II SA/SZ 17/22

II SA/Sz 17/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Bolesław Stachura
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1743/22 - Wyrok NSA z 2023-07-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 1, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4  ust. 1 pkt 1, art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz R. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 października 2021 r. Rada Miasta Wałcz podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej zwanej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; z 2021 r. poz. 1598, dalej zwanej: "u.d.i.p.") uchwałę nr VIII/XLI/367/21 w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia.
W § 1 ust. 1 uchwały organ stanowiący samorządu gminnego, w związku
z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 września 2021 r., postanowił poinformować wnioskodawcę, że Rada Miasta Wałcz nie jest w posiadaniu żądanych informacji.
W § 2 uchwały Rada Miasta Wałcz upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania w imieniu Rady Miasta Wałcz wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta Wałcz (§ 3 uchwały), w jej § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że w celu uniknięcia potrzeb każdorazowego zwoływania sesji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków adresowanych do Rady Miasta Wałcz o udostępnienie informacji publicznej o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zamierza się upoważnić do tego Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz by czynił to jednoosobowo bez potrzeby zwoływania sesji.
Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 listopada 2021 r. nr P-1.4131.334.2021.AA stwierdził nieważność § 2 ww. uchwały Nr VIII/XLI/367/21 Rady Miasta Wałcz z dnia 5 października 2021 r.
Wojewoda wskazał, że jako materialnoprawną podstawę podjęcia badanej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej w szczególności organy władzy publicznej. W oparciu o tę regulację organ stanowiący Gminy Miasto Wałcz w § 2 postanowił upoważnić Przewodniczącego Miasta Wałcz do rozpatrywania w imieniu Rady Miasta Wałcz wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.
Organ ten wskazał dalej, że ww. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wyjaśnił, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną, natomiast w strukturze gminy organami są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Co istotne także, w gminie organem, który jest umocowany do kierowania bieżącymi sprawami tej jednostki oraz reprezentowania jej na zewnątrz jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a jego kompetencje w tym zakresie nie doznają w zasadzie żadnych ograniczeń.
W kontekście powyższego stwierdził, że właściwy, a zarazem zobowiązany do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących działalności gminy, w tym jej organów, jest właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie organu nadzoru, prawnie akceptowalne są niekiedy sytuacje, kiedy to również przewodniczący w pewnym zakresie ma uprawnienie do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, kiedy jego przedmiotem są stricte działania rady gminy. Należy bowiem mieć na względzie, że załatwienie wniosku - co wynika z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej - może nastąpić poprzez: udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, poinformowanie wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej daną informacją nie dysponuje, ewentualnie, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Te działania mogą nastąpić w dowolnej formie tj. zwykłej pisemnej, mailowej, czy nawet ustnej.
Wojewoda wyjaśnił dalej, że możliwa jest jednak i taka sytuacja, kiedy podmiot zobowiązany z różnych względów nie udostępnia informacji publicznej, jak też umarza postępowanie wszczęte wnioskiem, wówczas, prawodawca wymaga, by odmowa bądź umorzenie nastąpiły w drodze decyzji administracyjnej, a więc aktu o kwalifikowanej formie, którego elementy określa art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i który jest zaskarżalny. W takim przypadku niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej przez przewodniczącego rady. Wskazał, że wobec enumeratywnie wymienionych wart. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji – Przewodniczący Rady Miasta Wałcz nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Przewodniczący, w sytuacji gdyby uznał, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, nie mógł załatwić wniosku w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa, tj. art. 19 u.s.g., natomiast powinien go przekazać organowi właściwemu to jest wójtowi gminy.
Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Poprzez organizowanie prac rady - jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - należy rozumieć czynności o charakterze materialno- technicznym, takie jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Nie jest więc przewodniczący organem gminy ani nie może być z organem gminy utożsamiany. Wykluczone jest również, aby organ gminy upoważnił przewodniczącego do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo temu bądź innemu organowi, tak jak ma to w istocie miejsce w treści §2 uchwały Nr VIII/XLI/367/21.
Wojewoda wskazał, że Przewodniczący Rady Miasta Wałcz ustosunkowując się do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie, przedstawił w piśmie z dnia 19 października 2021 r., swoje stanowisko w sprawie, powołując się na treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania
o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wojewoda zwrócił uwagę, że przepis ten odnosi się do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji. Tymczasem, przewodniczący rady gminy, nie może być uznany w świetle przepisów ustaw u.d.i.p. oraz u.s.g. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
W skierowanej do Sądu skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 listopada 2021 r. Rada Miasta Wałcz, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Zachodniopomorskiego w Szczecinie kosztami postępowania w sprawie, zarzuciła naruszenie:
- art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ władzy publicznej, jakim jest rada gminy, nie może wydać decyzji administracyjnych i upoważnić do jej wydawania przewodniczącego rady,
- art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Wałcz jest sprzeczna z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że nie podważa kompetencji Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, dlatego nie kwestionował § 1 uchwały nr VIII/XLI/367/21. Podkreślił, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości przekazania przez radę gminy jej uprawnień na inny organ, bądź podmiot. Rada Gminy jako organ władzy publicznej jest obowiązana działać w granicach i na podstawie prawa.
Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I z dnia 11 marca 2022r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. O terminie posiedzenia niejawnego, wyznaczonego na dzień 13 kwietnia 2022 r., oraz o możliwości przedłożenia Sądowi dodatkowego stanowiska w sprawie poinformowano strony w dniach – 15.03.2022 r. (organ), 21.03.2022 r. (strona skarżąca).
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności, rozumianej jako zgodność z prawem.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru wydano z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów.
Zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni. Czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zastrzec przy tym należy, że Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego a nie pisma procesowego – odpowiedzi na skargę.
Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.p. stanowi, że odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę przekonywania wyrażoną w 11 k.p.a.
W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Zachodniopomorski zakwestionował § 2 uchwały Nr VIII/XLl/367/21 Rady Miasta Wałcz z dnia 5 października 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia, w którym upoważnia się Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania w imieniu Rady Miasta Wałcz wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wojewoda wskazał, że mając na uwadze art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną, natomiast w strukturze gminy organami są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Właściwy, a zarazem zobowiązany do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących działalności gminy, w tym jej organów, zdaniem Wojewody jest właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie Wojewody, prawnie akceptowalne są niekiedy sytuacje, kiedy to również przewodniczący w pewnym zakresie ma uprawnienie do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, kiedy jego przedmiotem są stricte działania rady gminy. Jednakże zdaniem Wojewody w przypadku gdy doszłoby do konieczności wydania decyzji przewodniczący nie mógłby jej wydać zmuszony byłby do przekazania wniosku właściwemu organowi tj. wójtowi gminy.
Powołując art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., Wojewoda wskazał, że funkcja przewodniczącego w stosunku do rady gminy ma jednoznacznie usługowy charakter. Nie jest więc przewodniczący organem gminy ani nie może być z organem gminy utożsamiany. Wykluczone jest również, aby organ gminy upoważnił przewodniczącego do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo temu bądź innemu organowi tak jak ma to miejsce w §2 uchwały Nr VIII/XLl/367/21 Rady Miasta Wałcz z dnia 5 października 2021 r.
Odnosząc się do stanowiska Przewodniczącego Rady Miasta Wałcza (po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego) Wojewoda stwierdził, że
art. 17 i 16 u.d.i.p. adresowany jest do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji a takim nie jest przewodniczący rady gminy.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu, uzasadniające w ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności §2 uchwały Nr VIII/XLl/367/21 Rady Miasta Wałcz z dnia 5 października 2021 r. i jego argumentacja są nieprzekonujące. Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały a nawet wewnętrznie sprzecznie. Nie wskazał który z przepisów został naruszony przez Radę Miasta i w jaki sposób. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu ale Sąd za organ nadzoru nie może podejmować rozstrzygnięcia w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy nie można poznać podstawy i powodów zakwestionowania zapisu przedmiotowej uchwały.
Wskazać bowiem należy, że Wojewoda z jednej strony dopuszcza możliwość działania przewodniczącego rady w pewnym zakresie co do udzielania informacji publicznej, której przedmiotem będą działania rady gminy z drugiej strony uznaje, że przewodniczący rady nie jest podmiotem, który może być uznany za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Definitywnie także wskazuje, że to wójt (burmistrz, prezydent) jako organ reprezentujący na zewnątrz gminę i kierujący jej bieżącymi sprawami jest właściwy do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Przypomnieć należy, że podstawą materialnoprawną podjętej uchwały był przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocześnie, jak stanowi o tym art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa wyżej, będące w posiadaniu takich informacji.
Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest zatem określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji i to przez podmiot zobowiązany.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2018r., sygn. akt I OSK 1722/16, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww ustawy expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej nie ma zaś zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, procedowanym według przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 16 u.d.i.p., który odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 106). Stąd wniosek, aby odniósł skutek, musi trafić do organu z działaniem, którego wiąże się żądana informacja publiczna.
Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej zostały wymienione w art. 4 u.d.i.p. i należą do nich, m.in. organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej zaliczają się organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową.
Na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są:
1) rada gminy (jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej – art. 15 ust. 2 u.s.g.);
2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g., rada gminy (rada miejska), jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Rada gminy (rada miejska) kontroluje działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy (rada miejska) rozpatruje skargi na działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (art. 18b u.s.g.).
Organem wykonawczym gminy jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (art. 26 u.s.g.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.31 u.s.g.).
Organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p., o czym była mowa, do którego musi być skierowany wniosek aby odniósł skutek na tle przepisów u.d.i.p. jest bezspornie w świetle u.d.i.p. Rada Miasta a wykonywanie zadań w zakresie informacji publicznej odpowiada zapisowi art. 18 ust. 1 u.s.g. Skoro jak wykazano, Rada Miasta Wałcza jest podmiotem właściwym i zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 u.d.i.p., będącej w jej posiadaniu, to jest zobowiązana do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej odpowiednio w sposób przewidziany u.d.i.p. tj. w drodze czynności materialno-technicznej, decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepisy u.d.i.p. są wystarczającą podstawą co do sposobu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany tj. Radę Miasta Wałcza a także w przypadku wskazanym przez Wojewodę tj. w pewnym zakresie Przewodniczącego Rady Miasta.
Nie można zatem uznać stanowiska Wojewody co do tego, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem zawsze właściwym do rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Skoro, jak wykazano powyżej, takim podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być rada miasta i może Rada decyzją kończyć załatwienie wniosku o udzielenia informacji, to rozważyć należy, czy Rada Miasta Wałcza mogła upoważnić Przewodniczącego Rady Miasta a jeśli nie to jaki przepis ustawy naruszyła i w jaki sposób. Takie wyjaśnienie jest o tyle istotne, że Wojewoda dopuszcza w pewnym zakresie reprezentowanie Rady Miasta Wałcza przez Przewodniczącego Rady Miasta a jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia przeszkodą działania Przewodniczącego byłby wyłącznie brak dopuszczalności wydawania decyzji - co wobec powyższego jawi się jako bezpodstawny argument.
Z rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uzasadnienia nie sposób jednak poznać motywów takiego a nie innego stanowiska. W ocenie Sądu Wojewoda poprzez wskazaną argumentację nie wykazał, że wskazywane przez niego wady uchwały istnieją bądź należy uznać je za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
Reasumując, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zarzuty organu nadzoru powinny być konkretne i weryfikowalne. Zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 listopada 2021 r. zostało niewyczerpująco i nieprzekonująco uzasadnione. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych, sprzecznych lub niepełnych wywodów.
Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.