IV SA/Po 86/23

IV SA/Po 86/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maciej Busz
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Dnia 09 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wągrowiec z dnia 29 marca 2022 r. nr XLVIII/428/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wągrowiec na 2022 rok postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wągrowcu złożył do sądu administracyjnego skargę (pismo opatrzone datą 30 grudnia 2022 roku) na uchwałę Rady Gminy Wągrowiec z dnia 29 marca 2022 roku Nr XLVIII/428/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wągrowiec na 2022 rok.
Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 i ust 3, § 10 ust. 1, § 11 ust. 2, § 13 ust. 2 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej Uchwały zarzucając istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez:
1) nałożenie w § 5 ust. 2 i ust. 3 złącznika do Uchwały na pracownika Referatu Ochrony Środowiska i Mienia Komunalnego Urzędu Gminy Wągrowiec obowiązku prowadzenia akcji dokarmiania kotów wolno żyjących, w tym zakupu karmy oraz jej wydawania społecznym opiekunom (karmicielom),
2) wskazanie w § 10 ust. 1 załącznika do Uchwały gospodarstwa rolnego, jako zapewniającego schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim pozbawionym opieki z przyczyn losowych pomimo, że zapewnienia schronienia w takim gospodarstwie nie można ograniczać do określonych kategorii tych zwierząt,
3) zapewnienie na podstawie § 11 ust. 1 załącznika do Uchwały pomocy weterynaryjnej jedynie bezdomnemu zwierzęciu poszkodowanemu w wypadku drogowym, podczas gdy w programie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt opieka ta nie dotyczy tylko zwierząt bezdomnych,
4) wadliwe uregulowanie kwestii finansowania realizacji zadań wynikających z programu w treści § 13 ust. 2 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej Uchwały poprzez podział środków na poszczególne zadania w sposób zbyt ogólny.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że kompetencję do wykonania należy wyłącznie do Wójta, który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany przez Wójta w drodze zarządzenia.
Z treści przepis art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby organ stanowiący gminy mógł dowolnie ograniczać zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym do określonych kategorii zwierząt gospodarskich.
W ocenie Prokuratora wadliwy jest zapis § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały, gdyż niezgodnie z treścią art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie pomocy weterynaryjnej ogranicza się tylko do zwierząt bezdomnych.
Natomiast zapis § 13 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej Uchwały umożliwia organowi wykonawczemu gminy nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację Programu, a ponadto nie gwarantuje by rzeczywiści każde z zadań objętych programem było realizowane i nie reguluje kwestii w jakim zakresie będą finansowane. W ocenie Prokuratora każde z zadań wskazanych w treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć przyporządkowana konkretną sumę przeznaczoną na jego realizację.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wągrowiec podniosła, że uznaje ją za zasadną, co do zarzutu pierwszego. Organ wyjaśnił, że w tym zakresie przygotowana została zmiana uchwały. W pozostałym zakresie Rada Gminy Wągrowiec zażądała oddalenia skargi, tj. co do zarzutu drugiego, trzeciego i czwartego.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, co następuje.
W treści § 10 Programu bezpośrednio został wskazany podmiot stanowiący docelowe gospodarstwo dla zwierząt. W przepisie posłużono się zwrotami ogólnymi, co w konsekwencji wyklucza możliwość zawężenia zakresu zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym.
Zapisy dotyczące określenia lekarza weterynarii (podanie imienia i nazwiska, adresu oraz numeru kontaktowego) wypełniają nałożony przez ustawę obowiązek.
Odniesienie się do zwierząt biorących udział w wypadku dotyczy jedynie kategorii spraw nagłych, wymagających natychmiastowej pomocy, co uzasadnia zastosowane rozróżnienie. Należy przyjmować, że techniczne ujęcie treści § 11 Programu na dwa ustępy stanowi jedynie przejaw zwrócenia uwagi na możliwość występowania przypadków kolizji drogowej z udziałem zwierząt, kiedy to zwierzę z oczywistych przyczyn staje się poszkodowane. Treść programu stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Konstrukcja § 11 Programu jest przejawem prognozowania zdarzeń nagłych i wyznaczania standardów postępowania w ich obliczu.
Rada podniosła jednocześnie, że § 13 Programu zawiera wskazania dotyczące wydatkowania środków finansowych. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form wykorzystania środków finansowych ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
W ocenie organu zapis § 13 Programu wypełnia dyspozycje ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem w budżecie Gminy Wągrowiec na 2022 rok zabezpieczono środki finansowe w wysokości 164 500,00 zł, w tym: na odławianie i zapewnianie w schronisku opieki bezdomnym zwierzętom, całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt, które są ranne i wymagają leczenia, sterylizację lub kastrację bezdomnych zwierząt, przeznaczono kwotę 156 000,00 zł, na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym na zakup karmy przeznaczono kwotę 1.500,00 zł, a na pozostałe działania przewidziane w Programie, w tym na realizację planu sterylizacji, o którym mowa w § 12 Programu, przeznaczono łącznie 7.000,00 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z wnioskiem strony skarżącej oraz wobec braku sprzeciwu organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi (ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi). Ocena taka jest realizowana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiot zaskarżenia stanowi, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2022, poz. 572), uchwała Rady Gminy Wągrowiec z dnia 29 marca 2022 roku Nr XLVIII/428/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wągrowiec na 2022 rok.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, CBOSA, i przywołane tam orzeczenia NSA).
Zgodnie z § 3 Uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 29 kwietnia 2022 roku.
Z treści Uchwały (jej tytułu oraz §1) wynika, że postanowienia Programu wprowadzono (a więc mają obowiązywać) tylko "na rok 2022", czyli do 31 grudnia 2022 roku. Takie postanowienie koresponduje z treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala się "corocznie do dnia 31 marca".
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 14 kwietnia 2022 roku pod pozycją 2962 i nie była nowelizowana.
W załączniku do Uchwały, w trzynastu paragrafach, zawarty został Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wągrowiec na 2022 rok.
Z treści postanowień Programu wynika, że zostały w nim określone cele i zadania Programu, a także wykonawcy Programu, do których zaliczono Urząd Gminy Wągrowiec, Schronisko dla Zwierząt, lekarza weterynarii, gospodarstwo rolne, Komendę Powiatową Policji oraz inne podmioty angażowane w miarę potrzeb. Jako koordynatora działań podejmowanych w ramach Programu ustanowiono Referat Ochrony Środowiska i Mienia Komunalnego Urzędu Gminy w Wągrowcu.
W zaskarżonej Uchwale określono, że na realizację ujętych w nim zadań w budżecie Gminy Wągrowiec na 2022 rok zabezpieczono środki finansowe w wysokości 164.500,00 zł, które mają być przeznaczone na zakup usług (odławianie i zapewnienie schronienia, opiekę weterynaryjną, sterylizację i kastrację), zakup karmy w ramach opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz wydatki na pozostałe zadania przewidziane w Programie.
Przyjmować należy, że zaskarżona Uchwała (zawarty w jej załączniku Program) bezpowrotnie wygasła z dniem 31 grudnia 2022 roku, a zatem od 1 stycznia 2023 roku już nie obowiązuje.
Upływ czasu na jaki dany akt (tu: zawarty w załączniku Program) został wydany powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317).
"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).
Niemniej, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały (tu: Programu) podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Opisany wyjątek od zasady dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. Dopuszczalna jest bowiem skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, gdy jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
Skarga została sporządzona na jeden dzień przed utratą mocy obowiązującej przez zaskarżoną Uchwałę, tj. w dniu 30 grudnia 2022 roku. Jednocześnie w treści skargi całkowicie pomięta została kwestia dotycząca tego czy i w jakim zakresie aktualne pozostaje stwierdzenie nieważności kwestionowanych skargą jednostek redakcyjnych Programu już po wygaśnięciu jego mocy obowiązującej.
Wójt Gminy Wągrowiec, pismem z dnia 31 stycznia 2023 roku, w wykonaniu uchwały Rady Gminy Wągrowiec z dnia 26 stycznia 2023 roku nr LXI/557/2023, przekazał skargę wraz z odpowiedzią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wpływ do Sądu w dniu 6 lutego 2023 roku).
Rada Gminy Wągrowiec trafnie dostrzega, że treść Programu stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Organ trafnie wskazuje, że Wojewoda Wielkopolski nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu możliwości stosowania postanowień Programu została wyczerpana z dniem 31 grudnia 2022 roku.
Zadanie własne gminy obejmujące uchwalenie programu zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom należy skonkretyzować w ten sposób, że organ wykonawczy gminy, po rozpoznaniu potrzeb panujących na terenie danej gminy w danym roku odnośnie opieki nad zwierzętami, we współpracy z innymi ustawowo wskazanymi podmiotami, przygotowuje projekt programu. Natomiast rada gminy, wypełniając obowiązek opieki nad zwierzętami, podejmuje w tym zakresie uchwałę, która ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania rady. W powyższy sposób ustawodawca przesądził, że opieka nad zwierzętami po uwzględnieniu potrzeb z terenu danej gminy w danym czasie staje się określonym podmiotowo, przedmiotowo i finansowo obowiązkiem prawnym (programem na dany rok).
W ocenie Sądu na skutek wygaśnięcia zaskarżonego Programu postanowienia dotyczące ukształtowania na rok 2022: obowiązku prowadzenia akcji dokarmiania kotów (zakupu i wydawania karmy § 5 pkt 2, pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały), obowiązku zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym położony w Siennie 34 (§ 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały), szczególnego przypadku bezpośredniego zgłaszania lekarzowi weterynarii (pod wskazany numer telefonu) konieczności udzielenia pomocy weterynaryjnej bezdomnemu zwierzęciu poszkodowanemu w wypadku drogowym (§11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały), czy kwestii finansowania zadań wynikających z Programu, nie mają tej cechy, że "nadal obowiązują", w tym sensie, iż można je nadal stosować.
Z powyższych względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na zaskarżoną Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.