IV SA/Po 859/25

IV SA/Po 859/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy [...]) z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
We wniosku z dnia 15 kwietnia 2025 r. (data nadania; data wpływu do organu: 17 kwietnia 2025 r.) A. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. ile operatów szacunkowych dotyczących wyceny nieruchomości sporządzono na rzecz Miasta i Gminy [...] w okresie od 2019 roku do chwili obecnej;
2. ile spośród wyżej wskazanych operatów sporządził rzeczoznawca majątkowy L. S. (numer uprawnień [...]);
3. informacji o łącznej wartości wynagrodzeń wypłaconych L. S. z tytułu sporządzonych operatów szacunkowych od 2019 roku - z podziałem na poszczególne lata kalendarzowe oraz wskazaniem liczby operatów sporządzonych przez niego w danym roku na rzecz Miasta i Gminy [...];
4. informacji o łącznej wartości wynagrodzeń wypłaconych innym rzeczoznawcom majątkowym, którzy w analogicznym okresie sporządzali operaty szacunkowe na rzecz Miasta i Gminy [...];
5. ile spraw sądowych, w których stroną jest Miasto i Gmina [...], zostało wszczętych od 2019 roku w związku z kwestionowaniem wartości nieruchomości przyjętej w operatach sporządzonych przez L. S. – ze wskazaniem sygnatur spraw oraz sądów, przed którymi toczyły się postępowania zapadłych rozstrzygnięć;
6. informacja, w ilu z powyższych spraw sąd powołał biegłego, który dokonał wyceny odbiegającej od wyceny uprzednio sporządzonej na zlecenie Gminy.
7. podanie informacji, ile razy od 2019 roku Miasto i Gmina [...] skorzystała z instytucji przewidzianej w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, oraz ile z tych przypadków dotyczyło operatów sporządzonych przez L. S..
Wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej, na który powinna zostać przesłana żądana informacja.
W związku z wielowątkowością oraz obszernością wniosku Burmistrz w piśmie z dnia 22 kwietnia 2025 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia żądanych informacji w ustawowym terminie 14 dni. Ponadto, organ I instancji ocenił, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, w związku z czym wezwał skarżącego do wskazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. Wezwanie to zostało przesłane wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 25 kwietnia 2025 r., jako, że nie zostało ono przez skarżącego odebrane w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia, zostało uznane za skutecznie doręczone z dniem 9 maja 2025 r.
W piśmie z dnia 19 maja 2025 r. (data wpływu do organu: 23 maja 2025 r.) A. S. wezwał organ do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że "w dniu 16 kwietnia 2025 roku złożył[...] za pośrednictwem platformy ePUAP – oraz w tradycyjnej formie papierowej – wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej operatów szacunkowych sporządzanych w Gminie [...]" i podnosząc, że do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma nie otrzymał żadnej odpowiedzi w tej sprawie.
Natomiast w piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r., zatytułowanym "Odpowiedź na odmowę udostępnienia informacji publicznej", stanowiącym reakcję na pismo organu z dnia 22 kwietnia 2025 r., skarżący stwierdził, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, przytaczając przepisy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, art. 33 ust. 1 i art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157, poz. 1240) - dalej również: u.f.p., a także zwracając uwagę na orzecznictwo wypracowane przez sądy administracyjne. Ponadto w tym piśmie zawarty został ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem pierwotnego wniosku.
Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w żądanym zakresie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz stwierdził, że oczekiwana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale stanowi przy tym informację przetworzoną – nową jakościowo, do której wytworzenia konieczny jest znaczny nakład pracy.
Według organu, nie powinno ulegać wątpliwości, że zebranie dokumentów koniecznych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wymaga znacznego nakładu pracy oraz nadprogramowych czynności organizacyjnych, polegających na zgromadzeniu informacji oraz zestawieniu ich do jednej formy. Dodał, że jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, która to sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to chcąc zadośćuczynić zobowiązaniu wnioskodawcy objętym wnioskiem, organ musi dokonać szeregu czynności, aby przede wszystkim zebrać wymaganą dokumentacje źródłową (sprawy z uprzednich lat zostały zarchiwizowane), gdyż operaty szacunkowe określające wartość rynkową nieruchomości sporządzane są w różnych celach m.in. zbycia, nabycia, opłat planistycznych i adiacenckich, aktualizacji opłat - i zlecane przez różne wydziały tutejszego urzędu. Organ stwierdził, że udostępnienie żądanych informacji wymaga zatem wykonania szeregu dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. wykonanie analiz, obliczeń, zestawień), a wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie przetworzenia. Dodał, że ponieważ "tutejszy organ nie prowadzi ewidencji zazwyczaj zlecanych zewnętrznym uprawionym rzeczoznawcom majątkowym - operatów, a tym bardziej z danymi dotyczącymi wynagrodzeń za wykonane operaty, czy też nie prowadzi ewidencji spraw sądowych z danymi jak wskazano we wniosku, dlatego też wymagać to będzie od tutejszego organu zwiększonego nakładu czasu i pracy na przygotowanie takich informacji".
Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego, co jest warunkiem koniecznym do uznania skuteczności przedmiotowego wniosku.
W odwołaniu do tej decyzji A. S. zarzucił naruszenie: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, mimo braku podstaw materialnoprawnych do takiej odmowy; art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez: a) bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, mimo braku podstaw materialnoprawych do takiej odmowy, b) bezprawne żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego, tj. uzasadnienia wniosku, podczas gdy wniosek dotyczył informacji publicznej niebędącej informacją przetworzoną, co jest działaniem sprzecznym z ustawowym zakazem badania interes wnioskodawcy; 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w konsekwencji bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej; art. 33 ust. 1 u.f.p. stanowiącego zasadę jawności i przejrzystości w gospodarowaniu środkami publicznymi – a to poprzez faktyczne utajnienie danych o finansach publicznych, do których każdy obywatel powinien mieć dostęp.
Przy tak sformułowanych zarzutach, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2025 r. przywołało przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i stwierdziło, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że zakres przedmiotowy informacji objętych wnioskiem A. S. z dnia 15 kwietnia 2025 r. (ponowionego 2 czerwca 2025 r.) kwalifikował się w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że oczekiwana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, stwierdzając, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu organu, wymagającym samodzielnego zredagowania połączonego z koniecznością przeprowadzenia przez ten organ czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Zdaniem organu II instancji, wniosek skarżącego wymaga od Burmistrza zebrania i usystematyzowania znacznej ilości danych dotyczących wszystkich sporządzonych na rzecz Miasta i Gminy [...] w okresie aż od 2019 roku do dnia złożenia wniosku operatów szacunkowych dotyczących wyceny nieruchomości, w tym również w zakresie rzeczoznawców, którzy je sporządzili, otrzymanych przez nich wynagrodzeń, a także co do liczby, sygnatur oraz rozstrzygnięć spraw sądowych w związku z kwestionowaniem wartości nieruchomości przyjętych w operatach, czy informacji w ilu z tych spraw powołano biegłego, który dokonał wyceny odbiegającej od wyceny uprzednio sporządzonej na zlecenie organu. Według Kolegium żądana informacja stanowi informację przetworzoną, która w ocenie organu odwoławczego podlegałaby udostępnieniu wyłącznie wtedy, gdyby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Kolegium uznało, że twierdzenia skarżącego, iż żądane informacje nie wymagały wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie stanowi wykazania w dostatecznym stopniu powyższej przesłanki – a to dlatego, że zbyt ogólnikowe i powierzchowne jest uzasadnienie wnioskodawcy, iż uzyskanie tej informacji jest uzasadnione jawnością wydatkowania środków publicznych.
Wobec tego Kolegium stwierdziło, że pomimo skutecznego wezwania A. S. nie uzasadnił wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie istotnego interesu publicznego, w związku z czym nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze na decyzję odwoławczą A. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni i zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 33 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 i 3 u.f.p. – a w konsekwencji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez: 1) błędne przyjęcie, że to skarżący winien wykazać, że za udostępnieniem informacji przemawia "szczególnie istotny interes publiczny", podczas gdy w razie odmowy udostępniania informacji to organ powinien wykazać, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego nie została spełniona; 2) błędne przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w konsekwencji bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy żądane informacji dotyczą istotnych kwestii z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych, zasady legalizmu oraz zasady społecznej kontroli administracji publicznej, zaś organy za wąsko interpretują pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" przy jednoczesnej rozszerzającej wykładni pojęcia "informacji przetworzonej"; 3) bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, mimo braku podstaw materialnoprawnych do takiej odmowy; 4) bezprawne żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego, podczas gdy wniosek przynajmniej w części dotyczył informacji publicznej niebędącej informacją przetworzoną; 5) odmowę udostępnienia informacji dotyczących wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego oraz kosztów ponoszonych przez organ w związku ze sporządzaniem, operatów szacunkowych, a więc danych odnoszących się do gospodarowania środkami publicznymi i mieniem jednostki samorządu terytorialnego – naruszając jednocześnie zasadę jawności i transparentności finansów publicznych, stanowiącą fundament kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych, i tym samym prowadząc do bezzasadnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że w sprawie niewątpliwie występuje istotny interes publiczny;
2. przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: 1) błędne przyjęcie, że każda z żądanych informacji ma charakter "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 in fine u.d.i.p.; 2) całkowite pominięcie przy rozstrzygnięciu oczywistego faktu, że co najmniej część żądanych danych znajduje się w posiadaniu organu w postaci dokumentów źródłowych i ewidencji księgowych, takich jak plany finansowe, listy płac czy system księgowy, a ich udostępnienie nie wymaga żadnych czasochłonnych czynności przetwarzania; 3) pominięcie przy rozstrzygnięciu istotnych faktów znanych organowi z urzędu, w szczególności dotyczących licznych sporów sądowych i kontrowersji związanych z operatami szacunkowymi sporządzanymi na zlecenie organu; 4) obrazę zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co polegało na całkowitym zignorowaniu faktów znanych organowi z urzędu; 5) pozbawienie postępowanie odwoławczego jego istoty i funkcji kontrolnej, polegające na tym, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji bez dokonania samodzielnych ustaleń i bez przeprowadzenia własnej oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu; 6) sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pozorny, ograniczający się do powtórzenia stanowiska organu I instancji, bez rzeczywistego wskazania faktów, dowodów oraz rozważań prawnych, które doprowadziły Kolegium do wydania rozstrzygnięcia; 7) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak samodzielnej oceny materiału dowodowego, w tym braku jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów wnioskodawcy dotyczących kontrowersji i sporów sądowych powstałych wokół operatów szacunkowych zlecanych przez organ, co skutkowało pominięciem argumentów skarżącego wskazujących na istnienie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, a w konsekwencji odmową udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów w postaci oświadczenia Z. D., dotyczącego spraw sądowych wytoczonych przeciwko organowi w związku z nieprawidłowością operatów szacunkowych.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi na etapie składania wniosku wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący dalej zwracał uwagę, że to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, a obowiązek ten spoczywa na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, które muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli decydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną.
Skarżący podniósł, że organy dokonały błędnej oceny przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego", pomijając fakt, że informacje objęte wnioskiem dotyczą gospodarowania środkami publicznymi, prawidłowości wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz skutków finansowych dla tego budżetu wynikających z wadliwości operatów szacunkowych – jak też stosując zawężającą wykładnię tego ustawowego pojęcia, prowadzącą do nieakceptowalnego skutku. Jednocześnie zauważył, że organ w sposób bezpodstawny zakwalifikował całość żądań wniosku, jako dotyczącą informacji przetworzonej, podczas gdy co najmniej niektóre żądane informacje mają bezspornie charakter informacji prostych, w szczególności, że w ocenie strony organ posiada żądane dane, jako informację prostą i nie uwzględnił faktów znanych organowi z urzędu.
Zdaniem skarżącego, odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych oraz kosztów sporządzania operatów szacunkowych, uniemożliwia mieszkańcom sprawowanie kontroli nad gospodarnością organu i podważa zasadę jawności finansów publicznych, która ma szczególne znaczenie w samorządzie terytorialnym. Dodatkowo podniósł, że już na etapie odwołania zaznaczał, że w orzecznictwie stwierdzono, iż żądanie udostępnienia kserokopii operatu szacunkowego oraz umowy z rzeczoznawcą majątkowym na jego wykonanie dotyczy informacji publicznych, gdyż operat szacunkowy jest materiałem niezbędnym do wykonywania zadań publicznych (a więc informacją publiczną), zaś umowa zlecenia na sporządzenie tego operatu, finansowana ze środków publicznych, także ma charakter informacji publicznej. Dalej argumentował, że jeśli organy powinny udostępniać treść umów zawartych z rzeczoznawcami, to tym bardziej powinny udostępniać informacje o wynagrodzeniu pobieranym na podstawie takich umów. W konsekwencji stwierdził, że w jego ocenie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, który wprost przyznaje obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym o gospodarowaniu mieniem komunalnym i środkami publicznymi.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. skarżący, podtrzymując wnioski i argumentację skargi, zaznaczył, że jest adwokatem, ale skargę wnosi jako osoba prywatna, w wyniku wniosku zaniepokojonych mieszkańców Gminy [...]. Podniósł, że z jego informacji wynika, że inni biegli w opiniach prywatnych ustalają odmienną wartość nieruchomości niż biegły L. S.. Sądy wskazują na nieprawidłowości w operatach sporządzanych przez tego rzeczoznawcę, a Gmina [...] nadal wyznacza tego samego rzeczoznawcę do sporządzania wycen. Ponadto skarżący zarzuca, że organ potraktował przedmiotowy wniosek en bloc, a przynajmniej niektóre z jego punktów dotyczą informacji prostej. Według strony prawo do informacji publicznej stało się w tym wypadku iluzoryczne. Skarżący podniósł, że co do pytań 1 i 5, 7 są to informacje proste. Ponadto, wskazując na informacje wskazane w punktach 1 i 3 wniosku, skarżący powołał się na akty prawne, z których ma wynikać, że Gmina powinna prowadzić wykazy i rejestry zawierające informacje dotyczące gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Strona zwróciła również uwagę na różnicę między informacją przetworzoną a przekształconą. Podniosła, że faktami znanymi organowi z urzędu są informacje dotyczące istniejących sporów sądowych. Sprawa dotyczy wydatkowania środków publicznych, co wskazuje na istnienie interesu w uzyskaniu przedmiotowej informacji. Według strony Gmina nie prowadzi prawidłowo dokumentacji zamówień publicznych i gospodarki finansowej.
Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że jeżeli w wyniku uzyskanej informacji publicznej potwierdzi się, że sporządzanie operatów powierzane jest tylko jednej osobie i nie zwracano się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę tych operatów, to skarżący podejmie dalsze działania, związane z sygnalizacją nieprawidłowości do rady gminy i innych organów.
Skarżący podtrzymał również wniosek dowodowy ze skargi. Natomiast Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia Z. D..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami.
W związku z tym Sąd wyjaśnia, że z uwagi na zgłoszony i podtrzymany w toku postępowania sądowego wniosek strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia Z. D. z dnia 25 sierpnia 2025 r. dotyczącego spraw sądowych wytoczonych przeciwko organowi w związku z nieprawidłowością operatów szacunkowych. Według skarżącego jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie tego, czy organy nie naruszyły właściwych przepisów prawa, w tym także, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły fakty znane im z urzędu; ponadto przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Po pierwsze, w sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości co do okoliczności faktycznych, których wyjaśnienie za pomocą przedmiotowego dowodu byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozyskane akta sprawy administracyjnej stanowiły dostateczny materiał procesowy dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Po drugie, Sąd miał na uwadze, że treść art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 266/21, dostępny jw.). Po trzecie, uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 630/20 – to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po czwarte, Sąd uznał, że zaoferowany przez stronę dowód w istocie stanowi również obejście przepisów o zakazie przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków.
Na koniec tej części rozważań wstępnych Sąd podkreśla, że analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie – lub ewentualnie pominiętych – w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 czerwca 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez A. S. we wniosku z dnia 15 kwietnia 2025 r. (ponowionym w piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r.). Wniosek ten dotyczył następujących informacji: 1. ile operatów szacunkowych dotyczących wyceny nieruchomości sporządzono na rzecz Miasta i Gminy [...] w okresie od 2019 roku do chwili obecnej; 2. ile spośród wyżej wskazanych operatów sporządził rzeczoznawca majątkowy L. S. (numer uprawnień [...]); 3. informacji o łącznej wartości wynagrodzeń wypłaconych L. S. z tytułu sporządzonych operatów szacunkowych od 2019 roku - z podziałem na poszczególne lata kalendarzowe oraz wskazaniem liczby operatów sporządzonych przez niego w danym roku na rzecz Miasta i Gminy [...]; 4. informacji o łącznej wartości wynagrodzeń wypłaconych innym rzeczoznawcom majątkowym, którzy w analogicznym okresie sporządzali operaty szacunkowe na rzecz Miasta i Gminy [...]; 5. ile spraw sądowych, w których stroną jest Miasto i Gmina [...], zostało wszczętych od 2019 roku w związku z kwestionowaniem wartości nieruchomości przyjętej w operatach sporządzonych przez L. S. – ze wskazaniem sygnatur spraw oraz sądów, przed którymi toczyły się postępowania zapadłych rozstrzygnięć; 6. informacji, w ilu z powyższych spraw sąd powołał biegłego, który dokonał wyceny odbiegającej od wyceny uprzednio sporządzonej na zlecenie Gminy; 7. podania informacji, ile razy od 2019 roku Miasto i Gmina [...] skorzystała z instytucji przewidzianej w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, oraz ile z tych przypadków dotyczyło operatów sporządzonych przez L. S..
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co też uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.
Motywując takie stanowisko, Sąd wyjaśnia, że materialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), w szczególności zaś art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 tej ustawy.
Okoliczności stanu faktycznego dotyczące treści i zakresu wniosku z dnia 15 kwietnia 2025 r. są niesporne. Nie jest również przedmiotem sporu, że informacje żądane w tym wniosku stanowią informacje publiczną. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz Miasta i Gminy [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że zakres przedmiotowy informacji objętych wnioskiem A. S. kwalifikował się w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej.
Sporne jest natomiast przede wszystkim kwalifikacja całości przedmiotowej informacji jako przetworzonej z uwagi na zakres żądanych informacji, jak też to, czy wnioskodawca wykazał, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak według art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem, o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).
Niewątpliwie zatem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 dostęp do informacji przetworzonej czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3218/21).
Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1261/15).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się (patrz: poglądy przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 574/22), że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1513/15, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12).
Należy zatem podzielić prezentowane w przywołanym orzecznictwie poglądy, że w pewnych wypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.
Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę – wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie – szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku (patrz np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2111/13).
Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się do oceny przesłanek, na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ winien zgodnie z zasadami tego Kodeksu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i udokumentować, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w okolicznościach konkretnej sprawy organ powinien wykazać, że informacja objęta wnioskiem rzeczywiście stanowi informację przetworzoną. Przypomnieć bowiem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa (por. wcześniej przywołany wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 574/22).
W związku z tym warto podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Dotyczy to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom w zakresie jednoznacznego, wyczerpującego przedstawienia okoliczności sprawy wskazujących na to, że każda z żądanych informacji w danym punkcie wniosku, jak też ewentualnie, że łączne zrealizowanie wniosku – nawet jeżeli w niektórych częściach dotyczy informacji prostych – to wymaga takiego nakładu czasu i środków dla przygotowania informacji, że wskazuje na całościowy charakter żadnych informacji jako informacji przetworzonej.
Przedmiotowy wniosek, niewątpliwie wielowątkowy i poprzez to zakresowo obszerny (tu zgodzić się należy z organem I instancji), ujmowany prima facie, obejmuje takie informacje, które z uwagi na zakres i specyfikę żądania należałoby zasadniczo uznać za informację przetworzoną, co dotyczy w szczególności łącznie ujmowanego żądania w pkt 5 i 6 o to, ile spraw sądowych, w których stroną jest Miasto i Gmina [...], zostało wszczętych od 2019 roku w związku z kwestionowaniem wartości nieruchomości przyjętej w operatach sporządzonych przez L. S. – ze wskazaniem sygnatur spraw oraz sądów, przed którymi toczyły się postępowania zapadłych rozstrzygnięć oraz w ilu z powyższych spraw sąd powołał biegłego, który dokonał wyceny odbiegającej od wyceny uprzednio sporządzonej na zlecenie Gminy. Odpowiedź na tak postawione pytania w sposób oczywisty wymaga analizy kierunkowej wszystkich spraw sądowych z podanego okresu, w których zakwestionowano wartość nieruchomości przyjętej w operatach sporządzonych przez konkretnego rzeczoznawcę na zlecenie Gminy. Przede wszystkim jednak każde z żądań wniosku może być uznane za dotyczące informacji przetworzonej – z uwagi na jego zakres i nakład pracy niezbędny dla sporządzenia odpowiedzi na wszystkie żądania wniosku – w zależności od rzeczywistych uwarunkowań faktycznych, jakie wiązałyby się z przygotowaniem i udostępnieniem takiej informacji wnioskodawcy. Sąd jeszcze raz podkreśla, że zakres wniosku jest szeroki i w swym trzonie dotyczy specyficznych informacji, sprofilowanych żądaniem wniosku.
Niemniej jednak w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest zatem przede wszystkim wykazanie, jakie konkretnie działania, w jakich jednostkach organizacyjnych (jak też w ilu jednostkach, wydziałach itd.) należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu szacunkowo pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą tak stronie, jak i sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 238/24).
Tymczasem żaden z organów nie wykazał w sposób zgodny z wyżej przywołanymi zasadami postępowania administracyjnego, że każda z żądanych informacji, jak też ich całość ma charakter przetworzony.
Przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu I instancji, że zebranie dokumentów koniecznych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wymaga znacznego nakładu pracy oraz nadprogramowych czynności organizacyjnych, polegających na zgromadzeniu informacji oraz zestawieniu ich do jednej formy, gdyż organ nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, jest zbyt ogólnikowe. Nie odnosi się przede wszystkim do poszczególnych żądań wniosku. Również zbyt ogólne, hasłowe jest argumentowanie przez organ, że dla zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy musi dokonać szeregu czynności, aby przede wszystkim zebrać wymaganą dokumentacje źródłową (sprawy z uprzednich lat zostały zarchiwizowane), a operaty szacunkowe określające wartość rynkową nieruchomości sporządzane są w różnych celach m.in. zbycia, nabycia, opłat planistycznych, adiacenckich, aktualizacji opłat i zlecane przez różne wydziały tutejszego organu; udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji wymaga zatem wykonania szeregu dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. wykonanie analiz, obliczeń, zestawień), a wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie przetworzenia.
Niejasne jest także stwierdzenie, że "tutejszy organ nie prowadzi ewidencji zazwyczaj zlecanych zewnętrznym uprawionym rzeczoznawcom majątkowym - operatów, a tym bardziej z danymi dotyczącymi wynagrodzeń za wykonane operaty". Trudno rozstrzygnąć do czego odnosi się słowo "zazwyczaj" zawarte w tej wypowiedzi – czy ma znaczenie "zwykle" i dotyczy zlecania wykonywania operatów szacunkowych czy też prowadzenia ewidencji takich zleceń.
Dlatego też końcowy wniosek Burmistrza, że udostępnienie żądanej informacji wymagać będzie od tutejszego organu zwiększonego nakładu czasu i pracy na przygotowanie takich informacji nie mógł się ostać w wyniku kontroli sądowej wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Tym bardziej, że Kolegium w drugiej instancji nie usunęło żadnego z niedostatków argumentacji i uzasadnienia organu I instancji.
Kolegium niejako automatycznie podzieliło stanowisko organu I instancji, że oczekiwana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, stwierdzając, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu organu, wymagającym samodzielnego zredagowania połączonego z koniecznością przeprowadzenia przez ten organ czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącego wymaga od Burmistrza zebrania i usystematyzowania znacznej ilości danych dotyczących wszystkich sporządzonych na rzecz Miasta i Gminy [...] w okresie aż od 2019 roku do dnia złożenia wniosku operatów szacunkowych dotyczących wyceny nieruchomości, w tym również w zakresie rzeczoznawców, którzy je sporządzili, otrzymanych przez nich wynagrodzeń, a także co do liczby, sygnatur oraz rozstrzygnięć spraw sądowych w związku z kwestionowaniem wartości nieruchomości przyjętych w operatach, czy informacji w ilu z tych spraw powołano biegłego, który dokonał wyceny odbiegającej od wyceny uprzednio sporządzonej na zlecenie organu.
Według Kolegium żądana informacja stanowi informację przetworzoną, jednakże w istocie żadnych własnych, skonkretyzowanych na tle stanu faktycznego sprawy i odpowiednio uszczegółowionych odrębnie do każdego z punktów wniosku, rozważań w tym zakresie nie przestawił.
W takich warunkach niewątpliwie zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) wymaga, by tym bardziej wnikliwie i wyczerpująco rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i wyjaśnić stronie przesłanki rozstrzygnięcia – tak, by nie wywoływać przeświadczenia o dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Wymaga tego realizacja zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wobec tego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. finalnie okazało się nieuprawnione. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy prawidłowo w drugiej instancji, jednakże zakres uchybień organu I instancji i tak wymagał ponowienia postępowania przez ten ostatni organ.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że stwierdzone po stronie organów obydwu instancji uchybienia natury procesowej, jak dotyczące art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego ustalenia, rozpatrzenia i przedstawienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd tego w zastępstwie organów administracji czynić zaś nie może. Podobnie też nie mógł zobowiązać organu I instancji do udostępnienia żądanych we wniosku informacji.
Podsumowując, w ocenie Sądu organy nie poddały odpowiedniej analizie całokształtu okoliczności sprawy i wniosku w odniesieniu do wszystkich istotnych kwestii, których rozważenie i przedstawienie uprawniałoby do wydania decyzji o takiej treści, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazały się zatem zasadne. Niemniej jednak Sąd nie zalazł podstaw do uznania, że w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak zarzucił to skarżący. Zarzut taki jest w ocenie Sądu przedwczesny. Sąd nie uznał również zasadności zarzutu naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie stanowi bowiem sporu, że informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych, w tym na wynagrodzenia rzeczoznawców majątkowych, stanowią informację publiczną.
Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazane przez Sąd naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro świadczą o braku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Doprowadziło to do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w ustaleniach i analizie stanu faktycznego oraz obwiązujących przepisach prawa. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W takiej sytuacji konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie niezbędnym dla udostępnienia lub oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku, uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić wszystkie wytyczne wynikające z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W ten sposób organ zapewni realizację obowiązku ustalenia i rozpatrzenia istotnych okoliczności sprawy w jej całokształcie (art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) oraz wymogów wynikających z przepisów dotyczących udostępniania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej. Wtedy też organ wnikliwie odniesienie się do wszystkich argumentów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu przed organami administracji, jak i przed Sądem. Organ zadba również o ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego celem usunięcia wątpliwości, jeśli takowe pojawiłyby się przy rozpatrywaniu sprawy. Następnie rozstrzygnie, czy zachodzą podstawy do udostępnienie wnioskodawcy żądnej informacji publicznej, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Najpierw organ jednoznacznie rozstrzygnie, czy i w jakim zakresie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a następnie oceni, czy podane przez stronę argumenty wskazują na spełnienie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu takiego rodzaju informacji. Natomiast w razie uznania podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej wykaże zachodzenie wszystkich przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, odpowiednio przedstawionego – z odniesieniem się do każdego z żądań wniosku – w uzasadnieniu decyzji, które będzie wypełniało wymogi wskazane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony, wynik sprawy i wysokość poniesionych kosztów sądowych (200 zł wpisu od skargi).