IV SA/Po 854/25

IV SA/Po 854/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odnowienia powierzchni leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 25 czerwca 2025 r., znak: [...] na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2025 r. poz. 567):
I. nakazał odnowienie powierzchni leśnej tj. 0,10 ha, na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], należącej do M. R., zam. Ż. , ul. [...], [...], drzewami z gatunku sosna zwyczajna (sadzonki 2-3 letnie).
II. określił termin wykonania prac ujętych w punkcie I do dnia 31 maja 2026 r., wskazując, że w ciągu 7 dni od dnia wykonania odnowienia należy poinformować na piśmie organ.
III. zastrzegł, że:
1. termin określony w punkcie II ulec zmianie i zostać wydłużony do dnia 31 października 2026 r., ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne, uniemożliwiające właściwe wykonanie odnowienia,
2. wykonanie prac musi gwarantować należytą udatność wykonanych nasadzeń na poziomie minimum 51 %.
IV. nałożył obowiązek pielęgnowania uprawy leśnej według instrukcji i zasad hodowli lasu (poprawki, uzupełnienia, wykaszanie chwastów).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 19 maja 2025 r. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązków określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567, dalej jako: "u.l."), tj. ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) dla działki leśnej nr [...] obręb [...], gm. [...].
W dniu 29 maja 2025 r. odbyły się oględziny lasu, w obecności właściciela, w celu ustalenia, czy na przedmiotowej działce leśnej znajduje się faktycznie las. Podczas wizji ustalono, że teren jest całkowicie pozbawiony zadrzewień na powierzchni ok. 0,10 ha, gdzie według ewidencji gruntów i budynków jest las. Nie stwierdzono obecności roślinności leśnej. Widoczna jest jedynie trawa i krzewy samosiejki. Brak jest śladów ściętych drzew. Działka nr [...] obręb [...] została nabyta przez M. R. (dalej jako: skarżący) w 2021 r. Aktualny właściciel oświadczył, że nie wie co stało się z drzewami. Na terenie ww. działki znajdują się fundamenty w odległości ok. 18 m od budynku gospodarczego. Zachowana jest odległość 13 m między fundamentami, a terenem gdzie powinien znajdować się las. Wykonana została dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu.
Dalej organ I instancji argumentował, że z ustaleń poczynionych na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, zapisów w Uproszczonym planie urządzenia lasu, zatwierdzonym Zarządzeniem Starosty [...] Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2025 r., na okres od 1 stycznia 2025 roku do 31 grudnia 2034 roku wynika, że przedmiotowa działka stanowi w części 0,1056 ha użytek leśny - LsV.
Organ I instancji wyjaśnił, że na mocy art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu oraz do racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu.
Zdaniem organu I instancji istnienie obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) przez poprzedniego właściciela lasu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. stanowiącego, że właściciele lasów są obowiązani do ponownego wprowadzania roślinności leśnej w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu nie wynika bowiem powiązanie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej z osobą dokonującą usunięcia drzewostanu. Przeciwnie, przepis ten stanowi o obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej przez właściciela lasu. Właściciel, który po usunięciu drzewostanu, zbył nieruchomość leśną, nie może zostać zobowiązany przez organ administracji do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na gruncie, którego nie jest już właścicielem, a obowiązek ten może być nałożony jedynie na osobę będącą właścicielem gruntu leśnego w chwili wydawania decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2024 r., II SA/Ol 1072/23).
Ponadto organ I instancji podkreślił, że w świetle art. 3 u.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Tak rozumiany las podlega ochronie na mocy przepisów ustawy o lasach. W ocenie organu I instancji nie ulega wątpliwości, że obszar terenów leśnych na nieruchomości stanowi jeden zwarty obszar i podlega ochronie przewidzianej przepisami ustawy o lasach. W art. 8 u.l. wymieniono również zasady prowadzenia gospodarki leśnej, na które składają się: zasada powszechnej ochrony lasów, zasada trwałości utrzymania lasów, zasada ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich lasów, zasada powiększania zasobów leśnych.
Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 24 ustawy o lasach jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 ustawy o lasach albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), przebudowy drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.
Wskazano także, że działka nr [...] obręb [...], gm. [...] znajduje się w wykazie rozbieżności powierzchni leśnych w Uproszczonym planie urządzenia lasu, zatwierdzonym Zarządzeniem Starosty [...] [...] z dnia 16 kwietnia 2025 r., na okres od 1 stycznia 2025 roku do 31 grudnia 2034 roku.
Organ I instancji argumentował, że nałożenie obowiązku odnowienia powierzchni leśnej na przedmiotowej działce jest konsekwencją niewykonania decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], którą zezwolono poprzedniemu właścicielowi nieruchomości na wykonanie trzebieży późnej, tj. usunięcie drzew krzywych i suchych, w rozmiarze użytkowania 3 mł, na powierzchni 0,12 ha do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz jednocześnie nałożono na niego obowiązek ponownego wprowadzenia upraw leśnych na tym obszarze, zgodnie z art. 13 u.l.. Przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 29 maja 2025 r. wykazały jednak, że nie dokonano odnowienia powierzchni na przedmiotowym gruncie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący M. R., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne, nieuzasadnione i dowolne określenie zakresu nałożonego obowiązku odnowienia powierzchni leśnej, w tym wyboru gatunku, wieku sadzonek i metody nasadzeń, a także pominięcie konieczności zasięgnięcia opinii specjalistycznej w tym zakresie,
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym nierozważenie i niezbadanie istotnych okoliczności dotyczących faktycznego charakteru działki, jej statusu w wykazie rozbieżności oraz obecności fundamentów,
3. art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ustawy o lasach oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez potencjalne dublowanie obowiązków i przedwczesność wydanej decyzji, wynikające z jej relacji do wcześniejszej decyzji nakładającej analogiczny obowiązek,
4. art. 107 § 3 k.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.) poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy uwzględnienia słusznego interesu strony oraz nierzetelne przedstawienie stanowiska w zakresie rzekomego obowiązku przechodzącego na aktualnego właściciela.
Uzasadniając odwołanie odwołujący się wskazał, że organ I instancji, nakładając obowiązek odnowienia powierzchni leśnej drzewami z gatunku sosna zwyczajna (sadzonki 2-3 letnie), nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji żadnych rzeczowych argumentów, analiz ani podstaw merytorycznych, które uzasadniałyby wybór konkretnego gatunku drzewa, ich wieku, czy też preferowane metody odnowienia (nasadzenia sadzonek zamiast, na przykład siewu). Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego właśnie takie, a nie inne działania są konieczne i adekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej działki.
Odwołujący się podniósł, że organ I instancji nie podjął rzetelnej próby wyjaśnienia fundamentalnej sprzeczności między faktycznym brakiem drzewostanu na przedmiotowej działce a klasyfikacją gruntu jako las ("LsV") w ewidencji, która ma stanowić podstawę do stosowania rygorów Ustawy o lasach. Organ nie wyjaśnił, czy w tej sytuacji grunt nadal spełnia definicję lasu z art. 3 u.l., ani czy nie należałoby rozważyć innych procedur, niż tylko nakaz odnowienia.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji pominął i nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu istotnych aspektów stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, które powinny być uwzględnione dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj.: decyzja organu I instancji wskazuje, że działka nr [...] znajduje się w wykazie rozbieżności powierzchni leśnych w Uproszczonym planie urządzenia lasu. Ta informacja, kluczowa dla statusu prawnego nieruchomości, została jedynie odnotowana, lecz jej znaczenie i konsekwencje dla sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione ani przeanalizowane przez organ. W przekonaniu skarżącego brak rozwinięcia tego punktu przez organ I instancji pozostawia niepewność co do faktycznego charakteru gruntu i prawidłowości jego kwalifikacji. Nadto organ nie wyjaśnił, jaki wpływ ma obecność fundamentów na działce na rzeczywiste zagospodarowanie terenu i jego leśny charakter, ani czy istnienie fundamentów w jakikolwiek sposób wpływa na zasadność, zakres, czy sposób nałożonego obowiązku odnowienia. Istnienie fundamentów może wskazywać na planowaną lub istniejącą wcześniej zabudowę, co – zdaniem skarżącego - podważa jednorodny "leśny" charakter działki i wymaga szczegółowego wyjaśnienia, czy budowa ta była legalna i zgodna z przeznaczeniem gruntu.
Nadto, odwołujący się zarzucił, że w sprawie zachodzi ryzyko dublowania obowiązków lub nieprecyzyjnego określenia, jakie obowiązki faktycznie ma wykonać, biorąc pod uwagę istnienie wcześniejszej, podobnej decyzji dotyczącej odnowienia. Organ nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu wzajemnej relacji tych dwóch decyzji i ewentualnego nadmiernego rozszerzenia nałożonych na niego obowiązków, co jest poważnym uchybieniem proceduralnym, naruszającym zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 sierpnia 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2025 r. poz. 567) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wyjaśniło, że nakaz wykonania obowiązków wydany na podstawie art. 24 u.l. może być nakładany na wszystkie podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W realiach rozpatrywanej sprawy obowiązek ponownego zalesienia części działki nr [...] został nałożony na jej aktualnego właściciela, zatem zgodnie z przywołanym przepisem.
W ocenie organu odwoławczego wybór gatunku oraz sposób odnowienia lasu jest zgodny z Zasadami hodowli lasu stanowiącymi załącznik nr 1 do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Nr [...] z dnia 5 grudnia 2023 r. Organ I instancji wziął także pod uwagę gatunek dominujący lasów przyległych do lasu zlokalizowanego na działce nr [...] (działki [...] oraz [...], które są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym Zarządzeniem Starosty [...] Nr [...] z dnia 16.04.2025 r. na lata 01.01.2025 r. do 31.12.2034 r.). W UPUL został określony gatunek sosna. Dokument ten został sporządzony przez specjalistyczną firmę, mającą uprawnienia co do sporządzania UPUL. Zdaniem Kolegium skarżący niesłusznie powołuje się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/23, gdyż był on wydany w innych okolicznościach sprawy, gdzie teren do odnowienia stanowił wcześniej teren wojskowy o istotnych walorach historycznych i społecznych, a na działce były usytułowane "pozostałości kompleksu budowli wojskowych", poza tym wydana była też opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Teren działki [...] nie jest takim terenem. Jest to typowa nieruchomość, gdzie zlokalizowany jest klasoużytek Ls o powierzchni 0,1056. SKO podkreśliło, że odnawianie lasu to wprowadzanie młodego pokolenia drzew na miejsca, w których wcześniej rósł las. Zabieg ten przyczynia się do utrzymania i zwiększania powierzchni leśnej kraju. Odnawiać las można w sposób naturalny, wykorzystując do tego celu nasiona spadające z dojrzałych drzew. Taki sposób uzyskania młodego pokolenia lasu wykorzystuje się wszędzie tam, gdzie pozwalają na to warunki glebowe i klimatyczne, a istniejący drzewostan jest zgodny z przyjętymi kryteriami. Jeśli z różnych przyczyn nie można wykorzystać odnowienia naturalnego, drzewostan odnawia się sztucznie poprzez sadzenie. Dlatego w niniejszej sprawie ma miejsce odnowienie sztuczne za pomocą sadzonek.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji na każdym etapie informował skarżącego o poczynionych przez organ ustaleniach, rzetelnie wyjaśnił sprawę wycinki drzewostanu na powierzchni leśnej przedmiotowej działki. Ustalono także, że fundamenty są posadowione na użytku oznaczonym jako: R, natomiast budynek na gruncie oznaczonym jako: B. Pozwolenia na budowę tych budynków zostały przeniesione na rzecz skarżącego, co świadczy o legalności istniejącej budowli i świadomości skarżącego o pochodzeniu budynków i fundamentów na działce nr [...]. W sądownictwie administracyjnym od lat ugruntowany jest pogląd, że o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Aby grunt rolny lub leśny został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, właściciel gruntu musi przeprowadzić stosowną procedurę określoną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wyniku której i w razie zaistnienia odpowiednich przesłanek grunt może zostać wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej. Brak wyłączenia gruntu określonego w ewidencji gruntów jako grunt leśny (oznaczonego symbolem "Ls") z produkcji leśnej stanowi podstawę do uznania, że grunt stanowi las w znaczeniu prawnym zgodnie, z. art. 3 pkt 1 u.l. SKO podkreśliło, że organ I instancji ustalił, że grunt leśny znajdujący się na przedmiotowej działce nie został wyłączony z produkcji leśnej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego jest nadal przeznaczony do produkcji leśnej i stanowi las.
Ponadto Kolegium argumentowało, że z akt sprawy wnika, że skarżący dysponował kopią decyzji znak: [...] z dnia 26.10.2016 r. wydaną dla poprzedniego właściciela działki [...] obręb [...], gm. [...] określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej na trzebież późną, którą udostępnił organowi pismem z dnia 30.04.2025 r. Decyzja ta była wydana na czas oznaczony tj. do 31.12.2019 r., czyli trzebież późna powinna zostać wykonana do tego terminu, a tym samym obowiązek nakazu nasadzenia roślinności leśnej powinien nastąpić do 5 lat od usunięcia drzew, czyli do 31.12.2024 r. Kolegium podkreśliło, że właśnie z tego powodu nie ma możliwości dublowania obowiązków. Ponadto skarżący dysponuje kopią decyzji wydaną dla poprzedniego właściciela, więc wiedział na jaki czas została ona wydana. Obowiązek zalesienia powstaje bowiem wraz z doręczeniem stronie ostatecznej decyzji administracyjnej. Nałożenie na stronę tego obowiązku jest skutkiem prawnym decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 24 u.l. Natomiast wykonanie tego obowiązku jest rozłożone w czasie. Ponadto przedmiotowa działka bezpośrednio sąsiaduje z innymi działkami leśnymi tworząc kompleks leśny. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy teren stanowi las, a poprzedni właściciel w ciągu 5 lat od usunięcia drzewostanu nie wprowadził roślinności leśnej, więc organ miał obowiązek wydać decyzję skierowana do obecnego właściciela.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ II instancji wyjaśnił, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.l. decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności wpis w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy status gruntów objętych nakazem odnowienia powierzchni zrębowej nie budzi wątpliwości w kontekście treści rejestru gruntów i budynków. Jak wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, na działce ewid. nr [...] widnieje las oznaczony symbolem LsV o powierzchni 0,1056 ha.
Następnie Kolegium podkreśliło, że interes społeczny, którego istnienie w okolicznościach badanej sprawy jest kwestionowane, wynika wprost z przepisów ustawy o lasach. Przepisy ustawy o lasach służą realizacji konstytucyjnych wartości określonych w art. 5 Konstytucji RP, który stanowi że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska w ramach zrównoważonego rozwoju, przy czym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Podkreślić przy tym należy, że pojęcie "zrównoważonego rozwoju" zaczerpnięte z dokumentów prawa międzynarodowego oznacza wymóg, aby ingerencja w środowisko była jak najmniej szkodliwa, a korzyści społeczne były proporcjonalne i społecznie adekwatne do wyrządzonych szkód (por. wyrok NSA ż dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 306/12, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r., sygn. k.p. 2/09, OTK-A 2009 r., Nr 5, poz. 66). Grunty leśne, w myśl art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 - dalej również jako: "p.o.ś.") stanowią element ochrony środowiska, który podlega ochronie na zasadach określonych w ustawie. Ponadto podkreślono, że przepis art. 3 u.l. stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Tak rozumiany las podlega ochronie na mocy przepisów ustawy o lasach. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że obszar terenów leśnych na nieruchomości skarżącego stanowi jeden zwarty obszar i podlega ochronie przewidzianej przepisami ustawy o lasach. W tej sytuacji istnienie interesu społecznego nie może budzić wątpliwości, ponieważ o jego istnieniu w okolicznościach badanej sprawy wprost przesądzają przepisy prawa.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a) brak precyzji i arbitralność wyboru gatunku i metody odnowienia – nałożono obowiązek odnowienia powierzchni leśnej, nakazując użycie sadzonek sosny zwyczajnej (2-3 letnich), bez przedstawienia w uzasadnieniu żadnej merytorycznej analizy i bez zasięgnięcia opinii biegłego w tym zakresie. Decyzja nie wyjaśnia, dlaczego wybrano akurat ten gatunek i tę metodę (nasadzenie), a nie inną, np. odnowienie naturalne. Stanowi to naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z opinii specjalisty;
b) wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji i próba jego sanacji przez SKO. Skarżący wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było lakoniczne i nie zawierało wystarczających wyjaśnień co do podstaw nałożonego obowiązku. SKO zaś, zamiast uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, próbowało uzupełnić jej braki w swoim uzasadnieniu. Jest to działanie niezgodne z art. 138 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może w istocie tworzyć nowego uzasadnienia, lecz ma oceniać zasadność decyzji zaskarżonej;
c) naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.) i słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącego organy bezkrytycznie obciążyły go konsekwencjami zaniechania poprzedniego właściciela, do którego doszło w latach 2016-2019. Fakt, że skarżący nie odpowiada za usunięcie drzewostanu, a obowiązek ten faktycznie wygasł w 2019 r., został pominięty lub potraktowany w sposób czysto formalny, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego;
2. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej poprzez brak wszechstronnej analizy alternatywnych metod odnowienia lasu, co doprowadziło do nałożenia obowiązku w sposób nieproporcjonalny i nadmiernie obciążający skarżącego. Organy administracji arbitralnie nakazały sadzenie sadzonek, które jest droższą i bardziej pracochłonną metodą niż np. pielęgnacja samosiewek (odnowienie naturalne). Skarżący podniósł, że Starosta, organ wyspecjalizowany w sprawach leśnych, ma obowiązek dążyć do rozwiązania, które jest optymalne zarówno z punktu widzenia gospodarki leśnej, jak i zasady proporcjonalności. W tym przypadku, nie uzasadniono, dlaczego odnowienie sztuczne sadzonkami jest jedynym słusznym rozwiązaniem, mimo że Ustawa o lasach (art. 8) promuje zasadę powiększania zasobów leśnych, a zasady hodowli lasu dopuszczają odnowienie naturalne. Zaniechanie to stanowi – zdaniem skarżącego - naruszenie zasady proporcjonalności i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 u.l. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., poprzez błędne zastosowanie normy prawa w oderwaniu od celu ustawy. Skarżący wskazał, że chociaż obowiązek ponownego zalesienia ciąży na obecnym właścicielu, to nałożenie go bez uwzględnienia zasady proporcjonalności i bez wyczerpującego uzasadnienia narusza prawo. Organy nie wykazały, w jaki sposób nałożony obowiązek ma służyć interesowi publicznemu w sposób optymalny, podczas gdy istnieją alternatywne, mniej obciążające dla skarżącego metody (np. odnowienie naturalne), które nie zostały wzięte pod uwagę;
4. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwe i sprzeczne dane. Skarżący wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji organu I instancji opiera się na informacjach z Uproszczonego planu urządzenia lasu, który sam w sobie podaje w wątpliwość swój stan faktyczny, wskazując, że działka znajduje się w "wykazie rozbieżności powierzchni leśnych". Jest to fundamentalna sprzeczność, która podważa prawidłowość ustaleń faktycznych i legalność wydanego nakazu. Organy administracji, mając świadomość istnienia tej rozbieżności, zaniechały jej wyjaśnienia i bezkrytycznie przyjęły, ze grunt ma charakter leśny, ignorując fakt, iż jego rzeczywisty status jest prawnie niepewny. Działanie to narusza naczelną zasadę postępowania, jaką jest dążenie do ustalenia prawdy materialnej.
5. nałożenie bezpodstawnego obowiązku pielęgnacji (art. 7 i 107 § 3 k.p.a.). Punkt IV decyzji organu I instancji nakłada obowiązek "pielęgnowania uprawy leśnej". Jest to nakaz przedwczesny i bezpodstawny, ponieważ na działce w chwili wydawania decyzji nie ma żadnej uprawy. Pielęgnacja może dotyczyć jedynie istniejącej uprawy, a nałożenie takiego obowiązku "na przyszłość" jest arbitralne i sprzeczne z prawem.
6. błędne ustalenie podstawy prawnej i naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (retroakcji). Organy administracji opierają swoją decyzję na nowym Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu z 2025 r., jednocześnie w uzasadnieniu egzekwując obowiązek wynikający z decyzji z 2016 r., która wygasła w 2019 r. i dotyczyła poprzedniego właściciela. Jest to niedopuszczalne łączenie dwóch odrębnych stanów prawnych w celu nałożenia obowiązku, co stanowi naruszenie zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.)
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując w szczególności, że z protokołu oględzin z dnia 29 maja 2025 r., będącego kluczowym dowodem w sprawie, jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] "teren jest całkowicie pozbawiony zadrzewień" oraz "nie stwierdzono obecności roślinności leśnej". Organy arbitralnie nakazały odnowienie powierzchni leśnej, precyzyjnie określając gatunek drzewa oraz wiek sadzonek bez jakiejkolwiek merytorycznej analizy i uzasadnienia. Organy nie wykazały jednak, w jaki sposób nałożony obowiązek (odnowienie sztuczne) ma służyć temu celowi w sposób optymalny, podczas gdy istnieją alternatywne, mniej obciążające dla skarżącego metody, które nie zostały wzięte pod uwagę. Zaniechanie wszechstronnej analizy innych możliwości, np. odnowienia naturalnego, świadczy o błędnym zastosowaniu normy prawa w oderwaniu od jej celu. Organy nie uzasadniły, dlaczego odnowienie sztuczne jest jedynym słusznym rozwiązaniem, skoro:
• jest to metoda droższa i bardziej pracochłonna, co nakłada na skarżącego nadmierny ciężar.
• Zasady hodowli lasu dopuszczają odnowienie naturalne, które jest często bardziej korzystne dla ekosystemu.
• Protokoły oględzin nie wskazują na przeszkody (np. brak samosiewów, zły stan gleby), które uniemożliwiałyby zastosowanie odnowienia naturalnego.
Dalej skarżący podnosił, że teren ma nietypowy charakter (obecność fundamentów i położenie w wykazie rozbieżności), zatem konieczne jest powołanie biegłego w celu weryfikacji warunków panujących na działce oraz określenia właściwego zakresu prac. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji jedynie na wyimki z publikacji (takich jak Zasady Hodowli Lasu) bez odniesienia do opinii biegłego jest niewystarczające.
Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące organem odwoławczym, zgodnie z art. 138 k.p.a., ma za zadanie ocenić zasadność zaskarżonej decyzji, a nie tworzyć nowe uzasadnienie za organ pierwszej instancji. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji SKO podjęło próbę usunięcia braków decyzyjnych Starosty, powołując się na UPUL i zasady hodowli lasu, co Skarżący uznał za działanie niedopuszczalne, ponieważ sanuje wadliwą decyzję pierwotną, zamiast ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zakłada, że organ odwoławczy ma kontrolować prawidłowość działania organu I instancji, a nie go wyręczać.
Uzasadniając naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący argumentował, że nabył nieruchomość w 2021 r. od poprzedniego właściciela, na którego Starosta nałożył obowiązek zalesienia, który wygasł w 2019 r. Organy nie zbadały, w jaki sposób skarżący, nabywając nieruchomość, miałby mieć wiedzę o takim wygasłym obowiązku. Protokół oględzin jednoznacznie wskazuje, że to nie on dokonał wycinki, co powinno zostać potraktowane z większą wagą. Bezkrytyczne obciążenie go obowiązkiem, za który nie odpowiada, bez wyważenia interesu publicznego (który w tym przypadku może być zrealizowany w sposób mniej uciążliwy dla obywatela, np. poprzez odnowienie naturalne) jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego i świadczy o czysto formalistycznym podejściu organów.
Wobec powyższego decyzja organów jest przedwczesna i wydana z naruszeniem zasady proporcjonalności. Odwołując się od uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 399/23, skarżący zarzucił, że organy połączyły dwie niezależne kwestie i nałożyły na skarżącego obowiązki w sytuacji, gdy termin na ich wykonanie jeszcze nie upłynął. Wskazał, że jest to działanie wadliwe i może prowadzić do dublowania obowiązków.
Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się na informacjach z Uproszczonego planu urządzenia lasu (UPUL), z którego wynika, że sam UPUL podważa swoją wiarygodność, wskazując, że działka znajduje się w "wykazie rozbieżności powierzchni leśnych". Jest to fundamentalna, wewnętrzna sprzeczność w materiale dowodowym, która podważa prawidłowość ustaleń faktycznych i legalność wydanego nakazu. Organy administracji, mając świadomość istnienia tej rozbieżności, nie podjęły żadnych działań, aby ją wyjaśnić. Zamiast tego, przyjęły arbitralnie, że formalny wpis w ewidencji gruntów i budynków oraz w UPUL jest jedynym i wystarczającym dowodem na leśny charakter gruntu, ignorując jednocześnie informację o jego niepewnym statusie. To zaniechanie było tym bardziej rażące, że stan faktyczny gruntu (brak drzewostanu, obecność fundamentów) potwierdzał istnienie sprzeczności.
W ocenie skarżącego nałożenie na niego obowiązku pielęgnacji uprawy, której w chwili wydawania decyzji nie ma i która ma dopiero powstać, jest działaniem bezpodstawnym, przedwczesnym i arbitralnym. Jest to nakaz oparty na hipotetycznym, przyszłym stanie faktycznym, a nie na stanie rzeczywistym. Takie działanie organu, polegające na nakładaniu obowiązków, które nie znajdują oparcia w stanie faktycznym, stanowi rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Pielęgnacja, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 Ustawy o lasach, dotyczy istniejącego drzewostanu lub uprawy leśnej. W niniejszej sprawie, z protokołu oględzin z dnia 29 maja 2025 r., jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] "teren jest całkowicie pozbawiony zadrzewień" oraz "nie stwierdzono obecności roślinności leśnej".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna w części.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 25 czerwca 2025 r., którą organ:
I. nakazał skarżącemu odnowienie należącej do niego powierzchni leśnej tj. 0,10 ha, na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], drzewami z gatunku sosna zwyczajna (sadzonki 2-3 letnie),
II. określił termin wykonania prac ujętych w punkcie I do dnia 31 maja 2026 r., wskazując, że w ciągu 7 dni od dnia wykonania odnowienia należy poinformować na piśmie organ,
III. zastrzegł, że:
1) termin określony w punkcie II ulec zmianie i zostać wydłużony do dnia 31 października 2026 r., ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne, uniemożliwiające właściwe wykonanie odnowienia,
2) wykonanie prac musi gwarantować należytą udatność wykonanych nasadzeń na poziomie minimum 51 %.
IV. nałożył obowiązek pielęgnowania uprawy leśnej według instrukcji i zasad hodowli lasu (poprawki, uzupełnienia, wykaszanie chwastów).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 567).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do:
1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk;
2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu;
3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej;
4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3;
5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez:
a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu,
b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.
Stosownie zaś do art. 24 u.l. jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie:
1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych),
2) przebudowy drzewostanu,
3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym:
a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów,
b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat,
c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej
- starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji.
Z przepisów art. 13 u.l. wynika ciążący na właścicielach lasów obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej w sposób trwale utrzymujący lasy i zapewniający ciągłość użytkowania lasów. W art. 13 ust. 1 u.l. ustawodawca wyszczególnił obowiązki właścicieli lasów, które mają prowadzić do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2).
Podkreślić należy, że w świetle art. 3 pkt 1 u.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub (pkt a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo (pkt b), wpisany do rejestru zabytków (pkt c). W art. 8 u.l. wymieniono również zasady prowadzenia gospodarki leśnej, na które składają się: zasada powszechnej ochrony lasów, zasada trwałości utrzymania lasów, zasada ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich lasów, zasada powiększania zasobów leśnych.
Z powyższego wynika, że samo posiadanie gruntu leśnego obliguje do utrzymania na nim lasu (roślinności leśnej). Z powyższych przepisów wynika także, że przesłankami nałożenia obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej są:
- przysługujące adresatowi decyzji prawo własności gruntu leśnego,
- usunięcie drzewostanu,
- niezrealizowanie przez właściciela lasu dobrowolnie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.
W przedmiotowej sprawie w istocie nie jest sporne, że dłużej niż 5 lat (bo co najmniej od 1.01.2020 r.) na części nieruchomości skarżącego nie ma roślinności leśnej. Co do zasady zatem samo nałożenie obowiązku odnowienia lasu jest w świetle art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. uzasadnione. Z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie wynika, że po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 29 maja 2025 r. kontroli na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] organ ustalił, że na części działki [...], która w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako klasoużytek LsV brak jest roślinności leśnej. Podkreślić przy tym należy, że część tej działki o przeznaczeniu leśnym w ewidencji gruntów jest wyraźnie rozgraniczona liniami oddzielającymi użytki leśne LsV od rolnych RVI i zabudowanych B (k. w aktach I inst.). Z ewidencji gruntów wynika także, iż powierzchnia LsV wynosi 1,1056 ha. W decyzji zobowiązano właściciela do odnowienia lasu na powierzchni leśnej około 0,10 ha. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości położenie i rozgraniczenie gruntów o przeznaczeniu leśnym LsV. Nadto, ta część działki ma powierzchnię nie mniejszą niż 0,10 ha, określoną w art. 3 pkt 1 u.l., a przy tym wpisuje się w także w zwarty użytek leśny znajdujący się na działkach bezpośrednio sąsiadujących: nr [...] oraz nr [...] (informacja z geoportalu w aktach adm. I inst.).
Nałożenie obowiązku odnowienia powierzchni leśnej na przedmiotowej działce było konsekwencją niewykonania w tej części decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], którą zezwolono poprzedniemu właścicielowi nieruchomości na wykonanie trzebieży późnej, tj. usunięcie drzew krzywych i suchych, w rozmiarze użytkowania 3 mł, na powierzchni 0,12 ha do dnia 31 grudnia 2019 r. (w aktach adm. I inst.).
Sąd miał na względzie, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. wprowadza obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w terminie pięcioletnim, przy czym jest to termin, w którym właściciel obowiązek ten winien wykonać dobrowolnie. Stwierdzenie natomiast przekroczenia tego terminu nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 u.l., lecz przeciwnie zobowiązuje organ do jej wydania (wyrok z 17.01.2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 434/17, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Podkreślenia wymaga, że pięcioletni termin na ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych), o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., w dniu wydania decyzji organu I instancji niewątpliwie już upłynął, skoro (legalne) usunięcie drzewostanu mogło nastąpić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2019 r. Nie może być zatem mowy o jakimkolwiek dublowaniu obowiązków, ani niewłaściwym ustaleniu podmiotu, na którego nałożono obowiązek, o czym będzie jeszcze mowa poniżej.
Organ I instancji ustalił także, iż co do przedmiotowego gruntu LsV nie została wydana decyzja o wyłączeniu tego gruntu z produkcji leśnej, ani nie zezwolono na zmianę przeznaczenia gruntu na inne cele (informacje w aktach adm. I inst.).
Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku istnienia obowiązku wprowadzenia roślinności leśnej wobec aktualnego właściciela lasu, w sytuacji usunięcia drzew przez poprzedniego właściciela na podstawie powyższej decyzji z 26 października 2016 r. są zatem niezasadne. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 u.l. stanowiącego, że właściciele lasów są obowiązani do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, nie wynika bowiem powiązanie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej z osobą dokonującą usunięcia drzewostanu. Przeciwnie przepis ten stanowi o obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej przez właściciela gruntu leśnego. Właściciel, który po usunięciu drzewostanu, zbył nieruchomość, leśną, nie może zostać zobowiązany przez organ administracji do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na gruncie, którego nie jest już właścicielem, a obowiązek ten może być nałożony jedynie na osobę będącą właścicielem gruntu leśnego w chwili wydawania decyzji. Wszelkie argumenty ekonomiczne dotyczące nabycia przez skarżących gruntu pozbawionego zalesienia, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a okoliczności z tym związane winny stanowić przesłankę ustalenia ceny nieruchomości w zawartej umowie sprzedaży gruntu leśnego. Podobnie wysokość kosztów zalesienia gruntu nie mogą w świetle treści ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowić przesłanki oceny prawidłowości decyzji, a podmiot nabywający grunt leśny winien się liczyć z koniecznością realizacji obowiązków wynikających z tej ustawy.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także ustalony stan zagospodarowania działki nr [...], na wyraźnie rozgraniczonej części stanowiącej użytek B znajduje się budynek, a na części działki oznaczonej użytkiem RVI znajdują się fundamenty w odległości 13 m od terenu gdzie powinien znajdować się las. Grunt o użytku leśnym nie jest zatem zabudowany, ani użytkowany w taki sposób, który uniemożliwiałby dokonanie odnowienia lasu. Oględziny wykazały, że użytek LsV jest całkowicie pozbawiony zadrzewień, porośnięty jest trawą i samosiejkami krzewów (protokół z 29.05.2025 r. i załącznik zdjęciowy).
Zastrzeżenie, jakie zostało odnotowane w wykazie rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzonym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym gruntu na podstawie § 7 ust. 1 pkt 4 lit c Rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. z 2012 r. poz. 1302, dalej rozporządzenie) nie jest w niniejszej sprawie tego rodzaju, by uniemożliwiało nałożenie obowiązku odnowienia powierzchni leśnej. Podnoszona przez skarżącego rozbieżność ma bowiem charakter rozbieżności powierzchniowej, czyli co do powierzchni użytku leśnego 0,1056 ha, co wynika z adnotacji w wykazie rozbieżności (k. w akrach adm. I nst.). Rozbieżność ta nie jest jednak tego rodzaju by ta część działki nie spełniała kryterium powierzchniowego uznania za las, by utraciła status lasu (art. 3 pkt 1 u.l.). Grunt ten nie został także zakwalifikowany jako "inne wylesienia", tj. grunt na którym nie planuje się żadnych zabiegów ze względu na umieszczenie w wykazie rozbieżności przez wzgląd na brak możliwości wprowadzenia roślinności leśnej. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego, że rozbieżność powierzchniowa odnotowana w wykazie rozbieżności uniemożliwia nałożenie obowiązku wprowadzenia roślinności leśnej na przedmiotowym gruncie leśnym. Nie stanowi zatem, wbrew temu co podnosił skarżący, fundamentalnej sprzeczności, która podważa prawidłowość ustaleń faktycznych i podstawę do nałożenia na obecnego właściciela gruntu obowiązku odnowienia powierzchni leśnej o powierzchni 0,10 ha na działce [...], obręb [...], gm. [...]. W świetle art. 19 ust. 2 u.l. i § 7 powyższego rozporządzenia nie sposób zatem przyjąć, że wykaz rozbieżności, którego wymóg sporządzenia wynika z § 7 ust. 1 pkt 4 lit c rozporządzenia podważa wiarygodność uproszczonego planu urządzenia lasu obowiązującego na przedmiotowym gruncie, zwłaszcza że uproszczone plany lasu sporządzają specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego (art. 19 ust. 5 u.l.). Z tego też powodu niezasadny był zarzut konieczności przeprowadzenia opinii biegłego na okoliczność przyjętego sposobu odnowienia powierzchni leśnej, a stanowisko WSA w Warszawie przedstawione w wyroku z 13 czerwca 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 399/23, CBOSA) nie mogło odnieść zamierzonego skutku, skoro wyrok ten wydany został w zupełnie odmiennym stanie faktycznym.
Jak już Sąd wskazał powyżej, zgodnie z cytowanym wyżej art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Pojęcie "właściciel lasu" zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.l. jako osoba fizyczna lub prawna będąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Z powyższych przepisów wynika, że nakaz wykonania obowiązków wydany na podstawie art. 24 u.l. może być nakładany na wszystkie podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W realiach rozpatrywanej sprawy obowiązek ponownego zalesienia części działki nr [...] został nałożony na jej aktualnego właściciela, a zatem zgodnie z przywołanym przepisem.
Z treści powyższych przepisów wynika, że w razie niewykonywania obowiązków lub zadań wynikających z ustawy, starosta jest zobowiązany wydać decyzję, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Okoliczność, że na przedmiotowej działce obecnie las nie rośnie nie upoważnia jej właściciela do traktowania jej jako działki innego rodzaju niż działka leśna. Podkreślić należy, że własność jest prawem, lecz nakłada też na właściciela określone obowiązki. W odniesieniu do działek leśnych obowiązki te określa m.in. ustawa o lasach. Obowiązkiem właściciela jest ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, upraw leśnych na działkach leśnych pozbawionych tej roślinności zwłaszcza, że dla działki obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu. Procedura sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów uwzględnia interesy właścicieli lasów, bowiem daje im możliwość złożenia zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Wnioski i zastrzeżenia mogą składać zainteresowani właściciele lasów, a starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Skarżący decydując się na zakup nieruchomości powinien mieć wiedzę co do jej statusu prawnego i niewątpliwie wiedzę taką posiadał, albowiem dysponował decyzją Starosty [...] z 26 października 2016 r., znak: [...], którą zezwolono poprzedniemu właścicielowi nieruchomości na wykonanie trzebieży późnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek odnowienia powierzchni leśnej jest co prawda konsekwencją ww. decyzji Starosty [...] z 26 października 2016 r., na mocy której poprzedni właściciel dokonał trzebieży, to jednak decyzję na podstawie art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. wydaje się po uprzednim stwierdzeniu, że w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu nie dokonano jego odnowienia dobrowolnie, zaś podmiotem obowiązanym jest właściciel lasu.
Skarżący podniósł, że organy nie wykazały, w jaki sposób nałożony obowiązek ma służyć interesowi publicznemu, podczas gdy istnieją inne, mniej obciążające skarżącego metody odnowienia lasu (np. odnowienie naturalne). Odnosząc się do tej argumentacji należy, po pierwsze, zauważyć, że interes publiczny wynika wprost z przepisów ustawy o lasach. "Przepisy ustawy o lasach służą realizacji konstytucyjnych wartości określonych w art. 5 Konstytucji RP, który stanowi że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska w ramach zrównoważonego rozwoju, przy czym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Podkreślić przy tym należy, że pojęcie "zrównoważonego rozwoju" zaczerpnięte z dokumentów prawa międzynarodowego oznacza wymóg aby ingerencja w środowisko była jak najmniej szkodliwa, a korzyści społeczne były proporcjonalne i społecznie adekwatne do wyrządzonych szkód (por. wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 306/12, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok TK z dnia 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK-A 2009 r., nr 5, poz. 66). Grunty leśne, w myśl art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016, poz. 672 – dalej również jako: "p.o.ś.") stanowią element ochrony środowiska, który podlega ochronie na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 3 u.l. stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Tak rozumiany las podlega ochronie na mocy przepisów ustawy o lasach. Nie ulega wątpliwości, że obszar terenów leśnych na nieruchomości skarżącego stanowi jeden zwarty obszar i podlegają ochronie przewidzianej przepisami ustawy o lasach. W tej sytuacji istnienie interesu społecznego nie może budzić wątpliwości, ponieważ o jego istnieniu w okolicznościach badanej sprawy wprost przesądzają przepisy prawa" (wyrok WSA w Poznaniu z 14.03.2019 r., II SA/Po 1047/18, LEX nr 2646192). Teren działki nr [...], obręb [...], gmina [...], zgodnie z rejestrem gruntów stanowi użytek leśny – LsV, a grunt ten nie został wyłączony z produkcji leśnej (vide: pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z 06.05.2025 r.).
Po drugie, w ocenie Sądu organ I instancji odpowiednio dobrał i prawidłowo uzasadnił wybór gatunku drzewa i sposobu sztucznego odnowienia lasu poprzez nasadzenia. Organ uwzględnił bowiem gatunek dominujący lasów przyległych do gruntu leśnego na działce nr [...] (działki nr [...] oraz [...], które są objęte UPUL). Jak wyjaśnił organ, w Uproszczonym planie urządzenia lasu, zatwierdzonym Zarządzeniem Starosty [...] Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2025 r., na okres od 1 stycznia 2025 toku do 31 grudnia 2034 roku, dalej jako: UPUL, został określony gatunek drzew - sosna. Ponadto, z decyzji z 26 października 2016 r. zezwalającej na trzebież późną wynika, że na działce skarżącego poprzednio rosły sosny. Skoro zaś obecnie sam skarżący podaje, że działka nie jest porośnięta (na działce w chwili wydawania decyzji nie ma żadnej uprawy" – str. 3 skargi), a od czasu dokonania trzebieży upłynęło przynajmniej 5 lat i w tym czasie na terenie działki nie doszło do odnowienia naturalnego, grunt porasta trawa i samosiejki krzewów, a nie drzew, to tym bardziej uzasadnione stało się nałożenie obowiązku odnowienia powierzchni leśnej z wykorzystaniem sadzonek. Odnowienie naturalne nie przyniosło rezultatu, w toku oględzin organ nie stwierdził samosiejek drzew. Ponadto wybór gatunku oraz sposób sztucznego odnowienia lasu poprzez nasadzenia jest zgodny z Zasadami hodowli lasu stanowiącymi załącznik nr 1 do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Nr [...] z dnia 5 grudnia 2023 r., który choć nie jest aktem prawnym, to stanowi swoistą instrukcję dotyczącą uprawy lasów, sporządzoną przez wykwalifikowanych specjalistów. Z § 33 ww. dokumentu wynika, że przy odnowieniu z wykorzystaniem sadzonek lub siewu należy wykorzystywać istniejące już odnowienie naturalne, o ile jest zgodne z przyjętymi celami hodowlanymi lub zwiększa różnorodność gatunkową (pkt 4). Możliwość uzyskania odnowienia naturalnego poszczególnych gatunków uwarunkowana jest ich obecnością oraz wyborem właściwego sposobu cięć odnowieniowych (pkt 6). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przypadku braku obecności roślinności leśnej nie istnieje możliwość odnowienia naturalnego. Zgodnie zaś z § 35 ust. 1 Zasad Hodowli Lasu najpowszechniejszym sposobem odnowienia jest sadzenie, które można wykonywać z przygotowaniem lub bez przygotowania gleby.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie istniała potrzeba zasięgania opinii biegłego w tym zakresie. Przedmiotowe regulacje winien zawierać UPUL, który jak wskazał Sąd powyżej, sporządzany został przez wyspecjalizowane jednostki.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a., Sąd wskazuje, że zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest – co od zasady – dwuinstancyjne. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest taki sam. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2025 r., II SA/Po 502/25, LEX nr 3938907). Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 138 k.p.a. okazały się więc niezasadne, jako że organ odwoławczy ma pełne prawo (i obowiązek), aby ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w całości, a nie – jak podnosi skarżący – tylko oceniać zasadność decyzji organu I instancji.
Przeprowadzone w dniu 29 maja 2025 r. oględziny nieruchomości wykazały, że nie dokonano odnowienia powierzchni leśnej na przedmiotowym gruncie, toteż zasadnym stało się wszczęcie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Analiza merytoryczna sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organy administracji dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego, które musiało skutkować uchyleniem decyzji obu instancji wydanych w sprawie.
Sąd wskazuje, że pomimo uzasadnionego wyboru gatunku drzew oraz sztucznego sposobu odnowienia lasu, nałożony na skarżącego obowiązek okazał się nieprecyzyjny i wymaga uszczegółowienia. Zdaniem Sądu w postępowaniu wydanym w trybie art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. organ powinien nie tylko określić ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, ale również dokładnie wyjaśnić, w jaki sposób (np. w bruzdach czy kępach), na jakim gruncie (przygotowanym, nieprzygotowanym) i chociażby w jakiej ilości sadzonek należy dokonać odnowienia. Brak jest bowiem w decyzji podstawowych danych umożliwiających realne wykonanie obowiązku odnowienia powierzchni leśnej poprzez nasadzenia sadzonkami z gatunku sosna zwyczajna (sadzonki 2-3 letnie). Z tak sformułowanego nakazu wynika, że obowiązek można zrealizować poprzez nasadzenie już zarówno kilku, jak i kilkunastu sadzonek. Można mieć również zastrzeżenia do wskazanego wieku sadzonek – w tym bowiem zakresie organy również pozostały bierne, nie wyjaśniając dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy najlepszym sposobem odnowienia powierzchni leśnej będzie posadzenie sadzonek 2-3 letnich. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji dokona konkretyzacji obowiązku odnowienia powierzchni leśnej, tak by nadawał się on do wykonania i nie pozostawiał wątpliwości co do jego zakresu. Podkreślić trzeba, że organ określając obowiązek przewidziany w art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. nie może działać w sposób dowolny. Rozstrzygnięcie musi być indywidualne, co do adresata decyzji, jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna, więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Ke 669/23, CBOSA). Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Gd 1161/20, CBOSA). Ścisłe określenie zakresu obowiązków w decyzji administracyjnej nie może być realizowane w sposób dorozumiany.
Wskazane okoliczności wskazują na brak kompleksowej analizy przez organy całokształtu sprawy i prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie szczegółowego wskazania chociażby ilości oraz wyjaśnienia przyjętego przez organ wieku sadzonek, a zatem narusza przepisy prawa materialnego art. 24 pkt 1 u.l. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. oraz postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie należy dodać, że ustalenie zakresu obowiązku co do nasadzeń wymaga precyzyjnego odniesienia się do UPUL, który w niniejszej sprawie nie został włączony do akt sprawy. W decyzjach organów nie znalazło się wyraźne odniesienie się organów do jego treści. W szczególności w zaskarżonych decyzjach brak określenia wymogów hodowli i urządzania lasu objętych nakazem odnowienia lasu umożliwiających precyzyjne wykonanie obowiązku podlegającego egzekucji w administracji. Uchylenie decyzji nie oznacza, że obowiązek odnowienia lasu nie istnieje – jednak jego wykonanie musi nastąpić w sposób zgodny z prawem i możliwy do przeprowadzenia w praktyce w sposób realny.
Ponadto, w przekonaniu Sądu, organy niezasadnie nałożyły na skarżącego obowiązek określony w pkt IV decyzji tj. obowiązek pielęgnowania uprawy leśnej. Decyzja wydawana na podstawie art. 24 ustawy o lasach ma na celu zobowiązanie tegoż właściciela do wykonania obowiązków określonych w decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, albo obowiązków określonych w art. 13, gdy właściciel lasu ich nie wykonuje. Wskazany w punkcie IV decyzji organu I instancji obowiązek pielęgnowania uprawy stanowi de facto powielenie treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l., w którym prawodawca określił obowiązki właściciela lasów. Są to obowiązki wynikające z ustawy. Władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej podjęte w indywidualnej sprawie nie może nakładać na obywatela obowiązków wynikających z mocy prawa. Dopuszczalna jest natomiast w granicach przewidzianych i zakreślonych ustawą reakcja organu w przypadku, gdy podmiot zobowiązany obowiązków wynikających z mocy ustawy nie wykonuje. Przykładem takiej reakcji jest treść art. 24 u.l., który w katalogu obowiązków, których niewykonanie obliguje starostę do wydania decyzji, wymienia obowiązki określone w art. 13 u.l. (wyrok WSA w Szczecinie z 23.05.2013, sygn. akt: II SA/Sz 350/13, CBOSA). Nałożenie określonego obowiązku musi być jednak poprzedzone stwierdzeniem, że właściciel takiego obowiązku nie wykonuje. Na kanwie niniejszej sprawy skarżący nie wykonywał obowiązku pielęgnacji lasu, ponieważ nie mógł w ogóle takiego obowiązku realizować, skoro grunt leśny nie jest porośnięty lasem. Podczas kontroli działki organ stwierdził, że przedmiotowa działka nie była porośnięta roślinnością leśną, zatem nie istniał przedmiot pielęgnacji leśnej. Nałożenie zaś takiego obowiązku na przyszłość jest niedopuszczalne i przedwczesne. Artykuł 24 pkt 3 u.l., jak i art. 24 pkt 1 u.l. ma znamiona regulacji pozwalającej organowi administracji na kontrolę wykonania uprawnień lub obowiązków i jurysdykcyjną reakcję o charakterze następczym w razie stwierdzenia, że wykonanie to nie nastąpiło (wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2018 r., II SA/Kr 1627/17, CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek nałożony na właściciela lasu był pozbawiony podstawy prawnej. Przy czym Sąd wskazuje, że organ administracji nakładając taki obowiązek nie wskazał w decyzji jego podstawy prawnej, ani w uzasadnieniu nie wskazał i nie wyjaśnił przesłanek do jego nałożenia. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia, tj. brak precyzyjnego określenia obowiązku odnowienia powierzchni leśnej oraz nieuprawnione nałożenie obowiązku pielęgnowania uprawy leśnej (pkt IV decyzji organu I instancji), Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą kierować się oceną prawną i wskazaniami Sądu przedstawionymi powyżej, w szczególności organ I instancji skonkretyzuje obowiązek odnowienia powierzchni leśnej w stopniu umożliwiającym jego realne wykonanie poddające się egzekucji i tak podjęte rozstrzygniecie szczegółowo uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
O zwrocie kosztów dla skarżącego Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi wynoszący 200 zł, wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w wysokości 480 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 697 zł.