IV SA/Po 862/06

IV SA/Po 862/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Prezydent Miasta G. poinformował skarżącego M.M., iż unieważnia z przyczyn formalno-prawnych konkurs z dnia [...] czerwca 2006 r. na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w G. Jako podstawę prawną unieważnienia konkursu Prezydent powołał przepis §8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 198 poz. 1855).
Dwoma pismami z dnia [...] września 2006 r., które adresowane zostały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a wniesione zostały w dniu [...] września 2006 r., skarżący M.M. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji prezydenta Miasta G. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G., w uzasadnieniu wniosku wyjaśniając, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r. otrzymał przedmiotowe pismo, w treści którego nie został pouczony o możliwości odwołania się. Wraz z tym wnioskiem skarżący wniósł "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora SP Nr [...] w G". W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia M.M. wyjaśnił, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. odbył się konkurs na to stanowisko, który wygrał, o czym został powiadomiony po podpisaniu protokołu przez członków komisji konkursowej. Wyjaśnił, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r. otrzymał pismo informujące o unieważnieniu tego konkursu z przyczyn formalno-prawnych, a w treści tego pisma nie podano przyczyn, dla których konkurs ten unieważniono. Zdaniem odwołującego się skład komisji konkursowej był zgodny z procedurą postępowania konkursowego, nie udostępniono mu dokumentacji związanej z konkursem, a o przyczynach unieważnienia konkursu ma wiedzę z informacji prasowych. Wskazał, że ma wątpliwości co do zasadności podjętej decyzji, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie stanowią o prawie członków komisji do odwoływania się, a z informacji prasowych wynika, że konkurs został unieważniony z powodu nieterminowego powiadomienia przez [...] Kuratorium Oświaty o składzie wizytatorów powołanych jako członków komisji i odwołania się przedstawiciela Komitetu Rodzicielskiego będącego w składzie komisji konkursowej. Decyzję uważa za krzywdzącą.
Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 §2 oraz art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) orzekło o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wskazał, iż odwołanie nie może zostać rozpatrzone w trybie odwoławczym bowiem zaskarżone pismo Prezydenta Miasta G. nie jest decyzją administracyjną. Organ wskazał, iż z przepisów art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. (Dz.U. Nr 189 poz. 1855) nie wynika, aby powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następowało w drodze decyzji administracyjnej, zatem powierzenie tego stanowiska należy traktować jako czynność polegająca na zawarciu umowy o pracę z osobą wyłonioną w konkursie. Tym samym skoro nie jest to czynność w postępowaniu administracyjnym, a organ prowadzący szkołę nie powierza stanowiska dyrektora szkoły w formie decyzji administracyjnej, stronie biorącej udział w konkursie nie przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym. Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach samorządowe kolegia odwoławcze nie są organem właściwym w rozpatrywaniu spraw dotyczących wyboru dyrektora szkoły. Postanowienie doręczono M.M. w dniu [...] października 2006 r.
Składając skargę na powyższe postanowienie M.M. powtórzył argumentację przytoczoną w złożonym odwołaniu, kwestionując nie uznanie pisma Prezydenta Miasta G. za decyzję administracyjną. Wskazał, iż w jego ocenie powierzenie stanowiska dyrektora jest czynnością administracyjną z uwagi na kadencyjność i samą procedurę konkursu. Wyjaśnił ponadto, iż z uwagi na unieważnienie konkursu i nie powierzenie mu stanowiska dyrektora jego sprawa nie może zostać rozpatrzona w sądzie pracy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło nadto, iż postanowienie wydano w oparciu o akta sprawy przesłane przez skarżącego, a rozpatrując odwołanie nie występowano do Prezydenta Miasta G. o akta dotyczące konkursu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał tej kontroli na podstawie akt sprawy według stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonego aktu.
W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia - decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w G. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, co ma miejsce, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną (niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji stanowi o niedopuszczalności odwołania.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia (ust. 2). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust.3). Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2. Szczegółowe zasady postępowania konkursowego, uwzględniające w szczególności sposób ogłoszenia konkursu, zadania komisji konkursowej, tryb postępowania tej komisji i sposób wyłaniania przez nią kandydatów na funkcję dyrektora szkoły, określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 198 poz. 1855). Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa, z jej posiedzenia sporządza się protokół, a o wynikach konkursu przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący szkołę. Zgodnie z §8 organ prowadzący szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w trzech przypadkach, w tym w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu (pkt 3). W przedmiotowej sprawie organ prowadzący szkołę – Prezydent Miasta G., unieważnił konkurs przeprowadzony w dniu [...]czerwca 2006 r. Zważyć należy, iż Prezydent Miasta G. wykonuje określone w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę. O jego kompetencjach decydować będą zawsze przepisy prawa, przy czym na gruncie ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie wyposaża tego organu w uprawnienia władcze w rozumieniu prawa administracyjnego, a to oznacza, że ustawa nie określiła sfery działania organu prowadzącego szkołę w formie władczej. Takich uprawnień do działania w formie rozstrzygnięć (decyzji) nie zawierają także przepisy regulujące postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły. Jednocześnie w zakresie kompetencji związanych z wykonywaniem obowiązków organu prowadzącego szkołę nie ma zastosowania przepis art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt, burmistrz, czy prezydenta miasta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli przyjąć wynikającą z doktryny i orzecznictwa definicję decyzji administracyjnej, że jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59), to wskazać należy, iż podstawy do takiego działania organu prowadzącego szkołę nie zawierają przepisy przedmiotowego rozporządzenia w zakresie postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. W tych okolicznościach rozważenia wymaga, jaki charakter mają czynności prawne w postaci unieważnienia konkursu, które zgodnie z §8 rozporządzenia podejmuje organ prowadzący szkołę.
W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta G. unieważnił postępowanie konkursowe, w wyniku którego skarżącego wyłoniono jako kandydata na stanowisko dyrektora SP Nr [...] w G. Zważywszy, że przepisy rozporządzenia nie przewidują wydawania w tej sprawie decyzji (co powyżej wyjaśniono), Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd, iż wskazane pismo informujące uznać należy za akt lub czynność o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z omawianego przepisu można wywodzić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jednocześnie akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek danego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który ustanawia uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. zdanie odrębne sędziego NSA W. Rymsa do postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006 r. sygn. I OPS 4/06 lex nr 244311).
Powyższe oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek danego adresata. Musi więc występować związek między przepisem prawa, który ustanawia uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu.
Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że w toku konkursu na funkcję dyrektora szkoły podejmowane są przez organ administracji samorządowej, jakim jest organ prowadzący szkołę, akty i czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu wynikających z przepisu prawa, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy taki akt lub czynność. Takim aktem jest w ocenie Sądu czynność unieważnienia przeprowadzonego konkursu, jeżeli uczestnik konkursu, który wygrał konkurs, twierdzi, iż nie było żadnych podstaw prawnych do kwestionowania konkursu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało pismo Prezydenta Miasta G. informujące o unieważnieniu postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do zarządzenia przeprowadzenia ponownego konkursu. Tym samym zaskarżona czynność podlegałaby kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, lecz takie zaskarżenie wymagałoby uprzedniego skierowania do Prezydenta Miasta G. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotowa skarga wytoczona natomiast została w innym trybie, przeciwko rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd nie podziela argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym przyjęto, iż czynność unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności cywilnoprawnej, o czym przesądza charakter czynności powierzenia tego stanowiska. W ocenie Sądu należy bowiem rozróżnić etap konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, do którego to etapu należy również czynność unieważnienia tego konkursu, od etapu, w ramach którego następuje powierzenie tego stanowiska. Wbrew stanowisku reprezentowanemu przez organ odwoławczy, o charakterze czynności unieważnienia konkursu nie decyduje późniejsze powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, co następuje w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela ten kierunek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wszystkie czynności zmierzające do powierzenia takiego stanowiska mają charakter czynności podjętych przez organ prowadzący szkołę w ramach przysługującego mu władztwa i mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organ gminy, a to oznacza, że podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt III PK 96/05 (OSNP 2006, nr 21-22, poz. 318). Wskazać jednakże należy, iż przytoczona powyżej, a w ocenie Sądu chybiona argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie stanowi jednakże uchybienia, które ma wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wyżej wskazano, wydane w sprawie postanowienie odpowiada prawu.
Skoro zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę należało oddalić.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski
AT