakładów na rzecz Miasta [...].
W tym miejscu Sąd zauważa, że organ I instancji poza przytoczeniem stanowiska ZDM nie dokonał samodzielnego ustalenia w zakresie dostępu działki, na której projektowana jest inwestycja do drogi publicznej, do czego w świetle przepisów postępowania administracyjnego jest zobowiązany (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Dodatkowo powołał się na informację z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., z której wynika, że "przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., na terenach oznaczonych symbolami zgodnie z załącznikiem graficznym". Organ wskazał, że Miejska Pracownia Urbanistyczna po konsultacjach z Zarządem Dróg Miejskich w P. dokonała korekty układu transportowego w zakresie linii rozgraniczającej teren drogi publicznej klasy lokalnej 11 KD-L i klasy zbiorczej
6KD-Z. Wspomniana korekta wynikała ze sprzeciwu wspólnoty mieszkaniowej oraz wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przekrój drogi lokalnej zawężono na rzecz terenu 1MW, odsuwając linię rozgraniczającą od działki nr [...] na północ oraz uwzględniając prawie w całości istniejący podział ewidencyjny sąsiadującej działki nr [...]. Organ wskazał, że został poinformowany, że projekt planu nie przeszedł jeszcze procedury formalno-prawnej, więc jego ustalenia mogą ulegać zmianie.
Dodać do tego należy, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca Wspólnota, a także Zarządca działki [...] wyraźnie i konsekwentnie nie wyrażali zgody na faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. [...], ani na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez ich działki dla skomunikowania działki [...] z drogą publiczną ul. [...].
Przyjęte przez organ I instancji w decyzji z 5 czerwca 2024 r. rozwiązanie zapewniające dostęp do drogi publicznej dla działki [...] w powyższych okolicznościach jawi się jako aktualnie nierealne i obarczone warunkiem, którego ziszczenie się jest przyszłe i niepewne. Rozwiązanie to można by ewentualnie zaakceptować, gdyby linie rozgraniczające nowoprojektowanej ulicy już znalazły się w obowiązującym planie miejscowym, którego jednak brak, a nawet proponowana treść projektu planu może ulec zmianie oraz brak jest przybliżonej daty jego uchwalenia.
Zgodnie natomiast z przedstawionymi przez inwestora dokumentami (k. 160 i nast. akt sąd.) oraz wynikającymi z akt administracyjnych (k. 13, 29, 49v, 54-58 akt adm. I inst. T.I.) danymi wynika, że działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] zapewniony na zasadzie służebności przejazdu i przechodu poprzez działkę nr [...] (podzielona na działki [...], [...], [...], [...]) i działkę nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że taki właśnie dostęp do drogi publicznej ul. [...] inwestor wskazał w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...] (k. 1 i nast. akt adm. I inst. T.I.).
W ocenie Sądu, przyjąć zatem należy, że powyższe ustalenia organu nie świadczą o prawidłowej ocenie dostępu do drogi publicznej - ul. [...] dla działki budowlanej nr [...]. Dla oceny przedmiotowego dostępu do drogi publicznej niezbędne jest też wyjaśnienie, czy użytkownik wieczysty terenu inwestycji ma zapewniony faktyczny i swobodny przejazd przez działki [...] i [...] pomimo, iż jest on aktualnie ogrodzony i zamykany bramą. Wspólnota deklarowała, że przejazd ten dotyczy tylko jej mieszkańców i pojazdy techniczne.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle wyraźnego sprzeciwu stron postępowania oraz braku prawnego wytyczenia przebiegu nowoprojektowanej ulicy w obowiązującym planie miejscowym, dla zapewnienia dostępu do ww. drogi publicznej przez działki nr [...], [...] oraz [...], [...] za konieczne sąd uznaje ustanowienie odpowiedniej służebności przejścia i przejazdu obciążającej każdoczesnego właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego działki stanowiącej działkę budowlaną [...], na której ma powstawać projektowana inwestycja, a taka służebność dotychczas nie została ustanowiona. Obsługa komunikacyjna działki [...] jest aktualnie prawnie zapewniona do drogi publicznej ulicy [...] poprzez działki nr [...], [...], [...], [...], jednakże organ I instancji nie dokonał oceny takiego rozwiązania komunikacyjnego pod kątem jego odpowiedniości dla planowanej inwestycji, ani też nie ocenił go pod kątem zapewnienia faktycznego i realnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - ul. [...], co było znane organowi już przy złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2020 r.
Oczywiście organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1170/16, LEX nr 2477137), to jednak ma możliwość informowania wnioskodawcy o swoich ustaleniach i wzywania do modyfikacji wniosku celem jego pozytywnego załatwienia. Przyjęte w zaskarżonej decyzji z 05 czerwca 2024 r. rozwiązanie komunikacyjne w zakresie dostępu działki [...] do drogi publicznej, w ocenie Sądu nie jest spełnieniem przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przyjęta przez organ I instancji i ostatecznie zaakceptowana - mimo pierwotnego zastrzeżenia decyzją SKO z 28 marca 2022 r. - przez organ odwoławczy, konstrukcja opierająca się o rozwiązanie komunikacyjne przyszłe, mogące ulegać modyfikacjom i uzależnione od projektowanego przeznaczenia terenów oznaczonych w przygotowywanym planie miejscowym, czynią w tym zakresie decyzję organu I instancji w istocie obarczoną wadą, która musi skutkować jej uchyleniem. Nadto, ma charakter swoistego warunku. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że za niedopuszczalne uznać należy by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości (tak też wyrok NSA z 20.10.2010 r., II OSK 1467/09, LEX nr 746565).
W ocenie Sądu, organ I instancji przed wydaniem decyzji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy dla planowanej inwestycji rzeczywiście spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Celem, bowiem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym sensie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu.
W tym stanie sprawy, powyższe uchybienia i braki skutkowały przyjęciem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd uznał, że przy wydaniu obu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji ją poprzedzającej, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności zastosuje właściwe brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie, ponownie określi front działki budowlanej i jego szerokość i w konsekwencji prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i ponownie przeanalizuje parametry zabudowy na wszystkich działkach wchodzących w obszar analizowany. Następnie, w oparciu o ustalone dane organ jeszcze raz przeanalizuje przyjęte dla nowej zabudowy parametry. Dodatkowo organ ponownie przeanalizuje przesłankę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Organ ponownie rozpozna wniosek o ustalenie warunków zabudowy i podejmie właściwe rozstrzygniecie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
O zwrocie kosztów dla Skarżącej Sąd orzekł na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi wynoszący 500 zł oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 761) wynagrodzenie w minimalnej stawce pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.