IV SA/PO 853/19

IV SA/Po 853/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2320/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1, art. 10, art. 90 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 3, art. 15a ust. 6 pkt 2, art. 28 ust 1, art. 29 ust. 1 pkt 17, art. 48 ust. 1 i 2, art. 81a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7a § 1, art. 9, art. 61 § 4, art. 86, art. 88, art. 107 § 1 pkt 3 i 8, art. 139, art. 156 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. N. i M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. N. i M. N., utrzymał w mocy decyzję P. I. N. B. dla powiatu [...] z 19 marca 2019 r. ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej.
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Na skutek pisma M. B. z 14 czerwca 2018 r. pracownicy P. I. N. B. dla powiatu [...] przeprowadzili w dniu 17 sierpnia 2018 r. kontrolę na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w K. . Ustalono, że na ww. terenie zlokalizowany jest budynek mieszkalny dwulokalowy. Właściciele lokalu nr [...], P. i M. N. (zwani też dalej "inwestorami" lub "skarżącymi’) w celu powiększenia powierzchni ogródka przydomowego zlikwidowali skarpę opadającą z terenu sąsiedniej działki na długości ok. 8,20 m, wykonując konstrukcję zabezpieczającą (zapobiegającą osuwaniu gruntu), pełniącą obecnie rolę oporową. Wskazana konstrukcja, o wysokości 1,80 m od poziomu gruntu dz. nr ew. [...], została wykonana z prefabrykowanych elementów ogrodzenia (płyty i słupki). Według oświadczenia właścicieli działki nr ew. [...] konstrukcja stanowi ogrodzenie w granicy działki. Z ww. kontroli sporządzono szkic oraz dokumentację fotograficzną.
Pismem z 20 sierpnia 2018 r. ([...]) P. I. N. B. dla powiatu [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie konstrukcji oporowej o długości 8,20 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. , wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]. W toku tego postępowania inwestorzy, pomimo wezwania, nie wskazali daty budowy przedmiotowej konstrukcji oporowej. Natomiast PINB, w drodze korespondencji z właściwymi organami, ustalił m.in., że:
- decyzją Starosty [...] nr [...] z 08 listopada 2012 r. udzielono pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych – łącznie dwanaście lokali mieszkalnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Na przedmiotowej działce znajduje się również inna konstrukcja muru oporowego niż ta, wobec której prowadzone jest postępowanie, która została uwzględniona w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 09 lipca 2014 r. ([...]) oraz w decyzji pozwolenia na użytkowanie z 16 stycznia 2015 r. ([...]);
- teren działki nr ew. [...] został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Gminy [...] nr XLVII/456/2018 z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 1473; zwanego dalej "Planem miejscowym" lub "Planem"). Zgodnie z Planem działka jest zlokalizowana w granicach O. N. i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]).
Postanowieniem z 20 września 2018 r. PINB nakazał inwestorom wstrzymać robot budowlane polegające na budowie konstrukcji oporowej o długości ok. 8,20 m na przedmiotowej działce oraz przedstawić w terminie 40 dni od doręczenia postanowienia określone dokumenty niezbędne do legalizacji inwestycji. Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestorów, WWINB, postanowieniem z 11 grudnia 2018 r., uchylił ww. postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wobec treści Planu miejscowego, PINB winien ustalić datę powstania konstrukcji oporowej, a jeżeli obiekt powstał po dacie uchwalenia Planu – należy rozważyć, czy nie narusza on ustaleń Planu, gdyż wówczas zasadne byłoby prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę, PINB wezwał M. N., M. B. i F. M. do pisemnego wskazania daty powstania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi M. B. wskazał, że konstrukcja oporowa (powstała po podpisaniu porozumienia z 30 grudnia 2013 r.) została zlikwidowana w czerwcu 2018 r. W późniejszym piśmie doprecyzował, że przedmiotowa budowla powstała w pierwszej połowie czerwca 2018 r. Podobnie F. M. wskazał, że usunięcie konstrukcji nastąpiło najprawdopodobniej w czerwcu 2018 r. Z kolei skarżący poinformował, że jedyna konstrukcja oporowa znajdująca się na jego działce, to ściana oporowa L. oraz kosze gabionowe, znajdujące się tam już w momencie zakupu nieruchomości, tj. przynajmniej od 27 czerwca 2016 r. – skarżący nie jest zatem w stanie określić daty powstania konstrukcji oporowych, a PINB powinien kontaktować się w tej sprawie z przedstawicielami dewelopera.
Przywołaną na wstępie decyzją z 19 marca 2019 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę konstrukcji oporowej o długości ok. 8,20 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. , wzdłuż granicy z działką nr ew. [...].
W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zarzucili naruszenie: art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (dalej w skrócie "pr.bud.") przez uznanie, że sporny obiekt (płot posadowiony na działce skarżących, jedynie nieznacznie przez nich zmodyfikowany i oddzielający części terenu) stanowi konstrukcję oporową; art. 48 ust. 1 pr.bud. przez przyjęcie, że na wykonanie ogrodzenia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; art. 48 ust. 2 pr.bud. przez uznanie, że wybudowanie ogrodzenia nie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i występuje niemożność wdrożenia procedury legalizacyjnej; art. 61 § 4 k.p.a. przez zawiadomienie o innym przedmiocie kontroli niż ten, którego dotyczy decyzja i który został wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania [zlikwidowanie skarpy, a nie posadowienie konstrukcji oporowej], co doprowadziło do naruszenia art. 2 k.p.a.; art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie wykładni korzystnej dla skarżących, podczas gdy organ sam przyznaje, że pojęcie konstrukcji oporowej jest nieprecyzyjne; art. 9 ust. 2 k.p.a. przez zawarcie niejasnych pouczeń względem skarżących w toku postępowania [złożenie wyjaśnień stanowi prawo, a nie obowiązek i k.p.a. nie przewiduje grzywny dla strony za niezłożenie wyjaśnień], art. 81 k.p.a. przez ustalenie terminu posadowienia płotu na działce skarżących za okoliczność udowodnioną bez możliwości wypowiedzenia się skarżących; art. 80 k.p.a. przez oparcie się wyłącznie na zeznaniach świadków; art. 79 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie zadawania pytań świadkom; art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących, po uchyleniu postanowienia na skutek wniesionego przez nich zażalenia. Ponadto skarżący zarzucili: nieważność decyzji spowodowaną niewskazaniem stron postępowania zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przez ustalenie, że konstrukcja została wzniesiona "w celu powiększenia powierzchni ogródka przydomowego" przy jednoczesnym uznaniu konstrukcji za oporową, a także zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy przyjętego rozstrzygnięcia.
Utrzymując w mocy ww. decyzję PINB – przywołaną na wstępie decyzją z 27 czerwca 2019 r. – WWINB wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotem niniejszego postępowania jest konstrukcja oporowa o długości ok. 8,20 m zlokalizowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. , wzdłuż granicy z działką nr ew. [...]. Organ wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej na działce nr ew. [...] stwierdzono, że zlikwidowano skarpę opadającą z terenu sąsiedniej działki na długości ok. 8,20 m i wykonano konstrukcję zabezpieczającą (zapobiegającą osuwaniu gruntu) pełniącą obecnie rolę oporową. Ww. konstrukcja została wykonana z prefabrykowanych elementów ogrodzenia (płyty i słupki). Jej wysokość wynosi ok. 1,80 m od poziomu gruntu przy budynku do poziomu działki nr ew. [...]. Według oświadczenia właścicieli wykonana konstrukcja stanowi ogrodzenie w granicy działki. Ww. konstrukcja została wzmocniona od strony działki nr ew. [...] zastrzałami z kształtowników stalowych zakotwionych w gruncie. Inwestorami kontrolowanej konstrukcji oporowej byli P. i M. N.. Jednocześnie WWINB wyjaśnił, że na przedmiotowej działce znajduje się również część innej konstrukcji oporowej – ściana [...] (zlokalizowana na działkach nr [...] i [...]), która nie była przedmiotem kontroli i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż została zatwierdzona decyzją PINB z 09 lipca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego.
Następnie – przywoławszy wybrane orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii sposobu rozumienia oraz kwalifikacji prawnej "konstrukcji oporowej" – WWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował powstały obiekt budowlany jako budowlę będącą konstrukcją oporową, na którego budowę wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia. Takiego pozwolenia inwestorzy nie uzyskali, mimo że było ono wymagane w dacie powstania obiektu, i to zarówno wskazanej przez skarżących (27 czerwca 2016 r.), jak i przez M. B. i F. M. (czerwiec 2018 r.). Prawidłowo zatem PINB prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 pr.bud.
Dalej WWINB wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości został ustalony Plan miejscowy, w którego § 5 wskazano, że "w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z prefabrykowanych przęseł betonowych". Wobec tego, zdaniem WWINB, funkcja, jaką spełnia przedmiotowy obiekt budowlany, i w jaki sposób postrzegają ją skarżący, nie wpływa na treść ww. regulacji prawnej, która wprost zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych z prefabrykowanych przęseł betonowych. Niezależnie do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). A skoro, jak ustalono, przedmiotowa konstrukcja oporowa jest niezgodna z Planem miejscowym, to w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pr.bud. organ I instancji nie miał innej możliwości, jak orzec nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Prawidłowo przy tym określił podmioty zobowiązane – P. N. i M. N., którzy są inwestorami i właścicielami przedmiotowej konstrukcji oporowej.
Ponadto, w ocenie WWINB, organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne, gdyż w rozstrzygnięciu wskazano ten sam zakres postępowania, jak w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Natomiast przeprowadzenie kontroli nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania. Poza tym niezasadne, zdaniem organu II instancji, są zarzuty dotyczące naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż PINB przed wydaniem decyzji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów (co więcej, skarżący 18 marca 2019 r. skorzystał ze wskazanej możliwości). PINB nie mógł naruszyć art. 139 k.p.a., gdyż obowiązuje on organy odwoławcze. Końcowo WWINB zaznaczył, że organ I instancji prawidłowo określił w osnowie decyzji i rozdzielniku krąg stron postępowania oraz wydał decyzję opartą na całokształcie materiału dowodowego.
W skardze na opisaną decyzję WWINB wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. N. i M. N. zarzucili:
1) nieważność decyzji, związaną z jej niewykonalnością w dniu wydania;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., przez niezawarcie w decyzji Organu wszystkich elementów decyzji wymaganych w tym artykule, w tym właściwego oznaczenia stron i podpisu oraz brak upoważnienia do podpisania decyzji osoby, która ją podpisała;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., przez niezawarcie w uzasadnieniu elementów wymaganych tym przepisem, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w odwołaniu i wybiórcze odniesienie się tylko do arbitralnie wybranych przez Organ zarzutów;
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., przez zawarcie sprzecznych, obarczonych błędem logicznym rozważań Organu;
5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a., przez naruszenie przez Organ zasady bezstronności;
6) naruszenie art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, w szczególności przez oparcie się na dowodach uzyskanych w sposób sprzeczny z prawem;
7) naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewypełnienie przez Organ obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
8) naruszenie art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej;
9) naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym przez niezgodność pomiędzy zakresem postępowania a oznaczeniem jego zakresu w postanowieniu o wszczęciu;
10) naruszenie prawa materialnego, tj. uchwały nr XLVII/456/2018 z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] przez jej zastosowanie, podczas gdy Plan miejscowy w tej części nie znajduje zastosowania dla niniejszej sprawy, gdyż ww. uchwała zaczęła obowiązywać już po posadowieniu płotu, którego dotyczy postępowanie;
11) naruszenie prawa materialnego, tj. powyższej uchwały nr XLVII/456/2018 przez jej zastosowanie i przyjęcie, że płot na działce skarżących został zbudowany z prefabrykowanych elementów betonowych i że tym samym przepisy ww. Planu znajdują do niej zastosowanie;
12) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 pr.bud., i przyjęcie, że posadowiony na działce skarżących płot jest konstrukcją oporową.
Z powołaniem na te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Organu, przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz o ustanowienie dla skarżących zawodowego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego) w ramach prawa pomocy. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty, obficie czerpiąc z zarzutów i argumentacji odwołania.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. akt IV SPP/Po 119/19, starszy referendarz sadowy tut. Sądu odmówił P. N. przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SPP/Po 119/19.
Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. akt IV SPP/Po 120/19, starszy referendarz sadowy tut. Sądu odmówił M. N. przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SPP/Po 120/19.
Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 853/19, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu zniesiono sprawę z terminu rozprawy wyznaczonego na 19 października 2020 r., w celu rozpoznania nw. wniosku skarżących o wyłączenie sędziego.
Postanowieniem z 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 853/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżących o wyłączenie sędziego T. G.. Zażalenie skarżących na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II OZ 37/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w związku z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.; dalej w skrócie "uCOVID-19"). W myśl tego przepisu: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Zgoda Strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest zatem konieczna. W konsekwencji również jej ewentualny sprzeciw wobec takiego trybu procedowania pozbawiony jest doniosłości prawnej. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest jedynie uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając zaś na uwadze powszechnie znaną sytuację epidemiczno-sanitarną panującą w M. P. , będącym siedzibą tutejszego Sądu, w czasie kierowania do rozpoznania niniejszej sprawy i w dniu jej rozpoznania, należy uznać, że ww. przesłanka została spełniona.
Wypada zauważyć, że powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021/3/35), zgodnie z którym przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 (wywołującym chorobę COVID-19), a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w ogłoszonym stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości rozwiązań powyższej ustawy – w tym jej art. 15zzs4 ust. 3.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 27 czerwca 2019 r. [...] – utrzymującej w mocy decyzję P. I. N. B. dla powiatu [...] z 19 marca 2019 r. ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.
I tak, w pierwszej kolejności za niewadliwe Sąd uznał ustalenia organów co do przedmiotu i terminu wykonania inkryminowanych robót na działce o numerze ewidencyjnym [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym dwulokalowym.
W protokole kontroli z 17 sierpnia 2018 r. stwierdzono, że: "Właściciele lokalu nr [...] w celu powiększenia powierzchni ogródka przydomowego zlikwidowali skarpę opadającą z terenu sąsiedniej działki na długości ok. 8,20 m wykonując konstrukcję zabezpieczającą (zapobiegającą osuwaniu gruntu) pełniącą obecnie rolę oporową. Ww. konstrukcja została wykonana z prefabrykowanych elementów ogrodzenia (płyty i słupki). Wys. konstr. oporowej ok. 1,80 m od poziomu gruntu przy budynku do poziomu działki nr ew. [...]. Wg oświadczenia właścicieli wykonana konstrukcja stanowi ogrodzenie w granicy działki. Szkic poniżej (przekrój) [...]. Konstrukcję oporową wzmocniono od str. dz. [...] zastrzałami z kształtowników stalowych zakotwionych w gruncie." Obecny w trakcie kontroli M. N. podpisał tak brzmiący protokół kontroli bez uwag. Z kolei również pod nim podpisana J. L., pełnomocniczka P. N., oświadczyła do protokołu jedynie, "że wykonane roboty nie miały na celu powiększenia ogródka tylko wykonanie ogrodzenia w granicy z działką sąsiednią, ponadto że to nie była skarpa tylko naturalne ukształtowanie terenu, które powodowało zagrożenie" (k. [...]. akt adm. I inst.).
Jak z powyższego wynika, dla osób obecnych w trakcie kontroli na działce nr ewid. [...] w dniu 17 sierpnia 2018 r. było jasne, i były one zgodne przynajmniej co do tego, że:
- na ww. działce zostały wykonane określone roboty, których inwestorami byli właściciele lokalu nr [...] (tj. P. i M. N.);
- roboty te polegały na likwidacji wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] spadzistej płaszczyzny terenu – uznanej przez pracowników PINB za "skarpę", a przez J. L. za "naturalne ukształtowanie terenu" (zauważmy od razu, że pomiędzy obu określeniami w istocie nie ma sprzeczności, skoro "skarpa" w jednym ze znaczeń ogólnego języka polskiego, to "naturalna spadzista płaszczyzna terenu, stok"; zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S Dubisza, Warszawa 2003, hasło "skarpa" w zn. 1a) – i na wzniesieniu w tym miejscu konstrukcji z prefabrykowanych elementów ogrodzenia (płyt i słupków) o wysokości ok. 1,80 m (określonej przez pracowników PINB mianem "konstrukcji zabezpieczającej / oporowej", a przez J. L. mianem "ogrodzenia");
- ww. roboty budowlane zostały wykonane na długości ok. 8,20 m;
Wykonanie powyższych robót potwierdziły w swych późniejszych, pisemnych wyjaśnieniach pozostałe strony postępowania wszczętego na skutek ww. kontroli, tj. M. B. (właściciel działki nr ewid. [...]) oraz F. M. (właściciel lokalu nr [...] w budynku na działce nr ewid. [...]). Wbrew zarzutom skargi, ich zeznania nie są wewnętrznie sprzeczne, ani nielogiczne. W szczególności zarzucanej sprzeczności i nielogiczności Sąd nie dopatrzył się w wyjaśnieniach M. B., który w swych pierwszych wyjaśnieniach stwierdził, że "konstrukcja oporowa została zlikwidowana przez obecnych właścicieli działki nr.[...] w czerwcu 2018 roku" (pisemne wyjaśnienia z [...] grudnia 2018 r., k. [...] akt adm. I inst.), a w późniejszych wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał w pierwszej połowie czerwca 2018 roku (notatka służbowa z 15 stycznia 2019 r., k. [...] akt adm. I inst.). Należy bowiem uwzględnić okoliczność – która jasno wynika z całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, a której skarżący zdają się nie zauważać – że mianowicie pierwotnie ową wzmiankowaną "konstrukcję oporową" stanowiła ww. "skarpa", po likwidacji której funkcję oporową przejęła wykonana przez skarżących konstrukcja "ogrodzenia". Zatem mówiąc początkowo o "likwidacji konstrukcji oporowej" M. B. odnosił się do faktu likwidacji "skarpy", zaś w swych kolejnych wyjaśnieniach mówił o betonowej konstrukcji wzniesionej przez skarżących.
W tym kontekście późniejsze (względem ustaleń protokołu kontroli) twierdzenia M. N., jakoby inwestorzy nie wykonali ww. robót, gdyż "[w]cześniej, już przy zakupie nieruchomości, w tym miejscu znajdowała się konstrukcja betonowa, która została przez skarżących nieznacznie jedynie zmodyfikowana" (zob. s. 3 odwołania; podobnie na ss. [...] i [...] skargi), jawią się jako niewiarygodne, nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale sprawy i podyktowane zapewne wyłącznie względami taktyki procesowej, polegającej, jak można przypuszczać, na zaciemnianiu sprawy oraz przewlekaniu postępowania (nie tylko zresztą administracyjnego, ale następnie także sądowego).
Jest poza sporem, że ww. protokół kontroli nie zawierał ustaleń w kwestii daty wykonania przedmiotowych robót.
Jednakże, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo, opierając się przede wszystkim na wyjaśnieniach M. B. oraz F. M., przyjęły, że doszło do tego w czerwcu 2018 r. Wbrew twierdzeniom skargi, ww. wyjaśnienia stron są spójne, logiczne i znajdują potwierdzenie w pozostałym zgromadzonym w tej sprawie materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w dacie "sygnalizacji", z jaką M. B. wystąpił do PINB pismem z 14 czerwca 2018 r., informującym, że "właściciele działki o nr [...] samowolnie zlikwidowali skarpę oporową zabezpieczającą moją nieruchomość", i zawierającym prośbę o przeprowadzenie kontroli (k. [...] akt adm. I inst.). Treść tego pisma uprawnia do wniosku, że w dacie jego sporządzenie doszło już do likwidacji "skarpy", ale prawdopodobnie nie została jeszcze wzniesiona inkryminowana konstrukcja betonowa ("ogrodzenie").
W tym miejscu wypada zastrzec, że istnienie uprzedniego pochyłego spadku płaszczyzny terenu przy granicy działek nr ew. [...] i [...] (i to dość znacznego, bo o różnicy poziomów wynoszącej ok. 1,80 m) nie było sporne pomiędzy "sygnatariuszami" protokołu kontroli z 17 sierpnia 2018 r., co można wnosić z jego treści. Ujawniony w tym protokole przedmiot sporu stanowiło jedynie to, czy można było ów fragment terenu nazwać "skarpą" (jak uczynili to pracownicy PINB), czy "naturalnym ukształtowaniem terenu" (jak stwierdziła J. L. – obecna trakcie kontroli pełnomocniczka P. N.). W związku z tym godzi się zauważyć, że na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "skarpą" może być nazywana określona pochyłość terenu bez względu na to, czy powstała ona w sposób naturalny (zob. cytowane wyżej hasło "skarpa" w zn. 1a), czy sztuczny (jako: "pochyła ściana wykopu lub nasypu ziemnego o odpowiednim nachyleniu, zależnym od jakości gruntu", zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S Dubisza, Warszawa 2003, hasło "skarpa" w zn. 1b).
Należy jeszcze zaznaczyć, że wcześniejsze istnienie skarpy na granicy działek nr ewid. [...] i [...] zostało uwidocznione w części rysunkowej zalegającego w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu (rysunek [...]) sporządzonego w czerwcu 2014 r. dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (k. [...] projektu budowlanego, tom [...] z [...], w aktach adm. I inst.) – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji PINB.
Wszystko to prowadzi do wniosku o prawidłowości ustaleń organów, że w czerwcu 2018 r. skarżący zlikwidowali skarpę na działce nr ewid. [...], opadającą z terenu działki nr ewid. [...], i w to miejsce wznieśli konstrukcję budowlaną z prefabrykowanych, betonowych elementów ogrodzenia.
Odnosząc się do dokonanej przez organy kwalifikacji prawnej tego obiektu budowlanego, jako konstrukcji oporowej, należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że choć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "pr.bud.") – która stanowiła materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji [w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji, tj. 27 czerwca 2019 r., czyli w wersji sprzed obszernej i gruntownej nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., zmieniając w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań i/lub ich numerację] – choć posługuje się określeniem "konstrukcji [ewentualnie: ściany] oporowej" (zob. art. 3 pkt 3, art. 15a ust. 6 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 17 pr.bud.), to jednak określenia tego nie definiuje.
W związku z tym wypada zaznaczyć – w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1680/16 (CBOSA) – że: "W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje co prawda tego pojęcia. Niemniej jednak przyjmuje się, że konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Na taką funkcję konstrukcji oporowej wskazuje również art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), który stanowi, że konstrukcja oporowa, to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Z powyższego wynika, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie (zobacz: wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK II OSK 35/16; porównaj także: wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 667/05, z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2840/13, dostępne w CBOSA)". W konsekwencji – jak trafnie wywiedziono w wyroku NSA z 21 października 2014 r., II OSK 2840/13 (CBOSA) – "Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, LEX nr 198345".
W świetle przywołanych poglądów judykatury w kwestii właściwego sposobu rozumienia "konstrukcji oporowej" – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – należy zaakceptować organów kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego jako takiej właśnie konstrukcji. Odmienne twierdzenia skarżących – że jest to ogrodzenie, które "ma i miało służyć wyłącznie ogrodzeniu działki" (s. 3 odwołania) – jawią się jako niewiarygodne już choćby z tego powodu, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach sprawy, na granicy działek nr ewid. [...] i [...] istniało już ogrodzenie, w postaci płotu z siatki drucianej. W tej sytuacji wykonywanie przez skarżących drugiego, niejako równoległego ogrodzenia, jawiłoby się jako działanie nieracjonalne. Staje się ono jednak zrozumiałe wtedy, gdy się spostrzeże, że wbrew twierdzeniom skarżących rzeczywistą (a przynajmniej zasadniczą) funkcją konstrukcji wzniesionej przez skarżących wzdłuż granicy ww. działek nie była funkcja "ogrodzeniowa", lecz oporowa. W tym względzie należy podzielić stanowisko organu I instancji, że zarówno sposób wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego – w tym zwłaszcza, dodajmy, użyte materiały (prefabrykowane elementy betonowe) oraz zastosowane zastrzały – jak i różnica poziomów gruntu pomiędzy obu ww. działkami (wynosząca, przypomnijmy, ok. 1,80 m) świadczą niewątpliwie o tym, że obiekt ten spełnia funkcję konstrukcji oporowej. Co więcej, taką też funkcję tego obiektu zasygnalizowali sami skarżący, podnosząc w odwołaniu (na s. [...]), że "[u]stawione ogrodzenie wykonane z płyt betonowych przy podstawie (gruncie) właśnie ze względu na ukształtowanie terenu wymagało wykonanie odpowiedniego wzmocnienia".
Z tych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 3 pkt 3 pr.bud. (zarzut nr [...]).
Wykonana przez skarżących konstrukcja oporowa jest budowlą – co jasno wynika z definicji legalnej "budowli" zamieszczonej w ww. przepisie – której wzniesienie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą statuowaną w art. 28 ust 1 pr.bud. Taka kwalifikacja prawna wykonanych robót przyjęta przez organy obu instancji jawi się jako w pełni prawidłowa.
A skoro inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, to organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 pr.bud., który ówcześnie stanowił, że:
"1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."
W świetle cytowanych przepisów oraz wypracowanego na ich kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien podjąć próbę doprowadzenia do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W kontrolowanej sprawie PINB taką próbę podjął, wydając postanowienie z 28 września 2018 r. ([...]) nakazujące inwestorom wstrzymanie robót budowlanych i przedstawienie w zakreślonym terminie wyszczególnionych dokumentów "legalizacyjnych". Uchylając to postanowienie, na skutek zażalenia skarżących, WWINB w swym postanowieniu z 11 grudnia 2018 r. ([...]) zasadnie zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez organ I instancji daty realizacji inwestycji oraz zbadania, czy przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza ustaleń obowiązującej na terenie inwestycji uchwały nr XLVII/456/2018 Rady Gminy [...] z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]; zwanej w skrócie "Planem miejscowym" lub "Planem"). Ponownie rozpoznawszy sprawę, z uwzględnieniem jej ww. aspektów, PINB doszedł do przekonania, że przedmiotowy obiekt, zrealizowany w czerwcu 2018 r., narusza § 5 Planu miejscowego, co w świetle art. 48 ust. 2 pr.bud. uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacji tego obiektu. W konsekwencji PINB, wskazując w podstawie prawnej na art. 48 ust. 1 pr.bud., orzekł nakaz rozbiórki przedmiotowej konstrukcji oporowej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że orzeczenie to było zasadne.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi (nr 8), takie rozstrzygnięcie nie narusza art. 139 k.p.a. W myśl tego przepisu "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Wbrew sugestiom skarżących, ustanowiony w tym przepisie tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony odwołującej się) nie dotyczy sytuacji, gdy "niekorzystne" z perspektywy danej strony postępowania rozstrzygnięcie wydaje organ pierwszej instancji w wyniku – tak jak w kontrolowanej sprawie – ponownego rozpoznania sprawy po orzeczeniu kasacyjnym organu odwoławczego (tu: WWINB). Jest to pogląd obecnie powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądowym (zob. np. uchwała 7 sędziów NSA z 04.05.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79), jak i w wypowiedziach doktryny (por. np. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el., uw. 5 do art. 139).
Zarazem Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że inkryminowana inwestycja narusza ustanowiony w § 5 pkt 6 lit. c Planu zakaz lokalizacji "obiektów budowlanych z prefabrykowanych przęseł betonowych". To, iż została ona wykonana z "elementów prefabrykowanych" – czyli gotowych elementów składowych budowli wyprodukowanych w zakładzie przemysłowym (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "prefabrykat") – wynika już expressis verbis z podpisanego bez zastrzeżeń m.in. przez M. N. protokołu kontroli z 17 sierpnia 2018 r., w którym stwierdza się, że przedmiotowa "konstrukcja wykonana jest z prefabrykowanych elementów ogrodzenia (płyty i słupki)", a znajduje potwierdzenie w zalegającej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, na której w sposób czytelny uwidocznione zostały ww. "prefabrykowane" elementy betonowe (zwłaszcza k. 21 i 23-25 akt adm. I inst.). To zaś, że wspomniane płyty betonowe tworzą "przęsła" – czyli "części konstrukcji między dwoma sąsiednimi podporami" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "przęsło") – wynika ze sposobu ich montażu na ww. słupkach, również uwidocznionego w zebranej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej.
Wobec powyższego zarzuty skargi (oznaczone numerami 10 i 11) dotyczące naruszenia postanowień Planu miejscowego przez ich zastosowanie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że również one okazały się niezasadne lub pozbawione istotnego (choćby tylko potencjalnie) wpływu na wynik sprawy. W szczególności wypada wyjaśnić, że:
- szereg podniesionych w skardze zarzutów dotyczyło naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym trzeba podkreślić, że dla skuteczności takiego zarzutu nie wystarczy samo stwierdzenie, że do zarzucanego uchybienia proceduralnego doszło, ale w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy jeszcze wykazać, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżący w żadnym przypadku nie wykazali, że wytykane przez nich naruszenia przepisów postępowania, o ile w ogóle wystąpiły, to przełożyły się, lub przynajmniej mogły się przełożyć, na wynik sprawy, czyli na treść zapadłych decyzji;
- i właśnie z tych względów jako nieskuteczny należało ocenić zarzut braku w aktach sprawy upoważnienia dla podpisanego pod zaskarżoną decyzją Zastępcy WWINB do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu. Wprawdzie w aktach sprawy rzeczywiście nie ma dokumentu, z którego takie upoważnienie by wynikało, ale Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wskazany Zastępca WWINB jest upoważniony do sygnowania decyzji wydawanych przez WWINB.
Również nie budzi istotnych zastrzeżeń z punktu widzenia wymogu z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. umieszczony pod decyzją podpis – dostatecznie identyfikujący a zarazem indywidualizujący osobę, która go złożyła. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że – wbrew twierdzeniom skarżących – "Podpis pod decyzją może być nieczytelny (w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis), jeżeli jest on uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby składającej podpis" (zob. wyrok NSA z 17.04.2018 r., I GSK 351/18, CBOSA). Innymi słowy, podpis pod rozstrzygnięciem organu wydanym w formie tradycyjnej (papierowej) musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyrok WSA z 02.03.2021 r., II SA/Lu 662/20, CBOSA). Zaskarżona decyzja powyższe wymogi spełnia.
Podobnie jako nietrafny należało ocenić zarzut braku oznaczenia w decyzji stron postępowania. Zarówno z rozdzielnika decyzji WWINB (pkt [...] w sekcji "Otrzymują"), jak i z akt sprawy, wynika, że stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego byli M. N. i P. N. (do których, w sensie prawnym, była "skierowana decyzja") oraz F. M. i M. B.. Wobec tego wymóg "oznaczenia stron" w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. został spełniony.
Z tych wszystkich względów zarzut nr [...] skargi – naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. – nie zasługiwał na uwzględnienie;
- wbrew zarzutom skargi, pozyskane przez organ I instancji dowody w postaci pisemnych wyjaśnień F. M. oraz M. B. nie zostały pozyskane "niezgodnie z prawem". Postawienia takiego zarzutu nie uzasadnia bowiem sam fakt zawarcia w wystosowanych przez PINB do ww. osób wezwaniach do złożenia wyjaśnień z 17 grudnia 2018 r. (k. [...] akt adm. I inst.) i z 04 stycznia 2019 r. (k. [...] akt adm. I inst.) błędnego, bo nieadekwatnego i niezgodnego z treścią art. 86 in fine k.p.a. pouczenia, w postaci przytoczenia in extenso treści art. 88 k.p.a. Nieadekwatność tego pouczenia wynikała już zresztą z samej treści ww. wezwań, w których zarówno F. M., jak i M. B. określono wyraźnie "jako stronę w postępowaniu w sprawie konstrukcji oporowej (...)". Poza tym nie sposób zasadnie twierdzić, że owo błędne pouczenie, zawierające obiektywnie nieprawidłowe zagrożenie karą grzywny za niestawiennictwo lub niezłożenie wyjaśnień, mogło przełożyć się na treść wyjaśnień złożonych przez ww. strony. A tylko w takim przypadku można by w sposób uprawniony mówić o możliwym, niezgodnym z prawem wpływie wskazanego uchybienia proceduralnego na wynik sprawy. Odmienne sugestie autorów skargi w tym zakresie należy ocenić jako nieuprawnione spekulacje.
Wobec powyższego podniesiony w tym kontekście w skardze zarzut nr [...] (naruszenia art. 6 k.p.a.) należało ocenić jako niezasadny;
- rzeczywiście WWINB w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do niektórych spośród zarzutów odwołania. Skarżący jednak nie wykazali, aby to uchybienie proceduralne, zaczepione w zarzucie nr [...], mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A Sąd, działając w tym zakresie z urzędu, takiego wpływu się nie dopatrzył. Wobec tego wskazany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących skutku;
- Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych przez autorów skargi sprzeczności i błędów logicznych w rozważaniach organu (zarzut nr [...]).
W szczególności takimi wadami nie jest obarczone rozumowanie organu, zgodnie z którym – jak relacjonują to autorzy skargi (na s. [...]) – "[o]rgan początkowo podnosił, że konstrukcja powstała w celu powiększenia ogródka przydomowego, zaś dalej, że jej celem był zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu". Albowiem wskazane cele się nie wykluczają; przeciwnie, wzajemnie się dopełniają. Wszak w świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez organy jest jasne, że skarżący w celu powiększenia powierzchni ogródka przydomowego (co, zauważmy, wyraźnie zostało stwierdzone w podpisanym bez zastrzeżeń przez M. N. protokole kontroli z 18 sierpnia 2018 r.) zlikwidowali istniejącą skarpę, a ponieważ pełniła ona również funkcję oporową, to w jej miejsce niezbędne było wzniesienie inkryminowanej konstrukcji oporowej. Stąd wniosek, że owa konstrukcja miała umożliwić powiększenie powierzchni przydomowego ogródka, zabezpieczając jednocześnie przed niebezpieczeństwem osuwania się mas ziemnych, wywołanym likwidacją skarpy;
- podobnie jako niezasadny ocenił Sąd zarzut naruszenia przez organ zasady bezstronności (zarzut nr [...]).
Za jeden z przejawów naruszenia tej zasady (notabene: jedyny wyraźnie w skardze tak określony) uznali skarżący fakt, że inaczej niż F. M. i M. B., M. N. nie został wezwany do "doprecyzowania" złożonych wyjaśnień. Skarżący zdaje się jedna nie zauważać, że akurat w przypadku jego "wyjaśnień" – zawartych w piśmie z [...] lutego 2019 r. – w sensie ścisłym nie było czego "doprecyzowywać", gdyż były one po prostu "nie na temat". W tym zakresie należy w pełni podzielić ocenę organu I instancji, że to oświadczenie M. N. "nie odnosi się w żaden sposób do przedmiotowego obiektu i w ocenie organu nadzoru budowlanego stanowi świadome działanie inwestora ukierunkowane na przedłużanie postępowania. Świadczy o tym choćby fakt, że Pan N. był obecny w trakcie kontroli, a zatem wie co jest przedmiotem postępowania, a tym samym czego dotyczy wezwanie. Ściana L. i gabiony, o których wspomina w piśmie, nic są przedmiotem niniejszego postępowania. Ich legalność potwierdza decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny z dnia 9 lipca 2014 roku nr [...] oraz decyzja pozwolenia na użytkowanie z dnia 16 stycznia 2015 roku nr [...]"
- jak to już wyżej wskazano, wbrew zarzutowi skargi (opatrzonemu numerem [...]), organy w koniecznym zakresie wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W szczególności istotnego uchybienia temu obowiązkowi nie sposób upatrywać w podniesionej w skardze okoliczności, że organ I instancji podpisał w dniu 14 lutego 2019 r. zawiadomienie stron o zebraniu materiałów w sprawie, zanim wpłynęła doń (w dniu 15 lutego 2019 r.) odpowiedź M. N. z 12 lutego 2019 r. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał, aby taka sekwencja działań organu mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co byłoby zresztą zadaniem raczej niewykonalnym, już z uwagi na fakt, że jak to wyżej wskazano, owa odpowiedź była w istocie "nie na temat");
- niezasadny okazał się również zarzut (nr [...]) niewykonalności zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucanej wady upatrywali w tym, że (s. [...] skargi): "W sentencji PINB odwołuje się do konstrukcji «około 8,20 m», podczas gdy granica wzdłuż działek wskazanych przez organ jest dłuższa. Również sam postawiony płot ma dłuższą długość niż «około 8,20 m»".
Pomijając w tym miejscu okoliczność, że zaskarżona decyzja – jako rozstrzygająca tylko o "utrzymaniu w mocy" decyzji organu I instancji – sama, w ścisłym sensie prawnym, nie podlega kwalifikacji jako "wykonalna", bądź "niewykonalna", należy stwierdzić, że również poprzedzająca ją decyzja PINB nie została dotknięta zarzucaną wadą "niewykonalności", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W tym kontekście należy powtórzyć, że skarżący M. N. był osobiście obecny w trakcie kontroli, a zatem wie, co jest przedmiotem postępowania, a w konsekwencji – czego (jakiego obiektu) dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki. Należy przy tym podkreślić, że wbrew sugestiom skargi użyte w sentencji decyzji PINB wyrażenie: "o długości około 8,20 m", nie służyło określeniu zakresu nakazanych robót rozbiórkowych, a jedynie bliższemu scharakteryzowaniu konstrukcji oporowej będącej przedmiotem orzeczonego nakazu.
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że wymagany stopień szczegółowości opisu przedmiotu nakazywanej rozbiórki, zapewniający jej rzeczywistą wykonalność, stanowi w każdym przypadku pochodną stopnia złożoności tego przedmiotu (obiektu budowlanego) – zob. np. wyrok NSA z 05.09.2017 r., sygn. akt 3064/15 (CBOSA). W kontrolowanej sprawie mieliśmy zaś do czynienia z obiektem nieskomplikowanym i homogenicznym – stosunkowo niewielką konstrukcją oporową wzniesioną w miejsce zlikwidowanej skarpy. W tych okolicznościach określenie przedmiotu rozbiórki (tj. wzniesionej samowolnie konstrukcji oporowej) poprzez podanie jej lokalizacji i orientacyjnej długości – jak uczyniono to w decyzji PINB – jawi się jako wystarczająco precyzyjne, pozwalające na bezbłędną identyfikację przedmiotu rozbiórki oraz jej wykonanie, także w ewentualnym trybie wykonania zastępczego. Tym bardziej, że – jak to wyżej podkreślono – identyfikacji samowolnie wykonanych robót dokonano już w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2018 r., z której protokół, bez zastrzeżeń podpisał m.in. skarżący M. N.;
- wbrew twierdzeniom skargi, w toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne wątpliwości co do treści normy prawnej, które wymagały usunięcia (verba legis: "rozstrzygnięcia") w trybie art. 7a § 1 k.p.a.
W szczególności takie wątpliwości nie wystąpiły na tle art. 3 pkt 3 pr.bud. i użytego w nim określenia "konstrukcji oporowej", gdyż jest ona – jak to już wyżej wspomniano – jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądowym;
- Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. (zarzut nr [...]), do którego – zdaniem skarżących – miało dojść w związku z tym, że "przedmiot postępowania" określony w otrzymanym m.in. przez skarżących zawiadomieniu z 05 lipca 2018 r. o zaplanowanej kontroli (k. 11 akt adm. I inst.) jako "likwidacja skarpy oporowej", nie pokrywał się z przedmiotem decyzji kończącej postępowanie, która dotyczyła "rzekomej konstrukcji oporowej o długości 8,3 m".
Należy podkreślić okoliczność – którą zaakcentował już WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że ani zawiadomienie przez organ nadzoru budowlanego o planowanej kontroli, ani samo jej przeprowadzenie na podstawie art. 81a pr.bud., nie są równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Takie czynności kontrolne mogą być bowiem przeprowadzone także przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, zwłaszcza, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia takiego postępowania (por. wyrok NSA z 11.09.2019 r., II OSK 2501/17, CBOSA).
W niniejszej sprawie do formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego doszło dopiero z chwilą wystosowania do stron przez PINB zawiadomienia z 20 sierpnia 2018 r. o tym, że "zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie konstrukcji oporowej o długości ok. 8,20 m zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K. , wzdłuż granicy z działką nr ewidencyjny [...]" (k. [...] akt adm. I inst.). Tak określony przedmiot postępowania był zaś w pełni adekwatny do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz do treści decyzji kończącej to postępowanie.
Z tych względów analizowany zarzut należało ocenić jako niezasadny.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.