IV SA/Po 846/21

IV SA/Po 846/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 76/22 - Wyrok NSA z 2023-02-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 53a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 2, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 1 pkt 42 lit. a
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 5
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2021 r. ([...], [...], [...]); 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia R. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2021 r. ([...], [...], [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. .
Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. (wpływ do organu: [...] czerwca 2021 r.) R. P. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), reprezentowany przez J. K., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji’) z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]
Pismem z [...] czerwca 2021 r. ([...]) organ I instancji poinformował Wnioskodawcę, że budynki i urządzenia znajdujące się na wskazanych działkach nie spowodują objęcia jego działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (dalej w skrócie "p.b."), zatem Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie PINB wskazał, że prowadził stosowne postępowania wyjaśniające w sprawie i wobec obiektów są prowadzone postępowania, bądź zostały zakończone decyzją administracyjną, natomiast w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] Wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania.
Następnie przywołanym wyżej postanowieniem z [...] lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., PINB odmówił Wnioskodawcy "wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], [...], będących własnością p. T. R.".
Utrzymując w mocy to postanowienie PINB – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. – WWINB, referując stan sprawy, wskazał m.in., że niezależnie od wydania ww. postanowienia, PINB pismem z [...] czerwca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości budowy budynku toalety publicznej, znajdującej się na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowanego zbiornika na ścieki bytowe, które zakończył w dniu [...] czerwca 2021 r. wydaniem decyzji znak: [...] o odstąpieniu od nałożenia na T. R. ("Inwestora"), obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szambo) znajdującego się na działce nr [...] w P. do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez R. P., WWINB – decyzją z [...] lipca 2021 r. ([...]) – umorzył postępowanie odwoławcze.
Następnie WWINB wyjaśnił, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym już wystąpienie jednej z nich uzasadnia taką odmowę w danej sprawie. W niniejszej sprawie PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. W związku z tym WWINB zaznaczył, że w sprawie przed nadzorem budowlanym przymiot strony bada się na podstawie art. 28 k.p.a., przy wykładni którego kluczowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W ocenie organu II instancji zasadnie PINB uznał, że Skarżący nie ma takiego interesu, bowiem – jak to już wskazano w ww. decyzji WWINB z [...] lipca 2021 r. – jego działka (nr [...]) nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działek Inwestora (nr [...], [...] i [...]), a odległość w linii prostej pomiędzy działką nr [...] i nr [...] wynosi ok. [...] m. Skarżący posiada zatem co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny. Mając na względzie powyższe, WWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R. P. z [...] czerwca 2021 r., z uwagi na fakt, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Na marginesie WWINB zaznaczył, że na gruncie niniejszej sprawy występuje również druga przesłanka wyrażona w art. 61a § 1 k.p.a. – "inne uzasadnione przyczyny" – związana z treścią przepisu art. 53a ust. 1 p.b., zgodnie z którym tego rodzaju postępowanie (uregulowane w rozdziale 5a p.b.) wszczyna się z urzędu; względnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zaś Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...], lecz ich właścicielem jest Inwestor.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, R. P., reprezentowany przez r.pr. G. W., wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania ([...] zł) – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. przez ich zastosowanie z przyczyn podmiotowych (PINB i WWINB) oraz przedmiotowych (WWINB). W uzasadnieniu skargi jej autor ocenił, że przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...], [...] i [...]) jest stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorcy T. R., która zakłóca spokój m.in. Skarżącemu i innym okolicznym mieszkańcom (specjalnie na tę okoliczność powołano Stowarzyszenie "M. "). W swym żądaniu z [...] czerwca 2021 r. Skarżący wskazał, że interes prawny wywodzi z tego, iż rodzaj zabudowy (jej legalność) i sposób użytkowania nieruchomości Inwestora oddziałują na jego nieruchomość (działkę nr [...]) usytuowaną przy tej samej ulicy. Ponadto w zażaleniu na postanowienie PINB, Skarżący szeroko wyjaśnił, na czym polega jego interes prawny i z czego go wywodzi. Zdaniem autora skargi, WWINB w sposób rażący naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a stanowisko, że Skarżący nie jest stroną jest oczywiście wadliwe. Co do drugiej przesłanki opartej na art. 53a p.b., to WWINB, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, jest w błędzie. Jak należy rozumieć przepis art. 53a p.b. wypowiedział się obszernie i trafnie WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt II SA/Po 317/21.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. (WOA.7722.170.2021.MKA), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2021 r. ([...], [...], [...]) o odmowie – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – wszczęcia na żądanie Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. postępowania w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] w P. .
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty, o czym niżej). Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku (tzw. lis pendens) – por. m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. o sygn. akt I OSK 345/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie organ I instancji, uzasadniając orzeczoną odmowę wszczęcia postępowania, wskazał jedynie na przesłankę pierwszą, podmiotową, tj. brak u Wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Natomiast organ II instancji dodał jeszcze kolejną przesłankę (o charakterze podmiotowo-przedmiotowym), powołując się na art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm., w skrócie "p.b."). I to właśnie ta ostatnia przesłanka, jako najdalej idąca, zostanie zweryfikowana przez Sąd w pierwszej kolejności.
Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. – dodanym z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) – "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 48–art.53a)] wszczyna się z urzędu". Ponadto – o czym stanowi art. 53a ust. 2 p.b. – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Organ wywiódł z powyższego istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania z wniosku Skarżącego – przyjmując, że tego rodzaju postępowanie, jak przezeń żądane (w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych), może zostać wszczęte tylko z urzędu.
Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, przyjmując za własny pogląd w kwestii właściwego sposobu wykładni art. 53a ust. 2 p.b. przedstawiony i przekonująco umotywowany w przywołanym w skardze wyroku WSA z 04 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 317/21 (CBOSA).
Za uzasadnieniem tego wyroku wypada powtórzyć, że spór dotyczący skuteczności "inicjatywy zewnętrznej" (tj. wniosku zainteresowanego podmiotu) w postępowaniu naprawczym jest obecny w orzecznictwie od wielu lat. Zagadnienie to rozważano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8, lub bardziej współczesny wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA). Wejście w życie art. 53a ust. 1 p.b. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. zakresie. Przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Wszak art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu" [a takie zastrzeżenia, dodajmy, spotyka się w praktyce legislacyjnej – zob. np.: art. 248 § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej, art. 17 § 3 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji]. Już z tego powodu należało przyjąć, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. – jak wspomniano – uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (tak trafnie wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA) – a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie Skarżącego traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym oraz transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania – jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe – natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 p.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych.
Tym bardziej, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b., przy ustalaniu kręgu jego stron, nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją oczywiście powody przedmiotowe do prowadzenia procedury naprawczej. Ubocznie wypada dodać, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b., stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków – o braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8).
Wypada zauważyć, że zreferowane wyżej stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 317/21 znalazło akceptację także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 28.09.2021 r., VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21; z 15.10.2021 r., II SA/Po 140/21; z 19.10.2021 r., II SA/Po 41/21 – dostępne w CBOSA).
W konsekwencji – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – przepis art. 53a ust. 1 p.b. nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postepowania na wniosek Skarżącego, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia ww. przepisów należało uznać za zasadny.
Zdaniem Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy uzasadnionej podstawy odmowy wszczęcia postepowania na wniosek Skarżącego nie mogła także stanowić okoliczność – podnoszona przez organy obu instancji – braku interesu prawnego Wnioskodawcy.
Jest tak dlatego, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – art. 61a §1 k.p.a. może stanowić prawidłową podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymowania się przez wnoszącego podanie przymiotem strony tylko wówczas, gdy ów brak jest oczywisty (por. np. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 27.08.2015 r., II OSK 2302/14; z 18.11.2016 r., II OSK 330/15; z 07.02.2017 r., II OSK 1625/15; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15; z 11.12.2018 r., II OSK 117/17; z 18.01.2021 r., I OSK 2035/20; z 16.03.2021 r., I OSK 2493/20 – dostępne w CBOSA). Także w doktrynie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę braku oczywistego, tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie będzie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo będzie wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostanie stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188). Zarazem przyjmuje się, że co do zasady nie można mówić o "oczywistym" braku przymiotu strony w sytuacji, gdy wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny (por.: wyrok NSA z 10.04.2019 r., II OSK 2211/18, CBOSA; wyrok WSA z 10.09.2015 r., IV SA/Po 362/15, CBOSA; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 61a Nb 6). Zazwyczaj bowiem w takim przypadku niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia okoliczności i przesłanek istotnych dla zweryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy. Tymczasem dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji, gdy ocena kwestii ewentualnego braku przymiotu strony nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 11.12.2018 r., II OSK 117/17, CBOSA). Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego, w sytuacji gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem [i powinien] umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (zob. wyrok NSA z 18.01.2021 r., I OSK 2035/20; por. też wyrok NSA z 16.03.2021 r., I OSK 2493/20 – dostępne w CBOSA).
Z taką właśnie sytuacją – niemożności uznania w odniesieniu do Wnioskodawcy wystąpienia "oczywistego" braku przymiotu strony – mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Wszak sam organ I instancji przyznał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "po analizie materiału dowodowego", odnosząc się zarazem do § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz analizując obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. (notabene niezasadnie, gdyż art. 28 ust. 2 p.b., który do tego pojęcia odsyła, w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego nie znajduje zastosowania, co trafnie wychwycił i skorygował WWINB, wskazując na adekwatność w takim przypadku regulacji art. 28 k.p.a.). Ocenę PINB, iż Wnioskodawca nie ma przymiotu strony postepowania, podzielił WWINB, wywodząc twierdzenie o braku interesu prawnego Skarżącego z rozważań zaczerpniętych ze swego wcześniejszego orzeczenia (decyzji z [...] lipca 2021 r., [...]), opartych na ustaleniach określających odległość pomiędzy działkami Inwestora i działką Skarżącego. Ubocznie wypada zauważyć, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, że skarga R. P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA z 12 października 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 714/21, ale wyrok ten, jak dotychczas, nie jest prawomocny, co oznacza, że nawet w odniesieniu do postępowania naprawczego, którego ów wyrok wprost dotyczył, tj. mającego za przedmiot zbiornik bezodpływowy (tzw. szambo) posadowiony na działce nr [...], stwierdzony przez organ i WSA brak przymiotu strony nie może być jeszcze traktowany jako "oczywisty".
Również z tych względów zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. należało uznać za usprawiedliwiony.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – w związku z art. 126 k.p.a.
W myśl art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Ponadto do postanowień stosuje się w tym względzie art. 107 § 2-5 k.p.a. (zob. art. 126 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji [tu odpowiednio: postanowienia] powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji [tu odpowiednio: postanowienia], z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego obejmował "wszystkie obiekty budowlane usytuowane na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] w P. ". Tymczasem z zaskarżonych postanowień nie wynika, jakie to konkretnie obiekty budowlane znajdują się na ww. nieruchomości, i które z nich organ wziął pod uwagę odmawiając wszczęcia postępowania, a w szczególności uznając, że obszar ich oddziaływania nie obejmuje działki Skarżącego. Z tych powodów zaskarżone postanowienia wymykają się kontroli sądowej.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego, w wysokości [...] zł, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa, w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego ustali listę obiektów budowlanych, które obejmuje żądanie Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. Następnie – mając na względzie stan postępowań nadzorczych toczących się przed tymi organami lub zakończonych w odniesieniu do poszczególnych spośród tych obiektów – odrębnie dla każdego z nich ustali, czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania – a jeśli tak, to które konkretnie (np. lis pendens, res iudicata, etc.) – czy może postępowanie w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego należałoby jednak wszcząć i ewentualnie dopiero później umorzyć (z uwagi np. na "nieoczywisty" brak interesu prawnego Skarżącego). W zależności od poczynionych ustaleń, organ podejmie jedno lub więcej rozstrzygnięć, o odpowiedniej treści i formie.