IV SA/Po 852/24

IV SA/Po 852/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia 23 maja 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. W. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB") z dnia 23 maja 2024 r. Nr [...], nakazano inwestorom, tj. D. W. i M. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P. - działka nr [...] oraz [...], arkusz nr [...], obręb K..
Odwołania od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli P. L. oraz D. W..
Decyzją z dnia 6 września 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania adresata nałożonego obowiązku
i w to miejsce orzekł: "nakazuję inwestorowi tj. D. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P. - działka nr [...] oraz [...], arkusz nr [...], obręb K..", a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 października 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P..
PINB postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r. wstrzymał inwestorom, tj. D. W. i M. W. prowadzenie robót budowlanych, polegających na wybudowaniu dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P. - dz. nr [...] oraz [...], arkusz nr [...], obręb K.. Jednocześnie nałożył na wyżej wymienionych inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentów legalizacyjnych w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia:
1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego każdego z wyżej opisanych obiektów budowlanych;
2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
3) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
WWINB w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja PINB z dnia 23 maja 2024 r., którą organ nakazał inwestorom, tj. D. W. i M. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P..
Podkreślono, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 24 lutego 2020 r., w związku z czym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: pr. bud.) sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.
WWINB podzieliło stanowisko przyjęte przez organ powiatowy, zgodnie z którym przedmiotowe obiekty stanowią tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 pr. bud. W myśl przytoczonego przepisu przez pojęcie "tymczasowych obiektów budowlanych" należy rozumieć obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowy i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a także te, do realizacji których niezbędne jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, jeśli organ ten w określonym terminie nie wniesie sprzeciwu. Realizacja przedmiotowych obiektów niewątpliwie stanowiła budowę w rozumieniu ww. przepisu. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu".
WWINB zauważył, że D. W. podczas kontroli PINB oświadczył, że oba obiekty powstały w 2017 r. W przypadku hali namiotowej oświadczenie to potwierdzają ogólnodostępne zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości pochodzące z platformy Google Earth, natomiast obiekt z płyty obornickiej, zgodnie z ww. zdjęciami, został zrealizowany wcześniej, tj. między [...] r. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. budowa tymczasowych obiektów budowlanych co do zasady wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Po upływie 180 dni powinno się złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, a niedopełnienie tego obowiązku traktowane jest jako samowola budowlana.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie, po pierwsze, inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru realizacji obiektów, po drugie, termin 180 dni od dnia realizacji obiektów dawno upłynął, w związku z czym obiekty dla legalności swojego funkcjonowania wymagają pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, PINB zasadnie wydał postanowienie z dnia 12 listopada 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 pr. bud., którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr. bud.
W przedmiotowej sprawie zobowiązani nie przedłożyli wskazanych w postanowieniu z dnia 12 listopada 2019 r. dokumentów legalizacyjnych, co uzasadniałoby wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych tymczasowych obiektów budowlanych.
WWINB zwrócił uwagę na treść art. 52 pr. bud., zgodnie z którym to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów został nałożony na inwestorów - D. W. oraz M. W.. Jednakże jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, jeden z adresatów obowiązków wynikających z decyzji PINB: M. W. zmarł w [...] (informacja uzyskana przez WWINB z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL). Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Co istotne, nieżyjący M. W. nie był współwłaścicielem nieruchomości, na której obiekty zostały zrealizowane. Jedynymi właścicielami tej nieruchomości są D. W. wraz z żoną K. W..
Dlatego też organ odwoławczy skorzystał z kompetencji reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania adresata obowiązku i w to miejsce orzekł jak w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu D. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postepowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności:
1) niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie merytoryczne, podczas gdy organ II instancji winien stwierdzić nieważność decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż adresatem decyzji organu I instancji był m.in. M. W., który zmarł dnia [...]
2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie P. L. za stronę, a jednocześnie poprzez niewezwanie do udziału w sprawie spadkobierców zmarłego M. W. oraz niepodjęcie próby ustalenia kręgu tych spadkobierców,
3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ winien zawiesić postępowanie, nie znając spadkobierców M. W.,
4) naruszenie art. 52 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., gdyż brak jest jakichkolwiek przesłanek przemawiających za tym, by obowiązek rozbiórki obiektu nie mógł być przeniesiony na spadkobierców zmarłego inwestora, nadto poprzez nieustalanie, czy i na jakiej podstawie prawnej inwestorowi M. W. przysługiwały prawa do realizacji inwestycji na nieruchomości,
5) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i uchybienia w postępowaniu dowodowym poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, poprzez niepoczynienie ustaleń w przedmiocie kręgu osób mających status strony w postępowaniu, a nadto poprzez niepoczynienie szczegółowych ustaleń w przedmiocie charakteru spornych obiektów pobudowanych przez inwestorów oraz prawa inwestora M. W. do realizacji inwestycji na nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, musi stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie ich nieważności. Zatem w niniejszej sprawie na tym etapie przedmiotem rozważań Sądu była kwestia zgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przepisami prawa procesowego którą sąd administracyjny uwzględnia z urzędu, co spowodowało, że merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji stała się bezprzedmiotowa.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja WWINB uchylająca decyzję PINB w części dotyczącej wskazania adresata nałożonego obowiązku i w to miejsce orzekająca: "nakazuję inwestorowi tj. D. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (tj. hali namiotowej oraz obiektu wykonanego z płyty obornickiej) na nieruchomości przy ul. [...] w P. - działka nr [...] oraz [...], arkusz nr [...], obręb K..", a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji.
Podkreślić należy, że decyzją I instancji nałożono na D. W. i M. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych.
Wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci.
Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci., co oznacza, że w stosunku do takiej osoby nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, ani wydać decyzji. Postępowanie prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej i skierowanie do niej decyzji ma charakter postępowania nieistniejącego i rażąco naruszającego prawo. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., I SA/Wa 2076/11, LEX nr 1336809; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 572/12, LEX nr 1234958). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.
Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie - jego naruszenie - i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99).
Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i stanowisko w tym zakresie, w pełni akceptowane przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245; z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/14, LEX nr 1452172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Gd 43/10, LEX nr 752499; Jaśkowska M. (w:) Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest przy tym taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności.
W przedmiotowej sprawie WWINB zwrócił uwagę na wydanie decyzji przez organ I instancji w stosunku do osoby nieżyjącej. W związku ze skierowaniem decyzji PINB z dnia 23 maja 2024 r. do inwestora M. W., który zmarł dnia [...] WWINB winien był ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności w związku z jej skierowaniem do nieżyjącego inwestora.
Tymczasem organ odwoławczy zastosował nieznaną prawu procedurę uchylając decyzję w części dotyczącej "wskazania adresata nałożonego obowiązku i w to miejsce orzekł: "nakazuję inwestorowi tj. D. W. rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (...)", a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przy czym nie wiadomo czego dotyczyła "pozostała część" decyzji utrzymana w mocy, bowiem o jej całości orzeczono już w pierwszej części decyzji.
Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji (postanowień) organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do sformułowania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale ma także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. W przeciwnym przypadku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niepełne.
Mając to wszystko na uwadze, ze względu na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie, dostrzeżone wady formalne postępowania zwalniają na obecnym etapie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych.
Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 980 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł składało się również wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).