IV SA/Po 876/19

IV SA/Po 876/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1857/20 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 3 ust. 3 pkt 2 - § 4 ust. 3 pkt 2 - § 5 ust. 3 pkt 2 - § 6 ust. 3 pkt 2 - § 7 ust. 3 pkt 2 - § 9 ust. 3 pkt 2 w zakresie zwrotu "zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 876/19
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - część północna" [...] w [...] wnosząc o :
1) stwierdzenie nieważności
§ 3 ust. 3 pkt 2,
§ 4 ust. 3 pkt 2,
§ 5 ust. 3 pkt 2,
§ 6 ust. 3 pkt 2,
§ 7 ust. 3 pkt 2,
§ 9 ust. 3 pkt 2,
zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe",
oraz § 8 ust. 7 pkt 1
ze względu na istotne naruszenie prawa,
2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu [...] maja 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - część północna" [...] w [...]. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] czerwca 2019 r.
Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, poz. 235 i poz. 730, dalej u.p.z.p.)".
Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 748/17 stwierdzono, że: "ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności (...) dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie »trybu sporządzania planu miejscowego« (zwanego też potocznie: »procedurą płanistyczną«) - którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie »zasad sporządzania planu miejscowego« - których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn., akt II OSK 215/08)".
W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.
W § 3 ust. 3 pkt 2, w § 4 ust. 3 pkt 2, w § 5 ust. 3 pkt 2, w § 6 ust. 3 pkt 2, w § 7 ust. 3 pkt 2 oraz w § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego planem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.
Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej u.p.o.ś.), sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Stosownie do powyższego przepisu Sejmik Województwa [...] przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały, zwane dalej "uchwałami antysmogowymi":
- nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), obejmującą obszar województwa [...], z wyłączeniem Miasta [...] oraz Miasta [...],
- nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]),
- nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]).
Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia [...] maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.
Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu aktach prawa miejscowego.
Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.
Znajduje to potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 334/19 oraz z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 351/19.
Ponadto w § 8 ust. 7 pkt 1 uchwały ustalono dostęp do terenów przyległych dróg publicznych, dla samochodów ograniczony do pojazdów obsługi technicznej.
Obowiązkowy i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego został określony wart. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., przy czym określenie dostępności terenów do dróg publicznych względem danej kategorii pojazdów (np. obsługi technicznej) nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu.
Władztwo planistyczne gminy, które pozwala jej, za pośrednictwem aktów planowania przestrzennego, swobodnie kształtować politykę przestrzenną gminy, nie oznacza całkowitej dowolności w stosowanych w tych aktach planistycznych normach prawnych. Przepisy ustawy, które wraz z innymi przepisami prawa, ustalają granice wspomnianego władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu. Wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy.
Wobec tego przepisy § 8 ust. 7 pkt 1 uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, stąd zachodzi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.
Miasto [...] - Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skarżącego nie mają podstaw.
Uchwałą antysmogową, która dotyczy obszaru Miasta [...] jest uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]), dalej: "uchwała antysmogowa".
W § 1 ust. 1 uchwały antysmogowej, podjętej na podstawie art. 96 u.p.o.ś., sformułowano zapis, zgodnie z którym "celem zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i na środowisko, na obszarze Miasta [...], wprowadza się ograniczenia i zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, określone niniejszą uchwałą". W dalszych jej przepisach określono w jakich instalacjach lub w jakich sytuacjach nie należy stosować określonego rodzaju paliw stałych. Tak więc uchwała antysmogowa dotyczy całego obszaru miasta gdy na tym obszarze ma być eksploatowana instalacja pozwalająca na spalanie paliw stałych. Dotyczy ona zarówno instalacji działających, jak i instalacji, które mają być dopiero uruchomione.
Artykuł 96 u.p.o.ś. jest wyłącznie normą kompetencyjną dla sejmiku województwa, w oparciu o którą to normę sejmik województwa może podjąć uchwałę o ograniczeniu lub zakazie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Ta norma kompetencyjna nie wyklucza stosowania innych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujących uwzględnianie w planach miejscowych potrzeb ochrony powietrza, czy też ogólnie ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Norma kompetencyjna skierowana do sejmiku województwa nie wyłącza możliwości wprowadzania do planów miejscowych niezbędnych regulacji wpływających na jakość powietrza.
Dlatego też Rada Miasta, kierując się troską o jakość powietrza na podległym sobie obszarze, wprowadziła w zaskarżonym planie zapis, który uniemożliwia zastosowanie systemów grzewczych w postaci pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Tak więc na obszarze objętym planem miejscowym nie będzie można wyposażyć budynku w nową instalację w postaci pieca lub trzonu kuchennego, która będzie umożliwiała spalanie paliw stałych.
Przy eksploatacji istniejących instalacji na obszarze planu nadal należy uwzględniać ograniczenia wynikające z uchwały antysmogowej. Natomiast wszelkie lokalizowane na nowo indywidualne systemy grzewcze nie mogą być piecami lub trzonami kuchennymi na paliwo stałe. Plan miejscowy określa bowiem sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i, poza wyjątkowymi przypadkami ustalania tymczasowego zagospodarowania, nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast uchwała antysmogowa sejmiku województwa, poza wymogami co do parametrów technicznych instalacji rozpoczynających działanie, zawiera regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. Zakwestionowany zapis planu nie wkracza w materię regulowaną w uchwale antysmogowej, gdyż wprowadza zakaz stosowania określonych instalacji na paliwo stałe (pieców i trzonów kuchennych), a nie ingeruje w stosowanie w instalacjach grzewczych konkretnych rodzajów paliw stałych (jak to czyni uchwała antysmogowa).
Można to zagadnienie sprowadzić do stwierdzenia, że uchwała antysmogowa ogranicza eksploatację instalacji, a zaskarżony plan miejscowy ogranicza wyposażenie budynków w instalacje. Każda z uchwał reguluje kwestie związane z zapewnieniem jakości powietrza na "swojej" płaszczyźnie.
Sformułowanie w planie miejscowym zakazu stosowania instalacji grzewczych, które mają wpływ na zanieczyszczenie powietrza jest niewątpliwie formą, wymaganego przepisami prawa, uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego warunków w zakresie ochrony powietrza. Przechodząc do kwestii uprawnienia gminy do umieszczenia w planie regulacji w zakwestionowanym zakresie wyjaśniono, iż uprawnienie to wynika z przytoczonych poniżej przepisów.
Z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., wynika, iż gmina ma obowiązek zawrzeć w planie miejscowym ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Rozwinięciem tej regulacji jest § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) sprecyzowano, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 u.p.o.ś.
Z kolei art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś. wyraźnie wskazuje, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza.
Dopełnieniem tej normy jest § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), w którym ustawodawca przewidział istnienie tej kompetencji, która przejawia się w ten sposób, że nie można zastosować pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe gdy jest to sprzeczne z planem miejscowym.
Reasumując, w planie miejscowym zamieszcza się zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego). Należy tymi zakazami, dopuszczeniami bądź ograniczeniami zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza (§ 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś.). Te właśnie zakazy, dopuszczenia bądź ograniczenia mają wpływ na kwestię stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, gdyż przepis rozporządzenia przewiduje, że nie można będzie zastosować pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w przypadku sprzeczności z planem miejscowym (§ 132 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Z całokształtu w/w przepisów wynika norma kompetencyjna dla organów gminy uprawniająca do zamieszczania w planie miejscowym kwestionowanego zapisu.
Odnosząc się do zarzutu nieważności § 8 ust. 7 pkt 1 uchwały wskazano, iż jego zapis nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Zakwestionowany zapis planu dotyczy terenu oznaczonego symbolem ZP, dla którego w zakresie przeznaczenia ustala się teren zieleni urządzonej. Zapis brzmi:
"7. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się:
1) dostęp do terenów przyległych dróg publicznych, dla samochodów ograniczony do pojazdów obsługi technicznej; (...)".
Bez wątpienia organ planistyczny jest uprawniony do określenia dostępu terenu do drogi publicznej, gdyż jest to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. element obowiązkowy planu miejscowego, polegający na określeniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięciem tej normy są przepisy § 4 pkt 9 lit. a-c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587).
Skoro ze względu na pozostałe zapisy planu i względy własności, po terenie zieleni urządzonej ZP będą mogły poruszać się wyłącznie pojazdy obsługi technicznej, to nie ma powodu żeby w planie nie określić dostępu z tego terenu właśnie dla pojazdów obsługi technicznej. Tak więc organy gminy nie wykroczyły poza swoje ustawowe upoważnienie, lecz dostosowały zapis do tych pojazdów samochodowych, które ze względu na charakter terenu ZP będą się po tym terenie mogły poruszać.
Wobec powyższego wprowadzenie do planu zakwestionowanego zapisu § 8 ust. 7 pkt 1 nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie doszło więc do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga w przeważającej części okazała się zasadna z przyczyn wskazanych w skardze.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - część północna" [...] w [...].
Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)
W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł jej naruszenia.
Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)
Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).
Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.
Przechodząc do zarzutu dotyczącego stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" ze względu na istotne naruszenie prawa, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miasta obejmowała wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.
Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] swojej kompetencji do podjęcia uchwały w w/w zakresie upatruje w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Rada Miejska swoją kompetencję wywodziła nadto z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej również jako: "rozporządzenie z 2003 r."), który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wskazując, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 u.p.o.ś. Jednocześnie, odpowiedź na skargę wskazuje, że bezpośrednią delegację do wprowadzenia zakazów stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, w planie miejscowym stanowi – w ocenie Rady - § 132 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz.1065)
Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę zgodzić należy się, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2019, poz. 1396 - zwanej dalej: "u.p.o.ś."), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
Podkreślić jednak trzeba, że ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodnie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. przez wiele lat był interpretowany w sposób w jaki czyni to jeszcze organ w odpowiedzi na skargę. Nie sposób, bowiem pominąć treści przytoczonego w odpowiedzi na skargę przepisu rozporządzenia z 2002 r. Przepis § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że "dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".
W ocenie Sądu, nie sposób jednak z treści przepisu § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., jak czyni to Rada w odpowiedzi na skargę, wywieść normy kompetencyjnej dla Rady Miejskiej do regulowania - w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - kwestii instalacji, czy paliw jakie mogą być wykorzystywane na terenie objętym planem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, a wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Po drugie, charakter wykonawczy aktów prawa miejscowego, oznacza, że prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie organ swoją kompetencję wywodzi z rozporządzenia, a więc aktu rangi podustawowej. Przepis art. 94 Konstytucji RP w sposób wyraźny wymaga, by upoważnienie zawarte było "w ustawie". Wymaga to więc bezpośredniego powiązania aktu miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach rządowych (por. K. Działocha, Uwaga 4 do art. 94, w: Konstytucja, s. 4; J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty, s. 37 [cyt. za:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 76, wyrok WSA w Poznaniu z 24.10.2019r., sygn. IV SA/Po 568/19, publ. CBOSA).
W ocenie Sądu chybiony jest argument organu, który stara się wywieść kompetencję do zamieszczenia w planie spornego ustalenia m.in. z faktu, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – nie wprowadza zakazu takiej regulacji (jak w w/w kwestionowanych zapisach uchwały). Inaczej bowiem niż w przypadku działań obywateli, w odniesieniu do działalności w sferze publicznoprawnej organów jednostek samorządu terytorialnego – a nawet szerzej: wszystkich organów władzy publicznej związanych konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której organy te działają na podstawie i w granicach prawa – nie stosuje się reguły "co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone", lecz regułę całkowicie odmienną: że mianowicie "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Innymi słowy, organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. do art. 7).
Przepis § 132 rozporządzenia z 2002 r. odwoływał się do - przysługującej niegdyś - radzie gminy normy kompetencyjnej wywiedzionej z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś. Jednak na skutek powołania w 2015 r. do życia lex specialis kompetencje rad gmin zostały przez ustawodawcę ograniczone, poprzez odebranie radom gmin, na rzecz wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska - sejmików województwa (art. 376 pkt 2a w zw. z art. 96 u.p.o.ś.) - kompetencji do wprowadzenia w drodze uchwał ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Podkreślić należy z całą mocą, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.p.o.ś. kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi". Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji - należą do sejmików województwa - z wyraźnej - woli ustawodawcy. W art. 72 i 73 u.p.o.ś. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 u.p.o.ś. w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Tym samym to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18 oraz z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 154/19, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieje system aktów prawa miejscowego, układający się w jakąś hierarchię, np. opartą na miejscu organu wydającego akt w systemie podziału terytorialnego (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 75). Dlatego też nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca zamierzał upoważnić organy różnych szczebli samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego) do regulowania tej samej kwestii (stosowanych paliw, jak i instalacji dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane).
W konsekwencji jako trafną należało ocenić argumentację Wojewody, iż ustanowienie w § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Miasta. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie.
Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę, do czego Sąd odniósł się szczegółowo powyżej podzielając w pełni argumentację zawartą w wyrokach WSA w Poznaniu m.in. z 10.10.2019r. o sygn. IV SA/Po 569/19 i z 24.10.2019r. o sygn. IV SA/Po 568/19, publ. CBOSA).
Jest poza sporem, że postanowienie § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 planu – stanowiąc o "zakazie stosowania kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" – zostało zredagowane w inny sposób, niż czyni to art. 96 ust. 1 u.p.o.ś., w którym mowa jest o "zakazach w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw". Jeśli jednak uwzględni się:
- definicję legalną "instalacji" zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. – zgodnie z którą przez instalację rozumie się: (a) stacjonarne urządzenie techniczne, (b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, (c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję – a także
- w istocie synonimiczny, w omawianym kontekście, charakter wyrazów "stosowanie" oraz "eksploatacja" – użytych, odpowiednio, w § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 planu oraz w art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. – czego dowodzi, z jednej strony, znaczenie językowe rzeczownika "stosowanie" (pochodzącego od czasownika "stosować", który w świetle definicji słownikowej znaczy tyle co "używać czegoś w jakimś celu w określonych okolicznościach"; zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006), a z drugiej strony, definicja legalna zwrotu "eksploatacja instalacji lub urządzenia" (przez którą rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.o.ś., "użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności"),
to należy dojść do przekonania, że – inaczej niż twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – postanowienia § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 planu mieszczą się w zakresie normowania określonym w art. 96 ust. 1 u.p.o.ś., gdyż wyrażenie "zakaz stosowania kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" w istocie zawiera się w zakresie znaczeniowym wyrażenia "zakaz eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw".
W konsekwencji należy podzielić stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 u.p.o.ś. jest uprawniony do podjęcia tego rodzaju uchwały, jak zaskarżona uchwała zakazująca stosowania kotłów, pieców lub trzonów kuchennych na paliwo stałe (zob. wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19 i IV SA/Po 569/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19, z 06.02.2020r. o sygn. IV SA/Po 852/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Z tych względów – a także z uwagi na obowiązującą od 12 listopada 2015 r. regulację art. 96 ust. 1 i nast. u.p.o.ś. – nie jest dopuszczalne upatrywanie w treści § 132 ust. 2 rozporządzenia z 2002r. upoważnienia do wprowadzenia do planu spornego ustalenia § 5 pkt 9.
W konsekwencji jako trafne należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że ustanowienie w § 3 ust. 3 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 2, § 9 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakazu stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością uchwały w kontrolowanym zakresie.
Powyższe wady planu stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w myśl art.,28 u.p.z.p., a więc istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.
Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .
Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. CBOSA) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje całej zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonej w nim części.
Odnośnie drugiego zarzutu skargi dotyczącego § 8 ust.7 pkt 1 zaskarżonej uchwały należy wskazać, że Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody, iż zapis ten zawarto w zaskarżonej uchwale bez niezbędnej podstawy prawnej.
Sąd orzekający podziela natomiast stanowisko organu, że organ planistyczny jest uprawniony do określenia dostępu terenu do drogi publicznej, gdyż jest to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. element obowiązkowy planu miejscowego, polegający na określeniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
W tym kontekście wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono niniejszy plan zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Rozwinięciem tej normy są przepisy § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) stanowiące, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych; określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych
W kontekście podnoszonego zarzutu szczególnie istotny jest § 4 pkt 9 lit. b w/w rozporządzenia stanowiący, że ustalenia w tym zakresie powinny obejmować również określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.
Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020r. pełnomocnik organu przekonywująco wyjaśnił, że celem kwestionowanego § 8 ust.7 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest unormowanie dostępu z przyległych terenów zieleni urządzonej do dróg publicznych i z dróg publicznych do terenów przyległych zieleni urządzonej. W ocenie Sądu zapis ten jednoznacznie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu układu komunikacyjnego i dalej określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego. Dotyczy bowiem możliwości i zasad wjeżdżania z przyległych terenów zieleni urządzonej do dróg publicznych i odwrotnie, a więc ich powiązania. Tym samym podstawę prawną do zawarcie tego zapisu w planie miejscowym stanowi art.15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. b w/w rozporządzenia. Dlatego zarzut braku podstawy prawnej do zawarcia kwestionowanego zapisu § 8 ust.7 pkt 1 zaskarżonej uchwały okazał się niezasadny.
Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd w pkt 2 sentencji wyroku oddalił skargę w części dotyczącej § 8 ust.7 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
W pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna w przeważającej części.