IV SA/Po 845/25

IV SA/Po 845/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 26 marca 2025 r. nr XIII/111/25 w sprawie przyjęcia zasad i trybu realizacji programu "Usuwanie wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy i Miasta Odolanów" na rok 2025 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Odolanów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski pismem z 22 sierpnia 2025 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XIII/111/25 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia zasad i trybu realizacji programu "Usuwanie wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy i Miasta Odolanów" na rok 2025, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że wszczął postępowanie nadzorcze wobec przedmiotowej uchwały - ze względu na istotne naruszenie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 702, dalej jako: "ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej"). Jednocześnie w tym samym piśmie, na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił się do Rady Gminy i Miasta Odolanów o udzielenie informacji, czy projekt przedmiotowej Uchwały został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, zgodnie z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. W odpowiedzi, pismem z 6 maja 2025 r., organ poinformował, iż projekt przedmiotowej uchwały nie został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa.
Organ wyjaśnił, że programy przewidujące udzielenie pomocy de minimis, podlegają, zgodnie z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, wyłącznie zgłoszeniu - odpowiednio - Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, którzy w terminie 14 dni mogą przedstawić swoje zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zobligowany jedynie do przedstawienia zastrzeżeń do projektu programu przewidującego udzielenie pomocy de minimis. Brak odpowiedzi organów oznacza milczącą akceptację projektu programu i brak zastrzeżeń do projektu.
Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała jest programem przewidującym udzielenie pomocy de minimis. O powyższym świadczą w szczególności przepisy § 1, § 2, § 7 oraz § 18 załącznika do Uchwały. W treści § 1 załącznika do uchwały określono bowiem, iż: "Celem programu jest likwidacja wyrobów zawierających azbest w nieprzekraczalnym terminie do 2032 roku zgodnie z Program Oczyszczania Kraju na lata 2009-2032 uchwalonym uchwałą Rady Ministrów nr 122/2009 z dnia 14 lipca 2009 r. (M.P. Nr. 50, poz. 735), zmienionym uchwałą Rady Ministrów nr 39/2010 z dnia 15 marca 2010 roku (M.P. Nr 33, poz. 481). Z kolei w § 2 załącznika do uchwały przyjęto: "Celem programu jest pomoc mieszkańcom gminy w usuwaniu wyrobów zawierających azbest polegająca na: a) demontażu, transporcie i unieszkodliwieniu lub b) usunięciu, transporcie i unieszkodliwieniu tych wyrobów z terenu nieruchomości leżących na terenie Gminy i Miasta Odolanów". Zgodnie zaś z § 7 załącznika do uchwały: "Do korzystania ze środków finansowych zgromadzonych na realizację programu usuwania wyrobów i materiałów zawierających azbest uprawnione są podmioty: a) osoby fizyczne w tym rolnicy, b) działkowcy uprawnieniu do korzystania z działki w rodzinnym ogrodzie działkowym na podstawie prawa do działki, posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, które posiadają nieruchomość (nie związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej) na terenie Gminy i Miasta Odolanów, na której znajdują się wyroby i materiały zawierające azbest i dokonają zgłoszenia, na formularzach stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszych zasad, do tut. Urzędu Gminy i Miasta w Odolanowie, c) wspólnoty mieszkaniowe".
Dalej skarżący wskazał, że w § 18 załącznika do uchwały ustalono, że: "Realizacja programu uwzględnia przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 702)" (ust. 1); Zgodnie z ust. 2: "Na wniosek podmiotów, o których mowa w § 7 lit. a może być udzielona pomoc, która stanowi pomoc de minimis w rolnictwie, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 9 z późn. zm.) w przypadku, gdy usuwanie wyrobów zawierających azbest dotyczy budynku służącego działalności rolniczej" (...).
W ocenie Wojewody z uwagi na przedmiot regulacji zaskarżonej uchwały, projekt ww. uchwały powinien zostać zgłoszony do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa, którzy w ustawowym terminie mogą skorzystać z uprawnienia do przedstawienia zastrzeżeń dotyczących przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Skarżący argumentował, że warunkiem ważności (legalności) uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Obowiązek przedkładania projektów uchwał przewidujących udzielenie pomocy publicznej Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi obligatoryjny element procedury podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Niezgłoszenie projektu uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi – w ocenie Wojewody - naruszenie procedury podejmowania uchwały, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należy zaliczyć do istotnych naruszeń, które implikują konieczność stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2023 r. VIII SA/Wa 912/22; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego, brak zgłoszenia projektu przedmiotowej uchwały właściwym organom stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w związku z art. 18 ust. i pkt 6 ustawy o samorządnie gminnym, co w konsekwencji czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała zawiera również inne, istotne naruszenie. W załączniku nr 2 do uchwały: "Wniosek w ramach programu "Usuwanie wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy i Miasta Odolanów" w roku 2025 Dotyczy: usunięcia, transportu i unieszkodliwienia", zawarto "Oświadczenie o pomocy de mininis w rolnictwie", oraz "Oświadczenie określające tytuł prawny do nieruchomości". Wojewoda argumentował, że w treści Oświadczenia o pomocy de minimis w rolnictwie, w punkcie 4 uwag, określono, co następuje: "Zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 17 z póżn. zm.) kto, składając zeznanie mając służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8". Z kolei w treści Oświadczenia określającego tytuł prawny do nieruchomości zawarto pouczenie o treści: "Zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 17 z póżn. zm.), kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8" oraz oświadczenie o treści: "Świadomy odpowiedzialności karnej za podanie w niniejszym oświadczeniu nieprawdy, zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 17 z póżn. zm.), potwierdzam własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych powyżej".
Wobec powyższego Wojewoda wyjaśnił, iż ustawodawca w art. 233 § 6 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2025 r. poz. 383, t.j., dalej jako: "Kodeks karny") rozciąga odpowiedzialność za składanie fałszywych zeznań również na składnie fałszywych oświadczeń, przyjmując, że "Przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej". Powołując się na wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2012 r., sygn. akt: I SA/KP 506/17, skarżący wskazał, że "jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań)". Takiego upoważnienia nie może kreować akt rangi podustawowej (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. II FSK 1219/17, CBOSA).
Wojewoda skonstatował, że żaden przepis rangi ustawowej nie określa możliwości odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej w przedmiotowej sprawie. Tym samym zawarcie takiego oświadczenia oraz pouczeń o treści art. 233 Kodeksu karnego w Oświadczeniu o pomocy de minimis w rolnictwie oraz Oświadczeniu określającym tytuł prawny do nieruchomości narusza istotnie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto, organ przyznał, że rzeczywiście w sprawie nie zgłoszono projektu uchwały odpowiednim organom. Nadto w związku ze wszczęciem postępowania nadzorczego przez Wojewodę i dostrzeżoną wadliwością podjętej uchwały, została podjęta przez organ nowa uchwała z dnia 6 czerwca 2025 roku, której projekt przed uchwaleniem przez organ został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Organ wniósł o nieobciążanie go kosztami oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z publikacji nowo podjętej uchwały nr XV/132/25 Rady Gminy i Miasta Odolanów w sprawie przyjęcia zasad i trybu realizacji programu "Usuwanie wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy i Miasta Odolanów" na 2925 r.
Na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. stawił się pełnomocnik skarżącego Wojewody, który wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nr XIII/111/25 Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia zasad i trybu realizacji programu "Usuwanie wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy i Miasta Odolanów" na rok 2025 (zwana dalej "Uchwałą") jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych" oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 w myśl, którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Przedmiotowa Uchwała ma charakter normatywny i generalny oraz jest adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców, a tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał niniejszą skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., chociażby w części, dokonuje się przez pryzmat art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem.
W myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 702) projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi Urzędu, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a ww. ustawy projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie podlega wyłącznie zgłoszeniu ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Zaskarżona Uchwała, jak słusznie argumentuje Wojewoda (i czemu nie zaprzecza organ), jest programem przewidującym udzielenie pomocy de minimis. Za powyższym przemawiają w szczególności postanowienia §1, §2, §7 i §18 Załącznika do Uchwały. Zgodnie bowiem z §1 Załącznika do Uchwały "Celem programu jest likwidacja wyrobów zawierających azbest w nieprzekraczalnym terminie do 2032 roku zgodnie z Program Oczyszczania Kraju na lata 2009-2032 uchwalonym uchwałą Rady Ministrów nr 122/2009 z dnia 14 lipca 2009 r. (M.P. Nr. 50, poz. 735), zmienionym uchwałą Rady Ministrów nr 39/2010 z dnia 15 marca 2010 roku (M.P. Nr 33, poz. 481). Zgodnie zaś z § 2 Załącznika do Uchwały: "Celem programu jest pomoc mieszkańcom gminy w usuwaniu wyrobów zawierających azbest polegająca na: a) demontażu, transporcie i unieszkodliwieniu lub b) usunięciu, transporcie i unieszkodliwieniu tych wyrobów z terenu nieruchomości leżących na terenie Gminy i Miasta Odolanów". Stosownie natomiast do § 7 Załącznika do Uchwały: "Do korzystania ze środków finansowych zgromadzonych na realizację programu usuwania wyrobów i materiałów zawierających azbest uprawnione są podmioty: a) osoby fizyczne w tym rolnicy, b) działkowcy uprawnieniu do korzystania z działki w rodzinnym ogrodzie działkowym na podstawie prawa do działki, posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, które posiadają nieruchomość (nie związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej) na terenie Gminy i Miasta Odolanów, na której znajdują się wyroby i materiały zawierające azbest i dokonają zgłoszenia, na formularzach stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszych zasad, do tut. Urzędu Gminy i Miasta w Odolanowie, c) wspólnoty mieszkaniowe". W § 18 Załącznika do Uchwały Rada przyjęła w szczególności, że: "Realizacja programu uwzględnia przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 702)" (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu: "Na wniosek podmiotów, o których mowa w § 7 lit. a może być udzielona pomoc, która stanowi pomoc de minimis w rolnictwie, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 9 z późn. zm.) w przypadku, gdy usuwanie wyrobów zawierających azbest dotyczy budynku służącego działalności rolniczej" (...).
Analiza powyższych postanowień prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że zaskarżona Uchwała stanowi program przewidujący udzielenie pomocy de minimis.
Bezspornym na kanwie niniejszej sprawy jest również fakt niezgłoszenia przez organ projektu przedmiotowej Uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Niniejszy fakt potwierdzają wyjaśnienia organu złożone Wojewodzie w piśmie z 6 maja 2025 r. oraz treść odpowiedzi na skargę.
Warunkiem ważności (legalności) uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Obowiązek przedkładania projektów uchwał przewidujących udzielenie pomocy de minimis oraz pomocy de minimis w rolnictwie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi obligatoryjny element procedury podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Niezgłoszenie projektu uchwały Prezesowi Urzędu oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwały, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. FSK 3595/13).
Ustawodawca świadomie przewidział konieczność przekazania projektu uchwały "pomocowej" Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pozostawiając mu czas (14 dni) na ocenę przejrzystości zasad udzielania pomocy i sformułowanie w tym zakresie ewentualnych zastrzeżeń. Celem takiej regulacji było zapobieżenie podejmowaniu uchwał niezgodnych z prawem. Organ uchwałodawczy zobowiązany jest jedynie zgłosić projekt programu pomocowego Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ani też właściwy minister do spraw rolnictwa nie wydają każdorazowo opinii, mogą natomiast w terminie 14 dni przedstawić zastrzeżenia. Opinia i zastrzeżenia to dwa odmienne instrumenty przewidziane w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz minister właściwy do spraw rolnictwa są zobligowani – na mocy art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - jedynie do przedstawienia zastrzeżeń do projektu programu przewidującego udzielanie pomocy de minimis. Zatem w przypadku braku zastrzeżeń ww. organy nie muszą wysłać oficjalnej odpowiedzi w danej sprawie. Procedura związana ze zgłoszeniem jest stosunkowo krótka i nieskomplikowana, a brak odpowiedzi organów oznacza ich milczącą akceptację projektu i tym samym brak zastrzeżeń do projektu (wyrok WSA w Warszawie z 11.01.2023 r., VIII SA/Wa 912/22, LEX nr 3558252).
W ocenie Sądu brak zachowania procedury podjęcia uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, stanowi istotne naruszenie prawa, wymagające wyeliminowania kontrolowanej Uchwały z obrotu prawnego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Niezachowanie procedury przedłożenia projektu wymienionym wyżej organom, w sytuacji, w której lokalny ustawodawca, w przyjętym akcie prawa miejscowego, przewiduje udzielenie pomocy de minimis/de minimis w rolnictwie, jest sprzeczne z przywołanym wyżej przepisami i skutkuje jego istotnym naruszeniem. Naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały może polegać nie tylko na naruszeniu przepisów kompetencyjnych do podejmowania uchwał, czy naruszeniu przepisów prawa materialnego, ale także na naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Już tylko powyższe naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały - i to w całości, łącznie z jej załącznikami. Z tego powodu zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia art. art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g. w związku z art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego, choć równie zasadne, miały drugorzędne znaczenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej Uchwały nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach oświadczenia o pomocy de minimis w rolnictwie oraz oświadczenia określającego tytuł prawny do nieruchomości, stanowiących załączniki do Uchwały, obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia do tego prawo (wyrok WSA w Kielcach z 25.10.2012 r., I SA/Ke 506/12, LEX nr 1225433). Brak takiego upoważnienia w obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały przepisach musiał skutkować brakiem możliwości odebrania ww. oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Ponadto, Sąd z urzędu dostrzegł, że zaskarżona Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z postanowieniem § 3 Uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Taki tryb wejścia w życie Uchwały stanowi naruszenie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, które również uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.
W tym miejscu, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowany w odpowiedzi na skargę organu w punkcie 3 wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nowoprzyjętej uchwały w przedmiocie zasad i trybu usuwania wyrobów zawierających azbest nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie. Podjęcie nowej uchwały nie ma wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność tego aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). W kontekście powyższego, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał zatem znaczenia złożony dowód na okoliczność podjęcia nowej uchwały, albowiem nie prowadził do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
W tym stanie sprawy, wobec istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w minimalnej stawce w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), jak w punkcie 2 wyroku.