IV SA/Po 853/24

IV SA/Po 853/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 98 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Ś. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 września 2024 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia M. D. (zwanego dalej "Wnioskodawcą"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 24 lipca 2024 r. ([...]) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z 24.7.2024 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Wnioskodawcę 11 lipca 2024 r. (data wpływu do organu), z powołaniem się na art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b."), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego określonego jako samoistna konstrukcja stalowa przeszklona, niezwiązana z gruntem przy lokalu gastronomicznym przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 46, obr. P.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że 17 października 2019 r. ówczesny inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego w postaci samonośnej konstrukcji stalowej, przeszklonej, niezwiązanej z gruntem – na okres 180 dni, licząc od dnia określonego we wniosku, tj. 25 listopada 2019 r. do 22 maja 2020 r. – zlokalizowanego przy ww. lokalu gastronomicznym. W dniu 23 października 2019 r. Prezydent Miasta wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia. Obiekt wybudowano. W wyniku kontroli przeprowadzonej 11 października 2023 r. pracownik organu I instancji ustalił, że ww. obiekt nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce. Aktualnie przed organem toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania przez inwestora jego rozebrania / przeniesienia w inne miejsce. Obecny inwestor – Wnioskodawca – nabył tytuł prawny do lokalu od poprzedniego inwestora, K. Ł., na podstawie umowy sprzedaży z września 2023 r. W ocenie Prezydenta Miasta podmiotem, który mógł na podstawie art. 37a ust. 1 p.b. wnieść o wydanie decyzji pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, był poprzedni inwestor, który uzyskał prawo do jego budowy. Jednak takiego wniosku nie złożył, a termin na jego złożenie upłynął 22 maja 2020 r. Prezydent Miasta zaznaczył, że pomimo stwierdzenia braków i nieprawidłowości, nie wzywano Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, gdyż jego uzupełnienie nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy.
W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Wnioskodawca, reprezentowany przez ad. P., wniósł o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. Jednocześnie wskazał, że postępowanie winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta z 24 lipca 2024 r. odmawiające przywrócenia terminu na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 37a p.b., bowiem rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku rozpoznania powyższego zagadnienia wstępnego. Ewentualnie wniesiono o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. do czasu rozpoznania ww. zażalenia.
Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 24.7.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 19.9.2024 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że regulacja art. 37a p.b. umożliwia inwestorom uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. Warunkiem jest zachowanie przez inwestora terminu 180 dni od rozpoczęcia budowy na podstawie zgłoszenia do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Stanowi to gwarancję, że inwestor nie musi przystępować do rozbiórki obiektu po wskazanym 180-dniowym terminie lub do przeniesienia obiektu w inne miejsce, a organ architektoniczno-budowlany nie może przystąpić do egzekwowania rozbiórki obiektu przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o pozwolenie na budowę. Jednocześnie jedną z podstawowych zasad p.b. jest wydawanie pozwoleń na budowę dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 37a p.b. umożliwiający uzyskanie pozwolenia na budowę na istniejący obiekt tymczasowy. Zatwierdzenie projektu budowlanego na obiekt, który istnieje, w przypadku, gdy nie można skorzystać z art. 37a p.b., stanowiłoby naruszenie przepisów tej ustawy. Obiekt Skarżącego został zgłoszony 17.10.2019 r. na okres 180 dni licząc od dnia określonego we wniosku, tj. od 25.11.2019 r., do 22.5.2020 r., i w tym terminie inwestor mógł skorzystać z dyspozycji omawianego przepisu, czego nie uczynił. Złożony przez Skarżącego wniosek został wniesiony z uchybieniem terminu, zatem organ zobowiązany był orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta odmawiające przywrócenie terminu do złożenia wniosku, uznając, że termin z art. 37a p.b. jest terminem materialnoprawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Końcowo przyznał, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie (organ winien wstrzymać się do czasu, gdy postanowienie odmawiające przywrócenia terminu stanie się ostateczne), lecz z uwagi na fakt, że Wojewoda utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy i posiadał wiedzę o stanie faktyczno-prawnym sprawy, racjonalne było niezwłoczne jej rozstrzygnięcie – stąd wniosek o zawieszenie postępowania był pozbawiony podstaw. Zarazem organ odstąpił od procedury z art. 10 § 1 k.p.a., mając na względzie zasadę szybkości postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniosła spółka pod firmą Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez ad H., który – zarzuciwszy naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
2) art. 12 k.p.a. – polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, mimo posiadania przez organ II instancji wiedzy, że "decyzja Organu w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania" nie jest prawomocna, a więc polegająca na nadużyciu zasady zawartej w art. 12 k.p.a., wskutek czego organ II instancji dokonał nadużycia zasady szybkości i prostoty postępowania, a swą decyzję podjął przedwcześnie, "kompilując tym samym postępowanie administracyjne w sprawie";
3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie, i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami stawianymi przez k.p.a.;
4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności przez niewskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił waloru wiarygodności dowodowej;
2. prawa materialnego, tj. art. 37a p.b. – przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego został wniesiony z uchybieniem terminu wynikającego z tego przepisu, podczas gdy wątek sprawy dotyczący ustalenia, czy do uchybienia terminu doszło, czy też nie, nie zakończył się jeszcze prawomocnie
– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił na wstępie, że Spółka powstała w dniu 22 lipca 2024 r. w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą pod firmą V. z siedzibą w P., w jednoosobową spółkę kapitałową pod firmą Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P., w trybie art. 584(1) i n. Kodeksu spółek handlowych. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Skarżącej rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wytykając m.in., że w uzasadnieniu decyzji Wojewody "na próżno jest szukać wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia" oraz że organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, lecz "w sposób machinalny i pozbawiony refleksji" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał, "organ II instancji, mając wiedzę, że postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu, na złożenie odwołania, nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, to mimo to, wydaje kolejną decyzję w sprawie, choć może się ona okazać jako zbędna" – co miało stanowić nadużycie zasady z art. 12 k.p.a. Zdaniem Skarżącej organ II instancji uchybił ponadto zasadom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. m.in. przez nieprecyzyjne oznaczenie strony postępowania, brak wyraźnego podziału uzasadnienia na faktyczne i prawne, a także niepouczenie strony o prawie do zrzeczenia się "odwołania (skargi)" i o jego skutkach. Końcowo autor skargi zarzucił organowi błędne i zbyt pochopne zastosowanie art. 37a p.b. i uznanie, że "termin, o którym mowa w tym przepisie, został przez Skarżącą naruszony, podczas, gdy w tym wątku sprawy, nie zapadła jeszcze prawomocna decyzja".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniosła Spółka, która – jak wyjaśniono i udokumentowano w skardze oraz w załączonym do niej wypisie z KRS – powstała w wyniku przekształcenia z dniem 1 sierpnia 2024 r. (data wpisu do rejestru) przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą pod firmą "V. " w P., w jednoosobową spółkę kapitałową pod firmą "Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w P., w trybie art. 584(1) i nast. ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18; w skrócie "k.s.h."). W myśl art. 584(1) k.s.h. przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia). Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego [art. 584(2) § 1 k.s.h.]. Zgodnie z art. 584(2) § 2 k.s.h. spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.
Mając powyższe na uwadze, Sad uznał, że Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Wojewody wydaną na skutek odwołania wniesionego jeszcze przez M. D..
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z 19.9.2024 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 24.7.2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie były de facto pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że:
- 17.10.2019 r. ówczesny inwestor, K. Ł., dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego w postaci samonośnej konstrukcji stalowej, przeszklonej, niezwiązanej z gruntem, na okres 180 dni licząc od dnia określonego we wniosku, tj. 25.11.2019 r., do 22.5.2020 r., zlokalizowanego przy lokalu gastronomicznym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...]);
- 23.10.2019 r. Prezydent Miasta wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia;
- we wrześniu 2023 r. na podstawie umowy sprzedaży właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się M. D.;
- 11.10.2023 r. pracownik organu I instancji w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości ustalił, że ww. tymczasowy obiekt budowlany nadal się na niej znajduje;
- 11.7.2024 r. M. D., reprezentowany przez ad.P., złożył wniosek, datowany na 10.7.2024 r., o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, "na zasadzie" art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b.");
- 24.7.2024 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie o odmowie przywrócenia ww. terminu ([...]);
- ostatecznym postanowieniem z 18.9.2024 r. ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta Miasta.
Ponadto Sądowi wiadomym jest z urzędu, że nieprawomocnym wyrokiem z 16 stycznia 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 851/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki na ww. postanowienie Wojewody.
Przechodząc do analizy prawnej niniejszej sprawy, należy wskazać, że kluczowy w tej sprawie art. 37a p.b. w aktualnym brzmieniu stanowi, że:
"1. Inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, lub przed upływem 2 lat, w przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 30a. Przepisy art. 32-36 stosuje się.
1a. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego składa się w:
1) postaci papierowej albo
2) formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo.
1b. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wzór formularza wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, w tym w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, mając na względzie konieczność zapewnienia przejrzystości danych zamieszczanych przy jego wypełnianiu.
1c. Formularz wniosku, o którym mowa w ust. 1a, w formie dokumentu elektronicznego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udostępnia na portalu e-Budownictwo.
2. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 30a, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę."
Godzi się zauważyć, że termin 180 dni zakreślony w art. 37a § 1 p.b. biegnie od dnia rozpoczęcia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., określonego w zgłoszeniu. Ponadto termin ten jest w istocie tożsamy z maksymalnym terminem określonym w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., na jaki można posadowić tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia. Jednocześnie w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że "[t]ymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3053/15, 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1462/20)" [wyrok WSA z 7.11.2024 r., II SA/Ol 498/24; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl]. Innymi słowy, po upływie ww. terminu taki obiekt staje się tzw. samowolą budowlaną. Oznacza to, że bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. – a co za tym idzie: także w art. 37a § 1 p.b. – wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne.
W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym termin, o przywrócenie którego wystąpił inwestor (Wnioskodawca), wynikający z art. 37a p.b., jest terminem materialnoprawnym. Okres wskazany w tej regulacji jest bowiem czasem, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Innymi słowy, jeśli inwestor składa wniosek o pozwolenie na budowę z uchybieniem powyższego terminu, to nie może się on skutecznie domagać ukształtowania sytuacji prawnej zgodnie z treścią art. 37a p.b., czyli nie jest uprawniony do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego.
Szersze rozważania w kwestii charakteru prawnego terminu z art. 37a ust. 1 p.b. zostały zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 851/24 – które to rozważania Sąd w obecnym składzie podziela, co zwalnia z ich powielania w niniejszym uzasadnieniu.
Wypada w tym miejscu jedynie dodać, że projektodawcy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) – mocą której dodano do Prawa budowlanego przepisy art. 37a – wyjaśnili w uzasadnieniu do tego projektu, że: "[d]odawany art. 37a umożliwi inwestorom tymczasowych obiektów budowlanych uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego, wskutek czego po upływie terminu określonego w zgłoszeniu w dalszym ciągu będą mogli użytkować ten obiekt. Obecnie po upływie terminu bezwzględnie obiekt musi zostać rozebrany i nie ma możliwości doprowadzenia do sytuacji, w której obiekt może być dalej użytkowany, co jest nieracjonalne" (pkt 2.5.5. uzasadnienia; druk nr 994 Sejmu VIII kadencji).
Należy również zauważyć – na co słusznie zwrócił też uwagę Wojewoda w motywach zaskarżonej decyzji – że art. 37a p.b. stanowi odstępstwo od zasady wynikającej z art. 28 p.b., zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że pozwolenia na budowę wydaje się, co do zasady, "na przyszłość". W świetle zaś uznanej reguły interpretacyjnej "exceptiones sunt non extendendae", wyjątek z art. 37a ust. 1 p.b. należy wykładać ściśle. W konsekwencji, jeśli inwestor "nie zmieści się" w 180-dniowym terminie ze złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, to tym samym nie może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu.
Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, oparty na podstawie art. 37a p.b., a złożony po upływie terminu wskazanego w tym przepisie, nie może zostać przez organ rozpatrzony pozytywnie. W efekcie wystąpienie z takim wnioskiem z przekroczeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 p.b., musi skutkować odmową udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (podobnie wyrok WSA z 18.2.2021 r., II SA/Kr 1357/20).
W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek oparty na podstawie art. 37a ust. 1 p.b. został złożony z ewidentnym uchybieniem terminu określonego w tym przepisie – który w tej sprawie nominalnie upłynął z dniem 22.5.2020 r., podczas gdy wskazany wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 11.7.2024 r. – oraz że termin ten nie został Wnioskodawcy przywrócony, co zostało przesądzone ostatecznym postanowieniem Wojewody z 18.9.2024 r. Wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie to nie wymagało dla swej skuteczności przymiotu "prawomocności". Wystarcza, iż jest ono "ostateczne" w administracyjnym toku instancji.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (pkt 1.1, 1.3, 1.4 i pkt 2 petitum skargi) są niezasadne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. (pkt 1.2 petitum skargi) – które miało polegać na "nadużyciu" statuowanej w tym przepisie zasady szybkości postępowania – należy uznać, że jest on chybiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie się bowiem podkreśla, że "obowiązujące przepisy k.p.a. wskazują na prymat szybkości postępowania i załatwienia sprawy w najszybszym możliwym terminie. Ponadto z woli ustawodawcy, zaskarżeniu podlegać mogą jedynie postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, bowiem wyłączona została możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a.). Uzasadnienia takiego rozwiązania poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ze względu na przewidzianą w art. 142 k.p.a. możliwość jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji" (zob. wyrok NSA z 12.9.2023 r., II OSK 941/22).
Z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi wynika ponadto, że jej autor dopatruje się naruszenia przez organy przy wydaniu kwestionowanych decyzji także przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu również te zarzuty są niezasadne, a to z następujących względów:
- odnośnie do art. 98 § 1 k.p.a. (w brzmieniu: "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu") – Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w art. 98 § 1 k.p.a. zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyrok NSA z 12.12.2024 r., II OSK 2133/24). W ocenie Sądu w niniejszym składzie organ II instancji, nie przychylając się do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., nie naruszył granic tego uznania, gdyż, jak słusznie zauważono uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na etapie rozpatrywania i rozstrzygania sprawy przez Wojewodę wniosek ten jawił się jako pozbawiony podstaw;
- odnośnie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (w brzmieniu: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd") – nie ulega wątpliwości, że "pod pojęciem «zagadnienia wstępnego» rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (zob. wyrok NSA z 28.6.2024 r., I SK 719/21). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie zagadnienie przywrócenia terminu do złożenia wniosku z art. 37a ust. 1 k.p.a. nie było w kontrolowanej sprawie kwestią, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – już z tego powodu, że było ono rozpatrywane przez ten sam organ (najpierw Prezydenta Miasta, a w drugiej instancji przez Wojewodę). Ponadto Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w działaniu organu I instancji – który w tym samym dniu wydał postanowienie (wówczas nieostateczne) o odmowie przywrócenia Wnioskodawcy terminu do złożenia wniosku z art. 37a ust. 1 p.b. oraz decyzję o odmowie udzielenia na podstawie tego przepisu pozwolenia na budowę – można wprawdzie dopatrywać się wadliwości, polegającej na przedwczesnym wydaniu decyzji (bo przed uostatecznieniem się ww. postanowienia), ale uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę Spółki w całości oddalił.