IV SA/PO 851/06

IV SA/Po 851/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Ewa Kręcichwost-Durchowska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]nr [...]: 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]; 3. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].nr [...]; 4. uchyla decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 5. uchyla decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz radcy prawnego A.M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...]) zł podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w kwocie [...] ([...])zł – łącznie [...] ([...]) zł /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak MB
Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 851/06
U Z A S A D N I E N I E
A. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.- dalej uśr) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 45/04/433) przyznał A.P. na syna A.P.: zasiłek rodzinny w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2004 do [...] sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2004 do [...] sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego jednorazowo w kwocie [...] zł we wrześniu 2004 r.
W zdawkowym uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że "zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego spełnia Pan/Pani kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę oraz stan faktyczny orzeczono jak w sentencji" (k. 11 akt administracyjnych).
B. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) nie przyznał A.P. na syna A.P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.
Prezydent Miasta podniósł, że A.P. uczęszcza do szkoły podstawowej poza miejscem zamieszkania. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się szkoła ponadpodstawowa lub ponadgimnazjalna (art. 15 [ust. 1] pkt 2 uśr). Brak zatem podstaw do przyznania owego dodatku (k. 13 akt administracyjnych).
C. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, 3, 6, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881) przyznał A.P. na syna A.P.: zasiłek rodzinny w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] września 2005 do [...] sierpnia 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] września 2005 do [...] sierpnia 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego jednorazowo w kwocie [...] zł we wrześniu 2005 r.
W zdawkowym uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że "zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego spełnia Pan/Pani kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę oraz stan faktyczny orzeczono jak w sentencji" (k. 26 akt administracyjnych).
D. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149, art. 150 § 1 kpa w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji z dnia: [...] czerwca 2004 r. nr [...] i [...] września 2005 r. nr [...]. Z zaświadczenia Domu Dziecka w K., otrzymanego dnia [...] września 2005 r. wynika, że syn A. przebywa w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie od dnia [...]kwietnia 2004 r.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r.) na podstawie art. 151 i art. 145 kpa w zw. z art. 7 "ust. 2" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) uchylił w całości z mocą od: [...] maja 2004 r. decyzję z dnia [...]czerwca 2004 r. nr [...]; [...] września 2005 r. decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] kwietnia 2004 r. Zainteresowana wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na syna A. Dnia [...] lipca 2005 r. A.P. wniosła o ustalenie uprawnień do otrzymywania zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na syna A. Dnia [...] września 2005 r. do tutejszego organu wpłynęła informacja Działu Opieki Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., że syn A.P., przebywa w Domu Dziecka. Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w części V Zainteresowana oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego i że "dzieci nie przebywają w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie. Zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej (art. 7 "ust." 2 uśr). Pismem z dnia [...] września 2005 r. wezwano Zainteresowaną do osobistego stawienia się w dziale ds. Realizacji Świadczeń Rodzinnych MOPR w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 września 2004 r. Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu oraz trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. 213/04/2162), gdy podmiot realizujący świadczenia rodzinne poweźmie wątpliwość w sprawie dotyczącej przyznanego świadczenia rodzinnego co do występujących w sprawie okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia, powiadamia niezwłocznie osobę ubiegającą się o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie nie dłuższym niż 14 dni, wyjaśnień w sprawie. Zainteresowana nie zastosowała się do wezwania, przeto realizacja świadczeń rodzinnych została wstrzymana od listopada 2005 r. Po wznowieniu postępowania dnia [...] października 2005 r., organ wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa wydał nową decyzję, rozstrzygającą co do istoty sprawy. Odpis decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. doręczono A.P. dnia [...] grudnia 2005 r.- nie wniosła Ona odwołania od owej decyzji (k. 38-39 akt administracyjnych).
E. Decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...]stycznia 2006 r.) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) i art. 104 kpa ustalił, że należność z tytułu nienależnie pobranego świadczenia przez A.P. wynosi [...] zł tytułem przyznanego zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego decyzją nr [...] w okresie od [...] maja 2004 do [...] sierpnia 2005 i decyzją nr [...] w okresie od [...] września 2005 do [...] października 2005 "jest świadczeniem nienależnie pobranym"; kwotę [...] zł nienależnie pobranych świadczeń należy wpłacić na rzecz MOPR w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Prezydent Miasta przytoczył ustalenia faktyczne i poglądy prawne, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Nadto organ I instancji wskazał, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, za nienależne świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia wypłacone mimo zaistniałej okoliczności powodujących ustalenie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Uznać należy, że kwota [...] zł wypłacona w okresie od [...] maja 2004 do [...] października 2005 z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego- jest świadczeniem nienależnie pobranym. Odpis decyzji doręczono Zainteresowanej dnia [...] stycznia 2006 r. (k. 40-41 akt administracyjnych).
F. Dnia [...] stycznia 2006 r. Fundacja A.A. "[...]" (dalej Fundacja) wniosła odwołanie od decyzji nr [...] w imieniu A.P., wnosząc o uchylenie. W odwołaniu Fundacja wskazała, że dnia [...] stycznia 2006 r. A.P. zwróciła się do Biura Fundacji o pomoc w sprawie wydanej decyzji "tytułem nienależnie pobranego świadczenia przez Panią A.P. która wynosi [...] zł". Syn A.P. przebywał w Domu Dziecka w K. [...] kwietnia 2004 r. do końca roku szkolnego (w czerwcu 2005 r), a w okresie wakacji (lipcu i sierpniu) przebywał u Matki. Sąd Rejonowy wyraził zgodę na urlopowanie małoletniego A.P. w okresie od [...] września 2005 do [...] stycznia 2006 r. W styczniu 2006 r. Sąd rozstrzygnie wniosek A.P. o pozostawieniu dziecka przy Matce. A.P. jest osobą niewidomą; de facto wniosek o ustalenie prawa wypełniała osoba trzecia, a Wnioskodawczyni jedynie podpisała wniosek i złożyła go osobiście w MOPR. Pracownik MOPR tylko przyjął wniosek, bez zadawania jakichkolwiek pytań (wymaganych w powyższej sprawie). Fundacja wniosła o "rozpatrzenie odwołania i uwzględnienie przez Państwa sprawy Pani A.P., chociażby że względu na kalectwo poszkodowanej oraz wyjątkowo-nietypową i niekorzystną sytuację w której znajduję się w/w" [pisownia orginału- k. 43-44 akt administracyjnych].
Dnia [...] lutego 2006 r. Zainteresowana poinformowała MOPR, że A.P. jest urlopowany do końca lutego 2006 r. W aktach administracyjnych nie utrwalono jakichkolwiek pouczeń, które winny być w tej sytuacji udzielone Zainteresowanej (k. 47 akt administracyjnych).
Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r.- sygn. [...]Sąd Rejonowy w P. zmienił postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] grudnia 2002 r.- [...] w ten sposób, że zmienił sposób ograniczenia władzy rodzicielskiej A.P. nad małoletnim synem A.P. ur. [...] sierpnia 1991 r. przez nadzór kuratora, zwalniając małoletniego w placówce opiekuńczo - wychowawczej. A.P. został umieszczony w Domu Dziecka w K. na podstawie skierowania z dnia [...] marca 2004 r., a z dniem [...] marca 2006 r. został wykreślony z ewidencji przebywających placówce (k. 50-51 akt administracyjnych).
Dnia [...] marca 2006 r. A.P. wniosła do MOPR o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11a ust. 3, art. 20, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/03/2255 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881) przyznał A.P. na syna A.P.: zasiłek rodzinny w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] marca 2006 do [...] sierpnia 2006 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] marca 2006 do [...] sierpnia 2006 r. ( k. 52-55 akt administracyjnych).
G. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Samorządowe Kolegium) na podstawie art. 127 § 2, art. 134 i art. 31 § 1 pkt 2, art. 32, art. 33 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że dnia [...]stycznia 2006 r. Fundacja wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Decyzja "została wystawiona na nazwisko A.P....i doręczono w dniu [...] stycznia 2006 r. A.P. a zatem strona odebrała decyzję osobiście". W pouczeniu decyzji znajdowało się prawidłowe pouczenie, że odwołanie służy stronie postępowania. W aktach brak wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu ( art. 31 § 1 pkt 2 kpa). Fakt dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu stwierdza postanowieniem organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie (art. 31 § 2 kpa). Organ I instancji w toku postępowania takiego postanowienia nie wydał. Zgodnie z art. 32 i 33 kpa strona może działać przez pełnomocnika; w aktach brak dokumentów poświadczających udzielenie przez A.P. pełnomocnictwa osobom podpisanym pod odwołaniem w imieniu Fundacji.
H. S.K.O. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. [...] na podstawie art. 127 § 2, art. 134 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 32, art. 33 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Organ odwoławczy wskazał, że dnia [...] stycznia 2006 r. Fundacja wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzja "została wystawiona na nazwisko A.P....i doręczono w dniu [...] grudnia 2006 r. mężowi A.P.- K.K. a zatem decyzja została doręczona prawidłowo". W pouczeniu decyzji znajdowało się prawidłowe pouczenie, że odwołanie służy stronie postępowania. W aktach brak wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu ( art. 31 § 1 pkt 2 kpa). Fakt dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu stwierdza postanowieniem organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie (art. 31 § 2 kpa). Organ I instancji w toku postępowania takiego postanowienia nie wydał. Zgodnie z art. 32 i 33 kpa strona może działać przez pełnomocnika; w aktach brak dokumentów poświadczających udzielenie przez A.P. pełnomocnictwa osobom podpisanym pod odwołaniem "od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w imieniu Fundacji.
Znajdujące się w aktach administracyjnych oba postanowienia nie zawierają jakichkolwiek pouczeń o tym kto, w jakim terminie i jakie środki zaskarżenia może od każdego z nich wytoczyć (k. 57-62 akt administracyjnych).
Odpisy obu postanowień doręczono A.P. i Fundacji dnia [...] maja 2006 r. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i [...]Samorządowe Kolegium wskazało, że oba postanowienia wydane zostały z uchybieniem formalnym- brak w obu orzeczeniach pouczenia o możliwości i prawie do złożenia przez stronę [A.P.] skargi na owe orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) za pośrednictwem Samorządowego Kolegium w ciągu 30 dni od doręczenia stronie postanowień z dnia [...] maja 2005 r. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 111, art. 112, art. 127 § 2 i art. 144 kpa "wzywa Panią do rozważenia możliwości złożenia- w ciągu 14 dni od doręczenia niniejszego pisma- wniosku o uzupełnienie postanowień" o pouczenie o możliwości zaskarżenia owych postanowień do WSA. Pismo doręczono mężowi Zainteresowanej [...] czerwca 2006 r.; nie wysłano owego pisma Fundacji (k. 8, 9, 1, 5, 6 akt odwoławczych nr: [...] i [...]).
I. Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. A.P. wniosła do MOPR o umorzenie pobranych świadczeń; wskazała, że jest osobą niewidomą z I grupą , wychowującą 14 letniego syna. Otrzymuje [...] zł renty i [...] zł renty na syna. Ponosi łącznie [...] zł stałych wydatków ([...] zł na czynsz, [...]zł na gaz, [...]zł na energię, [...]zł na telefon, [...] zł składki PZU, [...] zł RTV) i wydatki na ubiór (k. 64-73 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r.) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/ 2255 ze zm.) i art. 104 kpa odmówił umorzenia całkowitego kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń.
W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał dotychczasowy przebieg postępowania. Ustalił, że Zainteresowana samotnie wychowuje syna A., z którym utrzymuje się z [...] zł dochodu miesięcznie (w tym renta rodzinna ZUS, renta inwalidzka ZUS, świadczenia rodzinne). "Miesięczne wydatki rodziny związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł". Po dokonaniu niezbędnych opłat na bieżące potrzeby Rodziny pozostaje kwota [...]zł- po [...]zł na osobę. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym MOPR Filii J. ustalono, że Rodzina w 2006 r. nie otrzymała żadnych środków finansowych z pomocy społecznej. Dnia [...] kwietnia 2004 i [...] lipca 2005 r., składając wnioski o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na syna A., Wnioskodawczyni wiedziała, że syn przebywa w Domu Dziecka. Fakt ten nie przeszkadza Pani, by we wnioskach (w części V) złożonych dwukrotnie oświadczyć, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego i że dziecko nie przebywa w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie. Dopiero [...] września 2005 r. do organu wpłynęła informacja Działu Opieki Zastępczej MOPR o tym, że syn A. przebywa w Domu Dziecka. Zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej (art. 7 "ust." 2 uśr). "W Pani sytuacji warunek ten nie został spełniony". Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeśli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 uśr). Organ ocenił, że z dostarczonych dokumentów nie wynika, by ponoszone przez Wnioskodawczynię wydatki odbiegały od standardowych obciążeń przeciętnej rodziny; w związku z tym nie zachodzi szczególnie uzasadniona okoliczność wskazująca na możliwość zastosowania art. 30 ust. 9 uśr. Kwota pozostająca do dyspozycji Wnioskodawczyni, po odjęciu niezbędnych wydatków, jest kwotą niezbędną dla zabezpieczenia potrzeb rodziny (k. 77 akt administracyjnych).
W odwołaniu A.P. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i umorzenie postępowania. Odwołująca się podniosła, że świadczenia rodzinne uzyskała, bowiem spełniała warunki ustawą o świadczeniach rodzinnych- w tej części pozostawała w dobrej wierze, pobierając świadczenia. Nie posiada "majątku ani dochodów, mogących spowodować spłacenie nieistniejącego zobowiązania" (k. 79 akt administracyjnych).
J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...]na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( j.t. Dz.U. 139/06/992- dalej uśr) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. [...].
Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu podniosło, że po szczegółowej analizie akt sprawy i treści odwołania uznało, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. "w tym stanie prawnym" nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją ostateczną z dnia "[...] grudnia" [zapewne 2005 r.- uwaga WSA] organ I instancji uchylił w całości decyzje Prezydenta Miasta z dnia: [...] czerwca 2004 r. i [...] września 2005 r. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Strona nie odwołała się skutecznie do Samorządowego Kolegium. Również w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżąca nie wniosła skutecznego środka zaskarżenia. W tym stanie nie jest możliwe, by Strona nie ponosiła odpowiedzialności za świadczenia nienależnie pobrane, które nie mogły być "w tym stanie prawnym" pobrane w dobrej wierze. Organ I instancji, mając na uwadze dochód dwuosobowej rodziny Skarżącej wynoszący [...] zł mógł odmówić podjęcia działań zgodnych z treścią art. 30 ust. 9 uśr. A.P. może zwrócić kwotę świadczeń nienależnie pobranych, a osiągane dochody wykluczają możliwość umorzenia całkowitego kwoty świadczeń nienależnych pobranych w wysokości [...] zł. "W tej sytuacji faktycznej i prawnej" Samorządowe Kolegium uznało decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. za zgodną z prawem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.P. oceniła, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. są krzywdzące i naruszają art. 8 kpa. Poprzez wydanie owych decyzji zaufanie Strony "do organów państwowych znacznie zmalało". Na każdym etapie niniejszej sprawy Skarżąca starała się w sposób możliwie dokładny przedstawić swą sytuację materialną, uniemożliwiając Jej spłatę powstałego zadłużenia. Z uwagi na trudną sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną (Zainteresowana jest niewidomą) wniosła o prawo pomocy w osobie radcy prawnego lub adwokata.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ustanowił dla Skarżącej radcę prawnego. Dnia [...] lutego 2007 r. Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A.M. (k. 26-28, 50 akt sądowych- dalej przywoływane jako akta- bez bliższego określenia).
1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W myśl art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd stwierdził inne naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy podejmowaniu decyzji o: uchyleniu decyzji przyznających zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków rodzinnych; ustaleniu świadczenia nienależnego, odmowie umorzenia świadczenia nienależnego i przy podejmowaniu postanowień o niedopuszczalności odwołań. Kolejne naruszenia prawa procesowego nakładały się na siebie i pogłębiały pogarszanie się sytuacji procesowej Skarżącej. Całościowa analiza wszystkich tych uchybień wskazała na konieczność uchylenia poszczególnych rozstrzygnięć- z przyczyn niżej szczegółowo przedstawionych.
2. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ winien badać stan faktyczny w zakresie materialnoprawnych przesłanek dotyczących ewentualnego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, nie zaś przesłanki, które były istotne dla rozstrzygania u uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia w wyniku wznowienia postępowania bądź dla rozstrzygania o tym, czy pobrane świadczenie miało charakter nienależnego w rozumieniu przepisów materialnoprawnych ( odpowiednio- na tle art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu- Dz.U. 1/95/1- dalej uzpb, o zbliżonej konstrukcji- uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3.6.1996- II SA 679/96- ONSA 2/97/90 s. 357; 20.X.1997- II SA 653/97- Pr. Pracy 4/98/41). Z tej przyczyny rozważania dotyczące braku dobrej wiary przy pobieraniu świadczeń bądź innych przesłanek z art. 7 pkt [ a nie jak omyłkowo wskazywały organy- "ust."] 2 uśr, w zaskarżonej decyzji bądź decyzji z dnia [...]czerwca 2006 r. okazały się zbędne.
Ustalenia organów obu instancji w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej, okazały się być daleko niewystarczające. W zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących Pana K.K. (wskazywanemu w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]maja 2006 nr [...] k. 61 akt administracyjnych- jako "mąż p. A.P."). Wnioskodawczyni we wszystkich wnioskach (z dnia: [...] czerwca 2004, [...].7.2005, [...].3.2006, [...] lipca 2006 r. –k. 8v-9, 22v-24, 52v-53, 85v-86) wskazuje siebie jako wdowę, a jako członków rodziny wskazuje jedynie siebie i A.P. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu R.P.- ojca A.P. i byłego męża A.P. (k. 5, 5 akt administracyjnych). Nie wiadomo zatem, czy K.K. jest mężem Wnioskodawczyni, czy zamieszkuje w lokalu Wnioskodawczyni, czy uzyskuje jakieś dochody, czy spoczywa na nim np. solidarny obowiązek pokrywania czynszu za lokal mieszkalny, czy przyczynia się do zaspokajania potrzeb rodziny (w rozumieniu prawnym bądź socjologicznym; uchwała SN z 2.5.1963- III CO 14/63, z aprobującą glosą Z. Radwańskiego- PiP 3/64/518). Brak ustaleń w tej materii narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Nadto nie wiadomo, które z wydatków wykazanych przez Zainteresowaną we wniosku z dnia [...] maja 2006 r. i dołączonych doń odpisach dokumentów, którym organy obu instancji nie odmówiły wiarogodności, zostały uznane za nie "związane z utrzymaniem rodziny" (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa; k. 64-73 akt administracyjnych). Skoro bowiem Wnioskodawczyni wskazała wydatki stałe w kwocie [...] zł, to obowiązkiem organów administracji publicznej było wskazanie, których z tych wydatków nie sposób zaliczyć do wydatków "związanych z utrzymaniem rodziny". Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera ustawowej definicji pojęcia wydatków "związanych z utrzymaniem rodziny", zatem wywód w tej materii winien być precyzyjny i weryfikowalny, by decyzja nie była narażona na zarzut dowolności i arbitralności (odpowiednio- uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15.11.2005- II SA/Op 154/05). Godzi się nadto zauważyć, że zestawienie wydatków stałych nie zawiera wydatków na żywność, leczenie, ubiór i wychowanie, choć nie ulega wątpliwości, że wydatki te- jako mieszczące się w kategorii środków utrzymania i środków wychowania- są związane z utrzymaniem rodziny. Przydatny w tej materii może być dorobek doktryny i orzecznictwa na tle art. 128 i 135 kro (odpowiednio- J. Pietrzykowski w: "Kro z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 529 t. 11,12, s. 555 t. 7,8). Prezydent Miasta- wbrew obowiązkowi oceny całokształtu okoliczności sprawy- nie uwzględnił informacji MOPR Filii J., że rodzina Wnioskodawczyni nie otrzymała żadnych środków finansowych z pomocy społecznej nie tylko w 2006 r., lecz i w latach 2004-2005, a ostatni raz pomocą została objęta w 2003 r. (k. 74 akt administracyjnych). Wady tej nie naprawił organ odwoławczy, choć z punktu widzenia art. 30 ust. 9 uśr była to okoliczność istotna- pozwalała bowiem na dokonanie oceny, że Skarżąca nie dążyła do pozyskiwania środków na koszt podatnika. Pominięcie tego dowodu przy ustalaniu stanu faktycznego i błędne ocenienie wydatków Rodziny związanych z utrzymaniem, a nade wszystko całkowite pominięcie w rozważaniach tego, że Wnioskodawczyni jest inwalidką I grupy i niewidomą, a spłata znaczącej kwoty może utrudnić odbudowę funkcji rodziny (w wyniku postanowienia Sądu Rodzinnego z dnia [...] stycznia 2006 r.- [...]), doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci uznania, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części (art. 30 ust. 9 uśr), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). Zagadnienie zwrotu nienależnego świadczenia rozstrzygane być winno z najwyższą starannością w postępowaniu o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości (bądź w części- której to ostatniej możliwości organy obu instancji w ogóle nie rozważały).
3. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczególne znaczenie przywiązał do nieskutecznego wniesienia odwołań od decyzji z dnia [...] grudnia 2005 i [...] stycznia 2006 r. Stanowisko to nie jest trafne z punktu widzenia ważenia przesłanek z art. 30 ust. 9 uśr- tym bardziej, że oba odwołania nie zostały przez Samorządowe Kolegium zbadane merytorycznie, a jedynie z przyczyn formalnych, na podstawie art. 134 kpa stwierdzono niedopuszczalność odwołań.
Oba postanowienia z dnia [...] maja 2006 r. naruszają przepisy postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W szczególności ustawodawca dopuszcza możliwość wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 kpa). Samorządowe Kolegium bezpodstawnie pominęło to, że Fundacja wyraźnie wskazała, że "wnosi odwołanie w imieniu Pani A.P." (k. 44 akt odwoławczych nr: [...] i [...]). W ten sposób Fundacja jednoznacznie w odwołaniu zawarła wniosek o dopuszczenie jej jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na etapie postępowania międzyinstancyjnego (art. 31 § 1 pkt 2 kpa).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w piśmie strony zawarte może być kilka oświadczeń woli, mających znaczenie materialnoprawne bądź prawnoprocesowe. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdoczesne ustalenie treści oświadczeń woli, zawartych w piśmie strony- w tym dokonanie prawidłowej ich wykładni, dla zrozumienia rzeczywistej treści działania strony, zmierzającego do wywołania skutków prawnych ( odpowiednio - art. 65 § 1 kc; S.Rudnicki w: "Komentarz do kc. Część ogólna" W.Pr. 2002 s. 234 uw. 1).
W rozpatrywanej sprawie zrodził się problem wykładni oświadczeń woli zawartych w dokumencie. Ogólne dyrektywy wykładni oświadczeń woli formułuje art. 65 kc. Wychodząc z założenia, że ludzie postępują rozsądnie, nakazują one przy ustalaniu, czy i jakiej treści oświadczenie woli zostało złożone, uwzględnić, między innymi cel, do którego zmierza autor interpretowanej wypowiedzi (uzasadnienie uchwały SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97 – OSNC 12/97/191 z akceptująca glosą A. Szpunara "Przegląd Sądowy" 6/98/100 i nast., i przytoczone przez Glosatora orzecznictwo SN, GKA i piśmiennictwo; uzasadnienie wyroku SN z 8 maja 2000 r.- sygn. V CKN 38/00). Utrwalonym w orzecznictwie SN jest pogląd, że każde pismo procesowe, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpewniejszym stopniu czyni możliwym uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony (postanowienie SN z 13.12.1965- III PR 64/65 i- odpowiednio- orzeczenie SN z: 15.X.1945- C II 772/45- PiP 4/46/128; 19.3.1934- II C 2830/34- PPiA 3/35/228- akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc. Tekst. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1: s. 275 uw. 37, s. 811 uw. 19, s. 269 uw. 1).
W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania pisma z dnia [...] stycznia 2006 r. Przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. Zastosowanie tej dyrektywy rozciąga się na wszystkie oświadczenia woli składane innym osobom. Cel czynności prawnej jest to jej skutek nieobjęty treścią oświadczenia woli, tzw. skutek dalszy – stan rzeczy, który ma być zrealizowany w następstwie wykonania uprawnień i obowiązków wynikających z dokonanej czynności prawnej. Pod uwagę należy brać obiektywnie – stan rzeczy, jaki normalnie powstaje przez realizację czynności prawnej danego typu. Cel czynności prawnej ma dwojakie znaczenie w procesie wykładni oświadczenia woli. Po pierwsze – jednak – w razie konkurencji kilku możliwych wyników wykładni oświadczenia należy wybrać ten, który lepiej (skuteczniej, łatwiej, taniej) pozwala osiągnąć przypisywany stronom cel (pod red. E. Gniewka "Kodeks cywilny. Komentarz" t. 1, C.H. Beck, Warszawa 2004, s.242-243).
Znając sytuację Skarżącej organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem pisma z [...] stycznia 2006 r. nie zostało objęte nie tylko odwołanie, lecz również żądanie o dopuszczenie Fundacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem "A.P....zwróciła się o pomoc do Fundacji..." a Fundacja nie ograniczyła się do sporządzenia projektu odwołania, który to projekt Odwołująca się mogła podpisać i wysłać w imieniu własnym, lecz Fundacja wniosła "odwołanie z imieniu A.P.", to wzgląd na racjonalność działania Skarżącej i Fundacji nakazuje ustalić, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. jest zawarte oświadczenie woli o odwołaniu, jak i o żądaniu dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu. Poszukiwanie innego "wniosku organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa" i postanowienia organu I instancji o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 kpa) było w tej sytuacji błędne. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji wezwać Fundację do nadesłania w terminie 7 dni odpisu statutu i zbadać, czy owo żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji (nie ulega bowiem wątpliwości, że udział Fundacji po stronie niewidomej, ubogiej i będącej inwalidką I grupy Skarżącej, która do tej Fundacji zwróciła się o pomoc, prowadzi do wniosku, że przemawiał za tym interes społeczny (art. 31 § 1 in fine kpa). Organ odwoławczy winien był- po zbadaniu tych przesłanek- postanowieniem rozstrzygnąć o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu odwoławczym.
Wychodząc z założenia, że Fundacja, jako nie działająca na prawach strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie jest władna wytoczyć odwołania na rzecz A.P., Samorządowe Kolegium winno było wezwać Stronę do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania z dnia [...] stycznia 2006 r. przez jego podpisanie (np. doręczając Skarżącej odpis tego odwołania z odpowiednim pouczeniem) bądź do nadesłania pełnomocnictwa dla osoby lub osób pod odwołaniem podpisanych, a powołujących się wyraźnie na prośbę o pomoc, z jaką A.P. się doń zwróciła (art. 33 § 1 i 2 kpa). Dopiero dopełnienie tych wymogów i udzielenie stosownych pouczeń, a następnie bezskuteczny upływ terminu, przemawiałby za zastosowaniem art. 134 kpa.
Tymczasem Samorządowe Kolegium, nie dążąc do usunięcia braków formalnych odwołań, w uzasadnieniach obu postanowień wskazując tę samą decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., i nie zawierając w obu postanowieniach stosownych pouczeń o środkach i terminie zaskarżenia, w istocie uniemożliwiły A.P. skorzystanie z odwołań od decyzji z dnia [...] grudnia 2005 i [...] stycznia 2006 r., choć z treści odwołań jednoznacznie wynikało, że Strona ma wolę kontroli instancyjnej każdej z tych decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w punktach 2 i 3 wyroku.
4. Organy administracyjne I jak i II instancji przyjmując, że A.P. przebywał w okresie od [...] maja 2004 do [...] października 2005 r. w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, nie dokonały ustaleń, czy rzeczywiście w całym tym okresie syn nie przebywał wraz z A.P. i czy nie pobierał w tym czasie nauki w szkole w rozumieniu art. 3 pkt 18 uśr. Zgodnie bowiem z doświadczeniem życiowym, dzieci przebywające w domach dziecka są często urlopowane do domu rodzinnego- w szczególności w czasie przerw świątecznych, ferii zimowych i letnich (w ostatniej dekadzie czerwca, w lipcu i sierpniu), a często i w weekendy. Pominięcie tej kwestii i jej wpływu na sytuację Skarżącej przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. narusza dyspozycję art. 7, 11, 77 i 107 § 3 kpa i jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracyjne prowadząc postępowanie podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są tym samym do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, i ujęcia tego w uzasadnieniu (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r.- V SA 1611/00 LEX nr 80635).
Organy obu instancji przyjmując, że Dom Dziecka jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie nie podjęły żadnych kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych uczącym się dzieciom, a tym samym mających na celu ustalenie, czy pobyt w Domu Dziecka wiąże się z realizacją obowiązku szkolnego (art. 3 pkt 7 i pkt 18 uśr).
Należy zwrócić uwagę, że nie ma definicji legalnej pojęcia "całodobowego utrzymania". Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa: Zasady. Reguły. Wskazówki"- W.Pr.2002 s. 47 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77).
W potocznym znaczeniu sformułowanie całodobowe utrzymanie obejmuje wyżywienie i zakwaterowanie ( środki do życia, koszt egzystencji- "Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN: 1958 t. I s. 777; 1967 t. IX s. 748-748 znaczenie 2 i 3; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 1 s. 229; t.3 s. 635; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 2 s.489). Podkreślić należy jednak, iż celem regulacji zwartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z tym kryterium dochodowe, warunkujące dostęp do świadczeń rodzinnych, zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 uśr, uwzględnia również konieczne wydatki na żywność, mieszkanie oraz odzież, obuwie, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane zostały potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dzieci. Nadto wskazać należy, że z art. 3 ust. 7 in fine uśr wynika, iż instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest również szkoła wojskowa lub inna szkoła zapewniająca nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie.
Z powyższego wynika, iż instytucjami zapewniającymi całodobowe utrzymanie są instytucje zapewniające nie tylko zakwaterowanie i wyżywienie, lecz również odzież, obuwie i ochronę zdrowia, w szczególności gdy chodzi o zaspokojenie potrzeb dzieci i wiąże się ze wsparciem rodziców znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej w wykonywaniu ciążącego na nich obowiązku wychowania i opieki nad dziećmi.
Powyższe nabiera szczególnego znaczenia wobec nie wyjaśnienia, czy Skarżąca ponosi koszty wynikające z ciążącego na niej obowiązku zapewnienia synowi ubrania, obucia, środków czystości, pomocy szkolnych i (zgodnie z doświadczeniem życiowym) utrzymania przez okres w jakim ewentualnie przebywał w domu, tj. obowiązku mieszczącego się w zakresie obowiązku alimentacyjnego (art. 133 § 1 i 2 w zw. z art. 128 i art. 135 § 1 kro).
Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18.05.2006r. sygn. akt II SA/Ol 45/06 (niebubl., Rzeczpospolita z dnia 20.06.2006r. "Nie ma wsparcia dla rodziców zabierających syna do domu", C5), w którym Sąd oddalił skargę na decyzję SKO odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji, gdy pomimo umieszczenia dziecka w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, rodzice odbierali je po zajęciach w szkole. Tym niemniej zauważyć należy, że zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji).
Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Gdyby rodzina pozostawiała dziecko w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w długich okresach, wówczas brak byłoby podstaw, by podatnik ponosił dwukrotne obciążenie (z tytułu pokrywania kosztów pobytu dziecka i z tytułu zasiłku rodzinnego). Jeżeli jednak rodzina regularnie w okresie ferii a nadto w wakacje letnie zabiera dziecko do miejsca swego zamieszkania na dwa miesiące, zapewniając w okresach pobytu dziecka w domu utrzymanie dziecku, a nadto wyposaża dziecko w pomoce szkolne i ubrania, to działania takie służą dobru dziecka. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wykładnia art. 7 pkt 1 (w pierwotnym brzmieniu; pkt 2 w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r.) uśr, prowadząca do pozbawienia rodzica możliwości otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, działającego w szeroko rozumianym interesie dziecka, przez umożliwienie dziecku edukacji szkolnej i niezbędnej socjalizacji wśród rówieśników w dniach nauki, a regularnie zabiegającej o umacnianie więzi rodzinnych w ferie i wakacje (przez 2 miesiące), naruszałby art. 3, 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji.
Rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci winna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie (preambuła Konwencji). W tej sytuacji pobyt dziecka w okresach nauki w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a powrót dziecka do rodziny na pełne 2 miesiące- przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie pobytu dziecka w rodzinie, zakupywaniu dlań ubrań i pomocy szkolnych , wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie na całodobowym utrzymaniu instytucji o której mowa w art. 3 pkt 7 uśr i nie zachodzą przeszkody do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie art. 7 pkt 1 (a od 1 września 2005 r. – pkt 2) uśr za okres wakacji letnich (lipiec i sierpień 2004 i 2005 r.).
Za taką wykładnią prawa przemawia w szczególności definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, która wskazuje szkołę zapewniającą nieodpłatne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 in fine uśr), jak i uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji, rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina w okresie stanowiącym 1/6 roku, nie mogła uzyskać zasiłku rodzinnego, gdy zabiera dziecko do domu na 2 miesiące wakacji (w pełni je wówczas utrzymując) i alimentuje je ubraniami i pomocami szkolnymi. Zapewnienie całodobowej opieki nie musi być jednoznaczne z zapewnieniem pełnego utrzymania w rozumieniu art. 3 pkt 7 uśr. Argumentacja taka pośrednio znajduje poparcie w brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 256/04/2572 ze zm.), powierzającym Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencje w zakresie ustanowienia rozporządzenia regulującego m. in. zasady ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych. Minister Edukacji Narodowej i Sportu skorzystał z delegacji ustawowej wydając dnia 7 marca 2005 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 52/05/467 ze zm.). Przepis § 66 rozporządzenia wprowadził odpłatność rodziców dzieci i młodzieży przebywających w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych w zakresie wyżywienia. Nie jest zatem wykluczone partycypowanie rodziców w kosztach utrzymania dziecka w takiej placówce.
Obowiązek nauki, o którym mowa w art. 3 pkt 18 in fine uśr, jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. 256/04/256 ze zm.), obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat i trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej niż do ukończenia 18 roku życia. Obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych bądź niepublicznych ( art. 16 ust. 5 ustawy). Organy obu instancji nie ustaliły, czy A.P. realizował obowiązek szkolny podczas pobytu w Domu Dziecka.
W związku z tym uznać trzeba, że kwestia całodobowego utrzymania w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania matki w utrzymaniu dziecka stanowić winno przedmiot stosownego postępowania dowodowego. Powyższe dotyczy w szczególności kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych przez Dom Dziecka osobom tam się uczącym, a tym samym mających na celu ustalenie czy placówka ta mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 3 pkt 7 i pkt 18 uśr). Stanowisko takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności w wyrokach z: 1.3.2006- IV SA/Po 802/05; 27.7.2006- IV SA/Po 377/06; 13.9.2006-IV SA/Po 790/05; 13.9.2006- IV SA/Po 792/05.
W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w postępowaniu organu I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem decyzji z dnia [...]grudnia 2005 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa).
5. Należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. winna być podjęta po tym, jak decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. stanie się ostateczną. Tymczasem dopiero dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium postanowieniem nr [...] (które okazało się wadliwe) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.
Z kolei decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. o odmowie umorzenia kwoty uznanej za nienależne świadczenie, została podjęta na osiem dni przed doręczeniem Wnioskodawczyni pisma Samorządowego Kolegium z dnia [...] maja 2006 r., zawierającego pouczenie o środkach i terminie złożenia wniosku u umożliwienie uzupełnienia postanowienia i o sposobie i terminie wywiedzenia skargi do WSA (k. 1, 5 akt odwoławczych).
6. Konstrukcja art. 30 ust. 1 i 2 uśr odpowiada konstrukcji art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 58/03/514 ze zm.- dalej uzpb) i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001- dalej ustawa o promocji zatrudnienia). Wobec powyższego użytecznym pozostaje dorobek doktryny i orzecznictwa, powstałego na tle art. 28 ust. 1 i 2 uzpb. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 uzpb odrębne przesłanki uznania, że dane świadczenie pobrano nienależnie. W punkcie 1 mowa o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności; w punkcie 2 chodzi o przypadki, w których świadczenie wypłacono bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych o świadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo gdy bezrobotny ś w i a d o m i e wprowadził PUP w błąd- warunkiem jest zatem umyślność działania bezrobotnego (wyroki NSA z: 18.3.1998- II SA 141/98; 14.12.1998- II SA 1606/98).
W sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. organ I instancji błędnie powołał art. 30 ust. 1 uśr, nie dostrzegając, że ustawodawca art. 30 ust. 2 uśr w dwu punktach określił odmiennie stany faktyczne, z którymi wiąże nienależność świadczenia. W szczególności obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr (który to przepis- bez jakiejkolwiek analizy- w końcowej części uzasadnienia przywołał Prezydent Miasta) ma charakter następczy- uzależniony jest od tego czy strona była n a l e ż y c i e
p o u c z o n a o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22.2.2002- III AUa 845/99- OSA 10/00/43, akceptowane przez J. Ostałowskiego "Ustawa o świadczeniach rodzinnych- świadczenia nienależnie pobrane" Sam. Teryt. 4/06/52). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce (z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym; z takiej formuły pouczeń korzystają w szczególności Powiatowe Urzędy Pracy, wręczające za potwierdzeniem odbioru zainteresowanym czterostronicowe druczki pouczeń), bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr (J. Ostałowski- op. cit. s. 52).
Z kolei pierwotny charakter nienależności świadczenia ( art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr), wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie poprzez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą (J. Ostałowski- op. cit. s. 51). Przemilczenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas rodziłoby skutek z art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr, gdyby organ stwierdził, że Stronie znane były odpowiednie przepisy prawa. Nie można mówić o świadomym wprowadzeniu organu w błąd, jeśli strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. W praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenie nienależne, będzie stwierdzenie, że strona miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania świadczeń rodzinnych. W postępowaniu administracyjnym art. 9 kpa uchyla - co do zasady - działanie zasady ignorantia iuris nocet (R. Kędziora "Kpa. Komentarz" Wwa 2005 s. 48; J. Ostałowski- op. cit. s. 51/52). W aktach sprawy brak notatki służbowej o zapoznaniu Wnioskodawczyni z istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy przepisami, a z faktu, że pracownicy organu aż do [...] września 2005 r. nie mieli żadnych wątpliwości, co do pozostawania A.P. wraz z matką ( k. 28 akt administracyjnych) wynika, że także pracownicy MOPR nie wiedzieli, że winni dociekać, czy dziecko przebywa wraz z Zainteresowaną, czy też zostało umieszczone w instytucji, co do której organ administracji publicznej oceniał, że jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie (art. 7 pkt 2 in princ. uśr). Całkowicie dowolnym jawi się milczące założenie, że Skarżąca- będąc niewidomą i inwalidką I grupy, miała możliwość skutecznie zapoznać się z istotnymi dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia przepisami, których wykładnia ulega ustaleniu w kolejnych orzeczeniach Sądów Administracyjnych.
Pracownicy MOPR, odbierając wnioski z dnia: [...] czerwca 2004 i [...] sierpnia 2005 r., z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie wyjaśnili należycie, czy A.P. pozostaje wraz z matką, czy też został umieszczony w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 7 pkt 2 in princ. uśr) bądź czy realizuje w tym zakresie obowiązek szkolny w szkole ( art. 3 pkt 18 uśr). Organ I instancji błędnie kontentował się w tej materii jedynie wnioskami A.P. (k. 8-10 i 23-25 akt administracyjnych), nie wyjaśniając należycie, czy syn Skarżącej przebywa wraz z nią, a jeśli nie, to gdzie i z jakich przyczyn. Organ I instancji naruszył tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) i zasadę udzielania pomocy prawnej stronom (art. 9 kpa). W aktach sprawy brak utrwalonego w notatce pouczenia, którego pracownik MOPR winien był udzielić Zainteresowanej o treści istotnych dla jej uprawnień i obowiązków uregulowań, choć obowiązek utrwalenia pouczenia każdorazowo obciąża pracownika Ośrodka (odpowiednio - S. Nitecki - glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64).
W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie została poprzedzona koniecznymi ustaleniami stanu faktycznego, które nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. Prezydent Miasta, nie wskazując w sentencji punktu 1 bądź 2 ust. 2 art. 30 uśr, i przywołując w uzasadnieniu jedynie brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, nie wskazał należycie normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. Z tej przyczyny, wobec naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, ową decyzję należało uchylić (pkt 4 sentencji wyroku).
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 163/02/ 1349 ze zm.).
Z tychże względów należało orzec jak w sentencji.
/-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak
AT