IV SA/PO 832/25

IV SA/Po 832/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi "P. sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca") od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") decyzji z 6 maja 2025 r. ([...]) nakazującej Spółce rozbiórkę samowolnej rozbudowy stacji bazy telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr [...], obręb [...], poprzez demontaż 6 anten sektorowych – uchylił ww. decyzję PINB w części, w jakiej został określony zakres rozbiórki rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wskazał, że:
nakaz rozbiórki rozbudowy stacji bazowej sieci telefonii komórkowej sieci [...] istniejącej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], należy wykonać poprzez rozbiórkę dwóch anten sektorowych na każdym azymucie stacji (0, 100, 260 stopni) wraz z urządzeniami budowlanymi (instalacyjnymi) zapewniającymi możliwość użytkowania tych anten, tak aby EIRP (tj. równoważna moc wypromieniowana izotropowo) pozostałych po rozbiórce anten sektorowych dla każdego z sektorów nie przekraczała 1002 W,
a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy.
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z podaniem Stowarzyszenia" (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") z 15 stycznia 2021 r. PINB przeprowadził w dniu 11 lutego 2021 r. kontrolę legalności rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, w toku której ustalił, że w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nastąpiły zmiany w liczbie anten – według projektu powinny być 3 anteny sektorowe i 7 anten radiolinii, tymczasem aktualnie jest 9 anten sektorowych na 3 azymutach i 1 antena radiolinii.
Postanowieniem z 9 marca 2021 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., PINB: 1) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Spółki "użytkownika stacji bazy telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr [...], obręb [...]" oraz 2) dopuścił Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu. W zawiadomieniu z 16 kwietnia 2021 r. PINB sprecyzował zakres prowadzonego postępowania, wskazując, iż jest ono prowadzone w sprawie "legalności rozbudowy stacji bazy telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr [...], obręb [...]".
Z uwagi na zgromadzone w sprawie dowody i materiały, PINB wydał, na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), postanowienie z 8 czerwca 2021 r. ([...]), mocą którego wstrzymał – zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę – rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr [...] (obr. [...]) i poinformował Spółkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania tej opłaty. Ostatecznym postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r. ([...]) WWINB uchylił ww. postanowienie PINB w części, w jakiej poinformowano Spółkę o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, poinformował o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie PINB.
Skargę Spółki na ww. postanowienie WWINB oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 9 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 862/21 (zwanym dalej "Wyrokiem WSA"), a skargę kasacyjną Spółki od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2025 r. o sygn. akt II OSK 1226/22 (zwanym dalej "Wyrokiem NSA").
Po zwrotnym otrzymaniu akt sprawy, PINB przeprowadził 9 kwietnia 2025 r. kontrolę spornej rozbudowy, stwierdzając, że liczba zamontowanych anten w stosunku do kontroli przeprowadzonej 11 lutego 2021 r. nie zmieniła się, a zatem o 6 szt. została przekroczona liczba zamontowanych anten sektorowych w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę.
Przywołaną na wstępie decyzją z 6.5.2025 r. PINB, w oparciu o art. 49e pkt 1 p.b., nakazał Spółce (jako inwestorowi) rozbiórkę "samowolnej rozbudowy stacji bazy telefonii komórkowej sieci [...], na działce nr [...], obręb [...] poprzez demontaż 6 anten sektorowych".
W odwołaniu od tej decyzji PINB, Spółka – zarzuciwszy "rażące naruszenie" art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 49e pkt 1 p.b. – wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zmieniając w części ww. decyzję PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. – przywołaną na wstępie decyzją z 31.7.2025 r. – WWINB podkreślił fakt związania organów nadzoru budowlanego zapadłymi w tej sprawie Wyrokami WSA i NSA, z których wynika, że w tej sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającej pozwolenia na budowę, którego bezspornie brak. Organy miały zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 i nast. p.b. Pierwszy etap postępowania zakończyło postanowienie WWINB z 20.8.2021 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i informujące o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Mimo stosownego pouczenia o terminie na złożenie wniosku o legalizację, który rozpoczął swój bieg z dniem wydania ww. postanowienia WWINB, Spółka nie tylko w terminie 30 dni od tego dnia, ale także do dnia wydania decyzji nie wniosła o legalizację rozbudowy. Złożenie wniosku jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeśli strona nie skorzysta z tego prawa, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Wobec braku wniosku o legalizację, organ był obowiązany zastosować art. 49e pkt 1 p.b., którego adresat został określony w oparciu o art. 52 p.b. Końcowo WWINB wyjaśnił konieczność doprecyzowania nakazu rozbiórki orzeczonego przez PINB – jedynie do części stacji bazowej, o którą została ona (samowolnie) rozbudowana, a zatem wyłącznie w odniesieniu do anten sektorowych wraz z urządzeniami budowlanymi zapewniającymi możliwość użytkowania tej części. Nakaz został określony przez odniesienie wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, tj. wynikającego z decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB wniosła Spółka, reprezentowana przez r. G., która – zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji PINB jedynie w części, w jakiej określony został zakres rozbiórki rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, oraz doprecyzowanie zakresu prac rozbiórkowych, jakie w ocenie Organu winna wykonać Skarżąca, oraz utrzymanie w mocy decyzji PINB w pozostałym zakresie, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2) art. 49e pkt 1 p.b. – przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przesądzenie o zasadności nałożenia obowiązku wykonania przedmiotowej rozbiórki, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych;
3) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonania robót budowlanych, tj. w sierpniu 2020 r.) – przez ich niezastosowanie i bezpodstawne utrzymanie decyzji nakazującej przedmiotową rozbiórkę, podczas gdy zakres wykonanych przez Skarżącą robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3 m, w związku z czym dla zrealizowania tego zadania nie było wymagane nawet zgłoszenie;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że Skarżąca dokonała rozbudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy w rzeczywistości przeprowadziła ona jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej wieży telekomunikacyjnej, dla której uzyskała pozwolenie na użytkowanie);
5) art. 6 k.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
6) art. 8 k.p.a. – przez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej
– wniosła o: (i) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB; (ii) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.
Postanowieniem z 10 września 2025 r. ([...]) WWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2025 r. ([...]), uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 06 maja 2025 r. ([...]) – nakazującą Skarżącej rozbiórkę samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej – w części, w jakiej został określony zakres rozbiórki, i w tym zakresie doprecyzowującą nakaz rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymującą decyzję w mocy.
Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – a co jakoby uszło uwagi autorki skargi – uprzednio zapadły w niej dwa prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2025 r. o sygn. akt II OSK 1226/22 ("Wyrok NSA") oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 862/21 ("Wyrok WSA") w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 20 sierpnia 2021 r. ([...]) o wstrzymania budowy przedmiotowej inwestycji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego organy obu instancji oraz Sąd w niniejszym składzie pozostawał związany ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w Wyroku NSA i poprzedzającym go Wyroku WSA.
Należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że z ww. wyroków jasno wynika, że sporna inwestycja – nazwana w skardze "robotami polegającymi na instalowaniu urządzeń", niewymagającymi pozwolenia na budowę ani nawet zagłoszenia – stanowiła w istocie rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Albowiem zgodnie z oceną wyrażoną w Wyroku NSA: "Spór w sprawie dotyczy kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Wokół tego zagadnienia koncentrują się też zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji przyjął, za organami nadzoru budowlanego, że montaż dodatkowych anten wraz z modułami radiowymi na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi w niniejszej sprawie rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie kwestionując to stanowiska stara się wykazać, że dokonała jedynie instalacji anten sektorowych, co nie miało wpływu na parametry użytkowe obiektu i co zwalniało ją z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej."
W konsekwencji zarzuty podnoszone obecnie w skardze Spółki stanowią nie tyle dopuszczalną krytykę ustaleń i oceń organów nadzoru budowlanego, co niedozwoloną polemikę z prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych (Wyrokami NSA i WSA), wiążącymi w niniejszej sprawie, co do kwalifikacji prawnej dokonanych robót budowlanych, które – jak już wyżej wskazano – stanowią rozbudowę stacji bazowej, wymagającą pozwolenia na budowę.
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że Spółka takiego pozwolenia nie uzyskała (ani się nawet nie ubiegała się o nie). Zatem prawidłowo organy wszczęły przeprowadziły postępowania w trybie art. 48 i nast. p.b., w ramach którego WWINB należycie poinformował Spółkę o możliwości i zasadach złożenia wniosku o legalizację ww. samowolnej rozbudowy stacji bazowej. W zakreślonym przez ustawodawcę terminie Spółka nie wniosła o legalizację rozbudowy. Jest przy tym jasne, że złożenie takiego wniosku jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeśli strona nie skorzysta z tego prawa, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. W tej sprawie ów nakaz został zasadnie orzeczony na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. – zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie – oraz art. 52 ust. 1 p.b., określającym krąg adresatów takiego nakazu. Należy także podzielić stanowisko WWINB co do zasadności dokonanego przez ten organ doprecyzowania zakresu rozbiórki nakazanej przez PINB.
Sąd, mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził także innych niż zarzucane w skardze naruszeń przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kontrolowanych decyzji WWINB i PINB z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.