IV SA/Po 825/21

IV SA/Po 825/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 756/22 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi X. P. na decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz X. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]) W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. ([...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł.
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Zgodnie z protokołem kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził kontrolę sanitarną w klubie "X. ", ul. [...]/ ul. P. , [...], prowadzonym przez X. P.. Podczas kontroli stwierdzono m.in., że działalność w klubie prowadzona była na dwóch kondygnacjach na I i II piętrze. Na I piętrze znajdowała się sala konsumencka, toalety dla klientów, bar zmywalnia naczyń stołowych, a na II piętrze zlokalizowane są biura, pomieszczenie socjalne, bar, zmywalnia naczyń stołowych, toalety dla klientów oraz szatnia i toaleta dla personelu. Nadto stwierdzono, że pracownicy posiadali indywidualne środki ochrony osobistej (maseczki oraz rękawiczki jednorazowe), a na drzwiach prowadzących do lokalu widniały informacje graficzne dla klientów o obowiązku noszenia maseczek wewnątrz klubu. Zapewniono także środki do dezynfekcji rąk dla klientów przy drzwiach wejściowych, wewnątrz klubu oraz w toaletach dla gości i personelu, a także jednorazowe maseczki dla klientów. Według informacji osób obecnych przy kontroli przed otwarciem lokalu przeprowadzona była dezynfekcja wszystkich pomieszczeń. Przy wejściu do klubu mierzona była temperatura ciała klientów, a nadto wypełniali oni ankietę (zawierającą informacje o imieniu, nazwisku oraz numerze telefonu). W lokalu podczas kontroli przebywało ok. 180 osób na łącznej powierzchni użytkowej klubu – [...] m2. Podczas kontroli nie odbywała się impreza taneczna, gdyż parkiet uprzednio przeznaczony do tańca został zastawiony stolikami. Lokal został oznaczony w sposób trwały informacjami o zakazie tańczenia. Stwierdzono, że klienci siedzieli przy stolikach. Klienci posiadali zabezpieczone maseczkami usta i nos. (k.15 akt adm.). podczas kontroli wykonano dokumentacje fotograficzną 4-9 akt adm.).
W powyższym protokole stwierdzono, że nieprawidłowości podczas kontroli stanowiły naruszenie rozdziału 3, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. wymierzono X. karę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych) za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnianiu miejsc do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem klubów tanecznych.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I-instancji wyjaśnił, iż podczas kontroli Klubu "X. " stwierdzono prowadzenie działalności, wskazano, że "nie był przestrzegany zakaz prowadzenia działalności określony od [...] stycznia 2021 r. zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 91 z późn. zm.). PPIS w P. stwierdził, że zastany stan faktyczny lokalu w dniu kontroli oraz wpisy na stronie internetowej [...] z informacją "Otwieramy [...] 20:00" i ,,X. klub taneczny i nocny" świadczą o nieprzestrzeganiu przez Stronę przepisów § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512. ze zm.), którym na dzień wydania decyzji utrzymano zakaz działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.
Pismem z dnia [...] maja 2021 X. P. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., zaskarżając tę decyzję w całości. W odwołaniu podniesiono m.in. ze Skarżącą ukarano za sam fakt otworzenia klubu i udostępnienia jego powierzchni w celu świadczenia usług polegających na umożliwieniu spożywania napojów przez klientów przy stolikach, do nie mieści się w definicji zakazu z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512. ze zm.),stanowiącym odpowiednik § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.) – który obowiązywał 30 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]) W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. ([...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł.
Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji podkreślił, że w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej jako: "u.z.o.z.") znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Zatem wskazany w protokole kontroli, a także w decyzji, § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie - ma swoje umocowanie w ustawie. Podkreślono, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. X. P. (dalej także jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]), wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako konsekwencję nieważności decyzji organu I i II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 lub pkt 7 K.p.a. i umorzenie postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zanegował tego wniosku. Z tych względów zarządzeniem, Przewodnicząca Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.o.z." albo "ustawa o zapobieganiu") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2021, poz. 735– dalej jako: "rozporządzenie z 19 marca 2021r.).
Na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Jednocześnie, na podstawie art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Taką też podstawę prawną przywołano w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021r. ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz.162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (§ 9 ust. 1 pkt 1). Przepis ten zastąpił obowiązujący w dniu 30 stycznia 2021 r. § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020, poz. 2316– dalej jako: "rozporządzenie z 21 grudnia 2020r.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2021, poz. 91– dalej jako: "rozporządzenie z 14 stycznia 2021.).
Na podstawie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawa o zapobieganiu. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).
Reasumując, wskazaną przez organy podstawę prawną nałożenia na Skarżącą spółkę kary pieniężnej stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Jakkolwiek, Skarżącej spółce zarzucono naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.), to z dokumentacji akt sprawy wynika, że "Podczas kontroli nie odbywała się impreza taneczna, gdyż parkiet uprzednio przeznaczony do tańca został zastawiony stolikami. Lokal został oznaczony w sposób trwały informacjami o zakazie tańczenia. Stwierdzono, że klienci siedzieli przy stolikach. Klienci posiadali zabezpieczone maseczkami usta i nos. (k.15 akt adm.). Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną (4-9 akt adm.), potwierdzająca ustalenia opisane w protokole (k.4-9 akt adm.). W kontekście takich ustaleń faktycznych, udokumentowanych w aktach sprawy, nałożenie na Skarżącą spółkę kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach - nie znajduje oparcia w materiale dowodowym.
Już z tej przyczyny decyzje organów obydwu instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji zaskarżonych decyzji, zmierzającej do wykazania, że w badanej sprawie mamy do czynienia z "ograniczeniem", a nie "zakazem" prowadzenia działalności gospodarczej, należy zwrócić uwagę, że właśnie okoliczności badanej sprawy w sposób przejrzysty dowodzą faktu, że - tym konkretnym przypadku - doszło do wprowadzenia w drodze rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zwrócić uwagę, że - w sprawie pozostaje bezsporne - że Skarżąca spółka nie zorganizowała dyskoteki, ani nie udostępniła nikomu miejsca do tańczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, że "sam fakt otwarcia klubu" w świetle obowiązujących przepisów stanowi naruszenie powołanego w decyzji rozporządzenia (s.8 zaskarżonej decyzji).
W kontekście powyższego Sąd, badając zasadność złożonej skargi uznał za konieczne rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącą. Problem rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Wyjaśniając motywy podjętego, przez Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zaakcentować trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.
Badając niniejszą sprawę Sąd odwoła się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej.
Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).
Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) którego naruszenie de facto zarzucono Skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia jej kary – przedstawionym powyżej konstytucyjnym standardom nie odpowiada.
W niniejszej sprawie, nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej - § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.). Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oraz rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.), a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych wprowadzony na mocy § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.
Jak Sąd zaakcentował powyżej, w okolicznościach badanej sprawy, kiedy bezspornym pozostaje, że Skarżąca nie urządziła dyskoteki, nie udostępniała miejsc do tańczenia, a w lokalu informowano o zakazie tańczenia i wszyscy klienci do tego zakazu się zastosowali - podstawę do wymierzenia kary pieniężnej stanowił "sam fakt otwarcia klubu" - a więc naruszenie - zakazu prowadzenia działalności.
Zaakcentować trzeba, że skoro racjonalny ustawodawca stwierdził, że nie ma podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej dającego mu - konstytucyjną i ustawową - możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń, a więc w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, to też żaden organ państwowy nie został przez ustawodawcę upoważniony do tego aby wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji RP. Zwrócić należy uwagę również, że pomimo, że dzienna liczba zachorowań na SARS-CoV-2 od trzeciej dekady listopada 2021 r. niezmiennie przekraczała 20.000 przypadków dziennie, to o wprowadzeniu obostrzeń zdecydowano dopiero z dniem 15 grudnia 2021 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2021, poz. 2311– dalej jako: "rozporządzenie z 14 grudnia 2021r.). Nie ma zatem podstaw aby domniemywać, aby wolą racjonalnego ustawodawcy, który nie stwierdził podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, było upoważnienie Rady Ministrów do ustanawiania ingerujących w istotę działalności gospodarczej rozwiązań (ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej).
Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom) Sąd odmówił zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.), czego nie mogły uczynić - przy orzekaniu - skarżone organy administracji publicznej.
W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.
Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735). Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).
W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.). Ponieważ skarga dotyczyła kary pieniężnej w wysokości [...] zł, na kwotę zasądzonych od organu kosztów postępowania składa się kwota [...]zł (uiszczona tytułem wpisu stosunkowego od skargi) oraz [...] zł (stawka minimalna ustalonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.) oraz kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa.