IV SA/Po 86/20

IV SA/Po 86/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-07-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2845/20 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48, art. 49b, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 15, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. N. i H. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. W. i M. N. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania H. W. i M. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2019 r. ([...]) w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku.
Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa w K. przy ul. [...] (dalej jako "Wspólnota") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") o zobowiązanie H. W. oraz M. N., właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. , do przywrócenia stanu poprzedniego ściany elewacyjnej budynku położonego przy ul. [...] w K. , przez usunięcie zabudowy otworu okiennego oraz dokonanie oględzin.
Ze sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. przez pracowników PINB protokołu kontroli nr [...] wynika, że M. W. dokonała częściowej zabudowy okna zlokalizowanego w łazience, znajdującego się w ścianie szczytowej budynku, a na wykonane roboty budowlane nie miała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Budowę rozpoczęto i zakończono w 2013 r. W wyniku kontroli ustalono, że M. W. miała podpisaną umowę najmu nr [...] z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w W.. Następnie aktem notarialnym RPA [...] z [...] czerwca 2016 r. M. W. zakupiła wynajmowany lokal od gminy i w tym samym dniu darowała go, aktem notarialnym, H. W. i M. N..
Ponadto PINB uzyskał informację od Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w W. (w skrócie "ZGM"), że na podstawie posiadanych materiałów archiwalnych można stwierdzić, iż wniosek o zgodę na zabudowanie okna nie był przez najemcę zgłaszany oraz że zgody nie udzielono również ustnie. Jednocześnie ZGM poinformował, że w 2013 r. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej w K. przy ul. [...] również nie zgłaszał problemu zabudowy okna w lokalu nr [...].
Pismem z [...] października 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnie wykonanej częściowej zabudowy okna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w miejscowości K., działka nr [...], oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2019 r. PINB nakazał H. W. i M. N., właścicielom lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. , działka [...], "przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce [...] poprzez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w miejscowości K.. Najemca w momencie wykonywania zabudowy nie posiadał zgody Wspólnoty Mieszkaniowej i właściciela obiektu tj. Gminy W. oraz pozwolenia, zgłoszenia".
Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyli H. W. oraz M. N. (zwani też dalej łącznie "Skarżącymi"), wskazując m.in., że nie doszło do samowoli budowlanej tylko do przebudowy obiektu za zgodą ustną Wspólnoty, która przez 4 lata nie kwestionowała częściowej zabudowy okna dokonanej przez M. W..
Utrzymując w mocy decyzję PINB z [...] października 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. – WWINB stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie legalności wykonania robót budowlanych polegających na częściowym zmniejszeniu otworu w ścianie budynku wielorodzinnego w lokalu nr [...], przy ul. [...] w miejscowości K., działka [...] Zgodnie z oświadczeniem M. W. złożonym do protokołu nr [...] z [...] września 2019 r. częściowe zabudowanie okna nastąpiło w 2013 r. bez pozwolenia oraz zgłoszenia. W ocenie WWINB, organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę budynku wielorodzinnego, wskazując, że zgodnie z art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji bądź tworzeniu otworów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarazem organ II instancji podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji budynku, stanowi tzw. czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ ściana, w której powiększono otwór okienny, stanowi część nieruchomości wspólnej. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości, powinni byli legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. np. zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku). I choć w postępowaniu z art. 51 pr.bud. – który to przepis stanowił podstawę prawną wydania decyzji PINB – nie żąda się oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak z uwagi na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ma podstaw do zalegalizowania przez organ wykonanych robót budowlanych.
W tym kontekście WWINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, iż roboty budowalne powodujące zmianę elewacji budynku dotyczyły głównie mieszkania nr [...], to jednak zamurowanie okna w ścianie, stanowiącej część wspólną budynku, wymagało zgody Wspólnoty. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że mieszkańcy w podjętej przez Wspólnotę uchwale nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., wbrew zapewnieniom Skarżących, nie wyrazili zgody na częściowe zamurowanie otworu okiennego. W ocenie WWINB w sprawie nie ma znaczenia to, że Gmina W. (zwana też dalej "Gminą") nie kwestionowała zabudowy okna przez cztery lata oraz w dniu podpisywania umowy sprzedaży z M. W.. Nie można tej sytuacji uznać za wyrażenie przez Gminę zgody na taki stan faktyczny i prawny. Dla rozpoznania sprawy nie ma także znaczenie wykonanie innych robót budowlanych przez mieszkańców budynku wielorodzinnego, bowiem nie te roboty stanowiły przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, PINB prawidłowo ustalił, że częściowo zamurowany otwór okienny został wykonany w drodze samowoli budowlanej, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz prawidłowo zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 pr.bud., nakazując H. W. i M. N. przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce [...] Nie było bowiem możliwości pozostawienia wykonanych robót budowlanych, bez zgody współwłaścicieli budynku. Według WWINB, organ I instancji prawidłowo określił również adresatów obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 52 pr.bud. nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu - lokalu mieszkalnego, w którym wykonano roboty. Jak zaś wynika z protokołu kontroli sporządzonego [...] września 2019 r., inwestor M. W. utraciła tytuł prawny do nieruchomości w dniu [...] czerwca 2016 r., przekazując lokal na rzecz H. W. oraz M. N.. Zatem decyzja PINB została słusznie wydana i skierowana do właścicieli nieruchomości, którzy mają możliwość wykonania nakazu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.
Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. N. i H. W., którzy wnieśli o: "1. Uchylenie decyzji w całości. 2. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu pozwu. 3. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. 4. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania".
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli m.in., że:
- jedynym bezsprzecznym wnioskiem w zaskarżonej decyzji jest to, że dokonano przebudowy niezgodnie z prawem budowlanym. Z tym jednym wnioskiem Skarżący się zgadzają. Natomiast nie zgadzają się z pozostałą częścią decyzji i jej uzasadnieniem, bowiem jest ona niejednoznaczna;
- tryb postępowania przeprowadzonego przez PINB nie był właściwy, gdyż Skarżący [...] października 2019 r. dostali jednocześnie trzy pisma: zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o zebranym materiale dowodowym niezbędnym do wydania decyzji oraz samą decyzję – co ograniczyło ich czynny udział w postępowaniu;
- WWINB przytacza orzeczenie sądu, niezwiązane bezpośrednio ze sprawą, które dotyczy wykucia otworu lub powiększenia otworu. Wówczas wymagana jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej, bowiem powiększenie otworu "zabiera" część ściany należącej do wspólnoty mieszkaniowej; to samo dotyczy wykucia okna. W rozpatrywanym przypadku doszło do częściowej zabudowy otworu okiennego, więc sprawa jest zupełnie inna;
- w świetle twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest do końca jasne, czy sprawa wykonanych samowolnie robót budowlanych dotyczy mieszkania Skarżących, czy części wspólnej należącej do Wspólnoty. Zdaniem Skarżących nie może dotyczyć jednego i drugiego, bowiem tworzyłoby to nowy rodzaj własności we wspólnotach mieszkaniowych pomiędzy właścicielem mieszkania, a częścią wspólną;
- PINB nie zebrał pełnego materiału dowodowego – powinien zainteresować się również okolicznościami, w jakich doszło do zabudowy, bowiem cała sprawa ma charakter przyczynowo-skutkowy, związany z ogólnymi naruszeniami prawa budowlanego w przedmiotowym budynku;
- wnioski z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące określenia adresatów wykonanych robót wzajemnie się wykluczają. Skarżący nie są – wymienionymi w art. 52 pr.bud. – inwestorami, właścicielami, ani zarządcami części obiektu budowlanego, którym jest ściana elewacji budynku. Według zgromadzonych materiałów część ta jest częścią wspólną należąca do Wspólnoty. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, Skarżący nie dysponują prawem do dysponowania tą częścią nieruchomości, o której mowa w decyzji, na cele budowlane. M. W. nigdy nie posiadała tytułu prawnego do części obiektu budowlanego należącego do Wspólnoty, który należy przywrócić do stanu poprzedniego. Jej udział w części wspólnej wynosił [...]. Również udział Skarżących wynosi [...], co nie pozwala im na dysponowanie częścią obiektu budowlanego, o której jest mowa, na cele budowlane. A skoro Skarżący nie byli inwestorami, ani nie są właścicielami tej części nieruchomości, w której dokonano przebudowy, to nie wiedzą, dlaczego są stroną tego postępowania;
- Skarżący przyznają, że w pewnym sensie można uznać ich właścicielami, jako że posiadają swój udział w części wspólnej, ale nie powinno być to powodem do adresowania decyzji do nich. Zdaniem Skarżących jedynym podmiotem mającym możliwość przywrócenia części wspólnej nieruchomości do stanu poprzedniego jest Wspólnota, bo jako jedyna, zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, posiada tytuł prawny do tej części nieruchomości, w której dokonano przebudowy. Według WWINB, Skarżący nie posiadają do tego tytułu prawnego, inaczej mogliby przystąpić do procesu legalizacji. Z drugiej strony, gdyby uznać część obiektu budowlanego, w którym dokonano zmian, za część należącą do Skarżących, to w tym momencie Wspólnota nie powinna być stroną tego postępowania. A osoba dokonującą przebudowy okna nie powinna mieć pozwolenia Wspólnoty, a jedynie właściciela lokalu oraz pozwolenia na budowę;
W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, uznając je za niezasadne bądź pozbawione wpływu na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. Skarżący podtrzymali skargę, a ponadto, w jej uzupełnieniu, złożyli pismo procesowe datowane na [...] lipca 2020 r. Skarżący podkreślili, że wykonanie decyzji PINB może stworzyć zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników lokalu nr [...], gdyż przywrócenie stanu poprzedniego spornego okna będzie się wiązać z koniecznością demontażu istniejącego otworu wentylacyjnego, a na wykonanie nowego, niezbędnego do funkcjonowania istniejącego pieca gazowego, Skarżący nie dysponują wymaganym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością (częściami wspólnymi budynku) na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2019 r. ([...]) w przedmiocie nałożenia na Skarżących, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce nr ewid.[...] przez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. – Sąd doszedł do przekonania, że obie ww. decyzje organów nadzoru budowlanego nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako skierowane, w świetle dotychczasowych ustaleń organów, do niewłaściwych adresatów.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że szereg ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, istotnych w kontrolowanej sprawie, pozostaje niespornych lub znajduje dostateczne oparcie w zgromadzonym w tej sprawie materiale dowodowym, a ich prawidłowość nie budzi także wątpliwości Sądu. W szczególności jest poza sporem:
- że M. W. (zwana też dalej "Inwestorką") – poprzednia właścicielka (w dniu [...] czerwca 2016 r.), a wcześniej najemczyni (co najmniej od 2012 r.; k. 4 akt adm. I inst.), przedmiotowego lokalu nr [...] – dokonała w 2013 r. częściowej zabudowy okna znajdującego się w ścianie szczytowej ww. budynku, na wysokości tego lokalu (jego łazienki), bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani bez dokonania zgłoszenia;
- prawidłowość zakwalifikowania przez organy wykonanych robót jako "przebudowy" ww. budynku – przez którą to przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a in principio pr.bud., rozumie się "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji";
W ocenie Sądu, dostateczne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym mają również ustalenia organów, że ani Inwestorka, w dacie wykonywania robót budowlanych (w 2013 r.), ani obecni właściciele lokalu nr [...], nie legitymowali się, i nadal nie legitymują, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym inkryminowaną, częściową zabudowę okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...].
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że źródłem takiego prawa nie może być bezsporny fakt kilkuletniego tolerowania wykonanych samowolnie robót – i to zarówno przez pierwotnego właściciela ww. budynku, tj. przez Gminę W., a następnie przez powstałą (w związku z wyodrębnieniem własności lokali w tym budynku) Wspólnotę Mieszkaniową. Zgodnie bowiem z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 11 pr.bud. przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Jak z powyższego wyliczenia wynika, źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być samo bierne zachowanie się dysponenta obiektu budowlanego, niesprzeciwiającego się wykonywaniu określonych robót (o ile nie jest ono wyrazem zawartej uprzednio, choćby w sposób dorozumiany, umowy przewidującej uprawnienia do wykonywania określonych robót budowlanych – co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca).
W świetle poczynionych ustaleń organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na wykonaną w 2013 r. częściową zabudowę okna w ścianie elewacyjnej budynku – stanowiącą w sensie prawnym, jak to już wyżej wskazano, przebudowę budynku (wielorodzinnego) – wymagane było pozwolenie na budowę, którego Inwestorka nie uzyskała. Doszło tym samym do wykonania robót budowanych – innych niż określone w art. 48 oraz w art. 49b pr.bud. – w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji PINB zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do wdrożenia tzw. procedury legalizacyjnej (naprawczej), unormowanej w art. 50-51 pr.bud.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że w ramach takiej procedury wprawdzie nie żąda się oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że kwestia istnienia takiego prawa nie podlega w niej badaniu. Przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 pr.bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; por. też wyroki NSA: z 03.07.2012 r., II OSK 755/11; z 01.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r., II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13; z 31.03.2015 r., II OSK 2079/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę albo legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 pr.bud. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega tylko na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 pr.bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 pr.bud. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo m.in. w art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.bud (por. wyroki NSA: z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12 – CBOSA).
Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 pr.bud. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15; z 03.07.2012 r., II OSK 755/11 – CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15, CBOSA; por. też wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12, CBOSA).
Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (zob. wyrok NSA z 15.03.2016 r., II OSK 1621/15, CBOSA; por. też wyrok NSA z 29.03.1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w przypadku budynku wielorodzinnego, w którym – tak jak w kontrolowanej sprawie – doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych, ściany zewnętrzne (elewacyjne) takiego budynku wchodzą w skład "nieruchomości wspólnej" w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 532, z późn. zm.; w skrócie "u.w.l.") – którą, zgodnie z tym przepisem, stanowią: grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali – w której to nieruchomości udziały posiadają wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali (zob. art. 3 ust. 1 u.w.l.). W konsekwencji należy podzielić stanowisko WWINB, że zamurowanie (tu: częściowe) okna w ścianie budynku stanowiącej jego część wspólną (verba legis: "nieruchomość wspólną") wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej (por. art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Uściślając: zgody takiej wymaga zarówno legalne zabudowanie części okna w ścianie budynku, jak i ewentualne zalegalizowanie samowolnie wykonanej takiej zabudowy.
W kontrolowanej sprawie takiej zgody Wspólnota dotychczas nie wyraziła – co wynika jasno z treści uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znajdującej się w aktach administracyjnych (I inst.) sprawy. Skarżący nie przedstawili zaś orzeczenia sądu cywilnego, mogącego zastąpić wymagana zgodę Wspólnoty (zob. art. 24 u.w.l.).
W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do wydania przez PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 pr.bud., decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego ściany elewacji budynku na działce [...] przez usunięcie wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy okna w (na wysokości) lokalu nr [...].
Istotne zastrzeżenia Sądu budzi jednak określenie adresatów tego nakazu.
W świetle art. 52 pr.bud., decyzja nakazowa, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., może bowiem zostać skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Należy zgodzić się z WWINB, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech kategorii podmiotów jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Kontrolowana decyzja PINB został skierowana do Skarżących, jako aktualnych właścicieli lokalu nr [...], którzy – jak ustaliły organy – nie byli inwestorami samowolnie wykonanej zabudowy części okna.
W związku z tym należy zauważyć, że skoro – jak to słusznie ustaliły organy – Skarżący nie legitymowali się tytułem prawnym umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wykonanej, częściowej zabudowy okna, to nie sposób przyjąć, aby legitymowali się tytułem uprawniającym do rozbiórki owej zabudowy. W każdym razie taka okoliczność nie wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i materiałów.
W konsekwencji należy podzielić zarzut Skarżących, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy Skarżący – w zakresie obowiązku przywrócenia zabudowanej części okna do stanu poprzedniego – nie należą do żadnej z kategorii podmiotów wyszczególnionych w art. 52 pr.bud. Nie są bowiem, co bezsporne, inwestorami samowolnie wykonanych robót (inwestorką, wedle ustaleń organów, była M. W.), właścicielami (wyłącznymi) nieruchomości wspólnej - ściany szczytowej budynku, w której dokonano inkryminowanej zabudowy części okna (przysługuje im jedynie udział w nieruchomości wspólnej, wynoszący, według oświadczenia Skarżących, [...]), ani zarządcą obiektu (zarządzanie nieruchomością wspólną, w tym za pośrednictwem wybranego zarządu albo ustanowionego zarządcę, leży w gestii wspólnoty mieszkaniowej).
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, na gruncie art. 52 pr.bud. nakaz wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnej budynku obejmującego wyodrębnione lokale – a taki charakter ma z pewnością nakaz usunięcia (rozebrania) wykonanej nielegalnie częściowej zabudowy otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku – winien być skierowany, co do zasady, do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do indywidualnych właścicieli lokalu (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2019 r., II OSK 619/17; z 23.05.2019 r., II OSK 1707/17 – CBOSA). Wszelkie zaś odstępstwa od tej zasady winny być przez organ wnikliwie rozważone i uzasadnione, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy takiego uzasadnienia nie może stanowić stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, że jeżeli inwestor utracił tytuł prawy do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu - lokalu mieszkalnego, w którym wykonano roboty. Uszło bowiem uwagi WWINB, że "obiektem" samowolnie wykonanych robót budowlanych nie był w tym przypadku lokal mieszkalny (a w każdym razie: nie wyłącznie lokal mieszkalny), lecz nieruchomość wspólna (ściana szczytowa budynku), w odniesieniu do której ani Inwestorka, ani obecni właściciele lokalu nr [...] nie legitymowali się (i nadal nie legitymują) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyłaniające się z całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko WWINB, że Skarżący wprawdzie nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym legalizację wykonanej samowolnie częściowej zabudowy okna w ścianie budynku – jako że ściana ta stanowi nieruchomość wspólną, do której prawo dysponowania na cele budowalne służy Wspólnocie – ale że zarazem są uprawnieni do istotnej ingerencji w substancję tej ściany przez wykonanie rozbiórki ww. zabudowy, jawi się jako wewnętrznie sprzeczne; a przynajmniej nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Można przypuszczać, że doszło w tym przypadku do pomieszania faktycznej możliwości wykonania takiej rozbiórki – jaką rzeczywiście Skarżący mają – z możliwością (legitymacją) prawną, która, w świetle dotychczasowych ustaleń w sprawie, im nie służy.
Mając wszystko to na uwadze, organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę (po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku), uwzględni przedstawione wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.), a w szczególności – wychodząc z założenia, że adresatem decyzji nakazowej, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud., powinna być, co do zasady, Wspólnota Mieszkaniowa – wyjaśni, czy w takie sytuacji Wspólnota podtrzymuje swój brak zgody na zalegalizowanie samowolnie wykonanej zabudowy części okna. W przypadku uzyskania takiej zgody, organ będzie kontynuował postępowanie naprawcze w kierunku zalegalizowania, o ile to możliwe, ww. robót. W razie zaś podtrzymania przez Wspólnotę niezgody na legalizację, wyda stosowną decyzję nakazową – po uprzednim rozważeniu zastrzeżeń podniesionych przez Skarżących na rozprawie co do (nie)możliwości wykonania rozbiórki zabudowanej części okna w sposób gwarantujący bezpieczeństwo dalszej eksploatacji lokalu mieszkalnego – kierując ją do Wspólnoty, chyba że szczególne okoliczności tej sprawy przemawiać będą, wyjątkowo, za wskazaniem innego adresata (adresatów) orzeczonego nakazu (nakazów). Zasadność takiego odstępstwa od ww. zasady winna być jednak przekonująco wykazana w motywach wydanej decyzji (czego dotychczas organy nie uczyniły).
Należy jeszcze zaznaczyć, że pozostałe zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym Skarżących z [...] lipca 2020 r. nie mogły, zdaniem Sądu, mieć wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB, a także poprzedzającą ją decyzję PINB (pkt 1 sentencji wyroku), mając na względzie konieczność zapewnienia potencjalnemu adresatowi (adresatom) nowej decyzji kończącej ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne (niewykluczone, że innemu niż dotychczasowi adresaci decyzji wyżej uchylonych) prawa do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez dwie instancje administracyjne, zgodnie z art. 15 k.p.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.