IV SA/PO 825/25

IV SA/Po 825/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XXI/193/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów wsi Żabinko oraz terenów części wsi Sowiniec i Sowinki - część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 12 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 297/2 oraz terenu oznaczonego symbolem 14 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 252/2; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Gminy Mosina na rzecz skarżącego A. T. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Mosinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. - dalej u.p.z.p.),, podjęła w dniu 26 czerwca 2025 uchwałę Nr XXI/193/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Sowiniec i Sowinki – część A (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2025 r. poz. 5675).
A. T., działając w imieniu własnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr 297/2 i 252/2 położonych w obrębie Żabinko, których jest właścicielem. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 297/2 i 252/2, poprzez wprowadzenie dróg oznaczonych na mapie jako 12 KDW i 13 KDW oraz 14 KDW, które znajdują się na gruntach - działka nr ewid. 297/2 (obręb Żabinko) oraz działka nr ewid. 252/2 (obręb Żabinko) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku zapisów planu dla drogi wewnętrznej 12 KDW i 13 KDW w ogóle nie występuje interes publiczny. W ocenie skarżącego zapisy planu dla 12 KDW i 13 KDW realizują tylko interes prywatny polegający na doprowadzeniu drogi wewnętrznej przez inne grunty prywatne (w tym skarżącego - nr ewid. 297/2) do obszaru inwestycji fotowoltaicznej na działkach nr ewid. 299 i 300 (obręb Żabinko), co w rażący sposób narusza interes właścicieli gruntów prywatnych, przez których ziemie droga miałaby przechodzić.
Skarżący podkreślił, że działki nr 299 i 300 mają dostęp do drogi publicznej i nie ma potrzeby wytyczać alternatywnej drogi wewnętrznej przez grunty prywatne. Wszelkie koszty (w tym dojazdu) jak i zyski mogą zamknąć się w ramach działek nr 299 i 300, przy czym farma fotowoltaiczna będzie generowała wiele milionów zł przychodów. Poprowadzenie 12 KDW i 13 KDW oznacza również faktycznie przeniesienie znaczących kosztów z tytułu doprowadzenia dojazdu w właścicieli działek nr ewid. 299 i 300 na właścicieli gruntów prywatnych bez jakiegokolwiek udziału zyskach z inwestycji fotowoltaicznych. Plan miejscowy zmienia przeznaczenie gruntu dla 12 KDW i 13 KDW, który nie może być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania, bo inwestycja może wymusić powstanie drogi, jak i nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Skarżący wskazał również, że zniszczony zostanie również komfort uprawy gruntu, który obecnie przylega bezpośrednio do zabudowań. Skarżący wskazał również, że przy planowanej granicy 12 KDW znajdują się budynki gospodarcze, w tym obora na 60 krów mlecznych. Przejeżdżające auta ciężarowe będą generowały hałas powodujący stres u krów i obniżający wydajność mleczną. Przyjęte w planie rozwiązanie narusza zatem w ocenie skarżącego jego interes prawny jako właściciela nieruchomości. Ogranicza bowiem możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie jej przeznaczeniem niezależnie od tego czy skarżący wystąpią z wnioskiem o wydzielenie planowanego odcinka drogi wewnętrznej czy też z takiej możliwości nie skorzystają.
Skarżący podniósł, że, sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Skarżący zaznaczył przy tym, że w sprawie nie występuje przeciwstawny wobec skarżącego interesem publicznym, tylko inny interes prywatny. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży zatem obowiązek wyważenia interesów prywatnych. W przypadku skarżonych zapisów planu miejscowego odnośnie do drogi wewnętrznej oznaczanej symbolem 14 KDW wszystkie korzyści i minimalizacja kosztów realizacji planu miejscowego leżą po stronie właścicieli obszarów 4 MN/U i 5 MN/U, a kosztami bez żadnych korzyści został obciążony właściciel działki nr 252/2.
Rada Miejska w Mosinie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko organ podniósł, że kwestionowane przez skarżącego drogi wewnętrzne (12KDW i 14KDW), w ich uchwalonym przebiegu i parametrach, są niezbędne i konieczne w kontekście całego układu komunikacyjnego. I tak:
1. Rozdzielają one tereny o różnych kierunkach zagospodarowania wskazane w obowiązującym studium, z którym to uchwalony m.p.z.p. musi być zgodny.
2. Zapewniają alternatywne skomunikowanie południowej strony terenów 2RM, 5RM, 8RM i 20MN - w przypadku wtórnych podziałów, wyodrębniania nieruchomości. Podkreślenia wymaga to, że obszary te są obecnie niezabudowane.
3. Zapewniają potencjalny, normatywny dostęp do drogi publicznej dla terenów 5PEF, zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi (dotyczy drogi 12KDW). Rada Miejska zauważyła, iż inwestor na terenach planowanych pod elektrownie słoneczne planuje w pierwszej kolejności obsługę komunikacyjną przez własny teren. Obsługa taka będzie zgodna z uchwalonym m.p.z.p (§ 13 ust. 1 pkt 4 uchwały). Niemiej organ opracowujący projekt rzeczowego dokumentu stoi na stanowisku, że istniejąca gęsta zabudowa północnych (frontowych) części działek geodezyjnych nr 299 i 300 (na których środkowej części usytuowano tereny 5PEF) może taki dostęp uniemożliwić. Tym samym, inwestor nie byłby w stanie uzyskać (na etapie pozwolenia na budowę) pozytywnej opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
4. Zapewniają potencjalny, normatywny alternatywny dostęp do drogi publicznej dla terenów 4MN/U, 5MN/U, 5RM, 20MN i 8RM (dotyczy drogi 14KDW). Proponowane przez skarżącego zakończenie drogi 14KDW ślepą nawrotką zostało odrzucone (na etapie opracowywania) jako rozwiązanie zdecydowanie gorsze. Sieć dróg (zarówno publicznych jak i wewnętrznych) stanowi w większości ciąg naczyń połączonych i przerwanie jednego elementu układu nie uniemożliwia dojazdu do nieruchomości inną trasą.
5. Przebieg drogi 12KDW stanowi poszerzenie i wydłużenie istniejącej już (nienormatywnej) w terenie drogi wewnętrznej, usytuowanej na działce o nr geod. 285.
6. Rada Miejska wskazał, że planowane drogi wewnętrzne stanowią albo alternatywny dostęp do drogi publicznej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy zagrodowej - która obecnie nie istnieje. Plan dopuszcza dopiero możliwość tej zabudowy. Innymi słowy w miarę realizacji dopuszczonego planem układu urbanistycznego będzie mogła być realizowana obsługująca ten układ infrastruktura drogowa. Planowanie sieci dróg publicznych do zabudowy która może nigdy nie powstać byłoby sprzeczne racjonalnym działaniem lokalnego uchwałodawcy. Również zapewnienie obsługi komunikacyjnej do terenów produkcyjnych - elektrowni słonecznych niewątpliwie nie jest celem publicznym.
7. Odnosząc się do zarzut nieproporcjonalności wskazano, że działka skarżącego nr 297/2 ma powierzchnię ewidencyjną 38 600 m2. Pod drogę wewnętrzną 12KDW, na terenie tej nieruchomości przewidziano pas o szerokości 10 m i długości ok. 37 m. Czyli droga wewnętrzna na tej działce będzie zajmować ok. 370 m2 . Powyższe stanowi zatem ok. 0,96% powierzchni dziatki nr 297/2. Analogicznie dla działki nr 252/2 o powierzchni ewidencyjnej 62 617 m2 pod drogę przewidziano pas o szerokości 10 m i długości ok. 72 m. Przedmiotowa droga zajmie zatem ok. 720 m2 nieruchomości co stanowi ok. 1,15% z terenów tej działki. Ponadto organ zauważył, iż w analogicznej do skarżącego sytuacji są wszyscy właściciele dotychczasowych pól uprawnych o łanowej strukturze własności - których nieruchomości przecinają kwestionowane drogi wewnętrzne poprawiające skomunikowanie terenów, których przeznaczenie skarżony m.p.z.p. zmienia. O ile bowiem w przypadku terenów użytkowanych rolniczo łanowa struktura własności może pozostać bez wpływu na sposób użytkowania nieruchomości o tyle w przypadku terenów mieszkaniowych takie (łanowe) ukształtowanie struktury zabudowy może prowadzić do wręcz patologicznych rozwiązań gdzie całe zespoły zabudowy sytuowane są na wielosetmetrowych, nieprzelotowych sięgaczach zakończonych ślepą nawrotką. W uchwalonym przez Radę Miejską w Mosinie planie takich rozwiązań nie wprowadzono.
Wobec powyższego Rada Miejska stwierdziła, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg 12KDW i 14KDW na nieruchomościach skarżącego było w pełni uzasadnione. Dopuszczalność takiego wywłaszczenia planistycznego nie stanowi również w ocenie Rady naruszenia prawa własności określonego w art. 140 k.c., u.p.z.p. i Konstytucji RP. Jak wskazała Rada Miejska plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Tym samym rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym uznać należy za w miarę optymalne. Dokonując przeznaczenia niewielkich fragmentów m.in. działek nr 297/2 i 252/2 pod drogi wewnętrzne wzięto pod uwagę zarówno obsługę komunikacyjną całego terenu. Droga ta docelowo może stanowić granicę przestrzenną pomiędzy terenami zabudowy (mieszkaniowej i zagrodowej) a terenami użytkowanymi rolniczo tudzież produkcyjnie (elektrownie słoneczne). Argumenty te w ocenie Rady przemawiają za tym, iż przyjęte rozwiązanie w możliwie najmniejszym stopniu ingeruje w prawo własności.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego oświadczył, ze cofa skargę w zakresie dotyczącym drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 13 KDW i podtrzymuje wnioski skargi w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 26 czerwca 2025 r. Nr XXI/193/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi Sowiniec i Sowinki – część A, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 14 lipca 2025r. poz. 5675 i zgodnie z brzmieniem § 19 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. 29 lipca 2025 r. Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie są dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że w świetle ww. przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17 – dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17 – dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest ewidentne, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 12 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 297/2 oraz terenu oznaczonego symbolem 14 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 252/2 naruszają w taki sposób interes prawny skarżącego. Jest on bowiem właścicielem ww. działek. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny skarżącego wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U z 2025r. poz. 1071 – dalej k.c). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021r., II GZ 400/20 – dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
Należy w tym miejscu wszakże zastrzec, że powyższe stanowisko o posiadaniu przez skarżącego legitymacji skargowej dotyczy wyłącznie skarżonych ustaleń odnoszących się do terenu 12 KDW i 14 KDW w części obejmującej należące do niego działki nr 297/2 i 252/2. Uznając zatem wycofanie przez pełnomocnika na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skargi w zakresie obejmującym obszar 13 KDW, Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie w powyższym zakresie, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi w części dotyczącej należących do skarżącego nr 297/2 z terenu oznaczonego symbolem 12 KDW oraz nr 252/2 z terenu oznaczonego symbolem 14 KDW w zakresie działki ewidencyjnej, należy na wstępie podkreślić, że wskazanego naruszenia interesu prawnego skarżącego przez ww. postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym, jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).
Kluczowe znaczenie ma w tym względzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).
Skarżący w istocie zarzuca naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., tj. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. W ocenie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA), że na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne – zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego – w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 – dalej u.d.p.). Jednak już użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" – przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg – ma zasadniczo za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych.
Przemawia za tym, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – co należy do zadań własnych gminy – obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich – co też trafnie wytknięto w skardze, zasadnie uznając takie działanie za nadużycie władztwa planistycznego (podobnie M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91).
Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do dróg wewnętrznych 12 KDW i 14 KDW przebiegających przez nieruchomości skarżącego (działki nr 297/2 i nr 252/2), przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). Wynika to jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej u.g.n.), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...)". Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent 2007 r, nr 12, s. 140 i n.).
Ponadto kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w Planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem drogowym. Inkryminowana regulacja "rezerwuje" bowiem należącą doń nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe – z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) – bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ową drogę publiczną) oraz powetować właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej).
Po trzecie, zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w przywołanym w skardze wyroku z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za, w istocie, faktyczne wywłaszczenie. W tym kontekście jako szczególnie istotna jawi się podniesiona w skardze okoliczność, że projektowane, sporne drogi wewnętrzne 12 KDW i 14 KDW leżą w ciągu dróg publicznych, niejako "domykając" zaprojektowany lokalny układ komunikacyjny, współtworzony ponadto przez drogi lokalne 1 KD-D, 2 KD-D i KD-Z. To tylko potwierdza przypuszczenie, że zaskarżony m.p.z.p. zakłada w istocie publiczny charakter (tj. ogólną dostępność) drogi wewnętrznej 12 KDW i 14 KDW.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 12 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 297/2 oraz terenu oznaczonego symbolem 14 KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr 252/2.
O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz §14 ust.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 797 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).