IV SA/Po 822/23

IV SA/Po 822/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. P. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej: organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania B. P. i A. P. (dalej również: wnioskodawcy; inwestorzy; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. (dalej również: Starosta) z dnia 5 września 2023 r. znak [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], obręb R., gm. L..
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 26 maja 2023 r. B. P. i A. P. złożyli w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenie zamiaru budowy wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] (obręb R. , gm. L.), załączając m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis planowanej inwestycji, mapę z oznaczeniem lokalizacji inwestycji, rzuty i przekroje projektowanego budynku.
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. Starosta S. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia o: 1) ostateczną lub wykonalną decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych lub jej kopię, bądź stosowny dokument, z którego będzie wynikał brak konieczności dołączenia decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych; 2) ostateczną lub wykonalną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydaną przez Wójta Gminy L. na rzecz zgłaszających z uwagi na fakt, że teren inwestycji nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 18 sierpnia 2023 r. do Starostwa wpłynęła odpowiedź inwestorów na powyższe postanowienie, do którego to pisma dołączono zaświadczenie Starosty S. z dnia 14 lipca 2023 r. znak: [...] o braku konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Ponadto inwestorzy stwierdzili, że brak jest podstawy prawnej dla żądania przedłożenia ostatecznej lub wykonalnej decyzji o warunkach zabudowy, odwołując się do treści art. 59 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. i stwierdzając, że w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. znajduje się odniesienie do art. 50 ust. 2 wymieniającego roboty budowlane, dla których nie ma obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy (w tym robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę). Następnie podkreślili, że art. 30 ust. 4b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) jedynie do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto podnieśli, że we wzorze formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, określonego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz.U. z 2021 r., poz. 304 ze zm.), wskazano listę wymaganych do zgłoszenia załączników i nie ma tam wymienionej decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia 5 września 2023 r. Starosta S. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych robót z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy. Starosta stwierdził, że budowa obiektu budowlanego (w tym przypadku wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego), która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy".
W odwołaniu od decyzji Starosty inwestorzy nie zgodzili się z rozstrzygnięciem oraz argumentacją zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Stwierdzili, że podtrzymują swoją opinię o braku podstawy prawnej dla żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zgłoszenia.
Wojewoda, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 października 2023 r. w pierwszej kolejności wyjaśnił, że sprzeciw w został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 5d Prawa budowlanego. 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczął ponownie swój bieg 19 sierpnia 2023 r., ponieważ odpowiedź inwestorów na postanowienie organu I instancji wpłynęła do organu 18 sierpnia 2023 r. (data na prezentaty) i Starosta mógł skutecznie wnieść sprzeciw do 8 września 2023 r., zaś decyzja w sprawie sprzeciwu została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego 5 września 2023 r.
Organ II instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni 33 m˛ na działce nr ewid. [...] w miejscowości R.. Stwierdził w tym względzie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Powołując się na treść art. 30 ust. 2 i ust. 2a Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał na wymogi zgłoszenia i dołączanych do niego dokumentów i uprawnienie organu do nałożenia na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego na zgłaszającego obowiązek ich uzupełnienia.
Wskazując na przypadki, kiedy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, wymienione w art. 30 ust. 6 [m.in. pkt 2] Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z postanowieniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innymi aktami prawa miejscowego oraz innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, w zależności od specyfiki przedmiotu inwestycji.
Organ II instancji stwierdził, że planowany budynek gospodarczy spełnia warunek dotyczące dopuszczalnej powierzchni zabudowy pojedynczego obiektu określony w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (wymiary 5,5 m x 6 m) oraz kolejny - braku na działce innych budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że konieczne jest jednak ustalenie, czy dla projektowanego budynku gospodarczego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy.
W tym zakresie Wojewoda zauważył, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. aktualnie wskazuje, że przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio, natomiast przed zmianą stanowił on, że odpowiednio stosować należało przepis art. 50 ust. 2 (zarówno pkt 1 jak i pkt 2). Organ odwoławczy stwierdził, że doszło zatem do ograniczenia rodzajów robót budowlanych, które nie wymagają wydania decyzji lokalizacyjnej do robót wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednakże nawet bez uwzględnienia powyższej zmiany przepisów należałoby uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołując się do brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. [obowiązującego od 24 września 2023 r.] oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stwierdził, że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego) jest wymagana w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu trwającej dłużej niż rok. Zarazem organ zauważył, że w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wskazano, że zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak w tym przepisie nie zostały ujęte wolno stojące parterowe budynki gospodarcze (art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego).
Ponadto Wojewoda zauważył, że z zaświadczenia Starosty S. z dnia 14 lipca 2023 r. (znak [...]) wynika, iż w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty orne, grunty rolne zabudowane, łąki trwałe oraz grunty pod rowami. Zatem, wobec braku planu miejscowego dla przedmiotowej działki, realizacja projektowanej inwestycji (budowa budynku gospodarczego) będzie stanowić zmianę zagospodarowania terenu, która wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zarazem zauważył, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, iż na przedmiotowej działce pobudowany był inny budynek gospodarczy (rozebrany na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...], znak [...]), gdyż zgłoszona inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu budowlanego.
Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, które dotyczyło innego stanu prawnego, jednakże interpretacja przepisów dotyczących wymogu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy pozostaje aktualna, Wojewoda stwierdził, że projektowany obiekt, mimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to niewątpliwie wpłynie na zmianę zagospodarowania terenu, zatem w tym przypadku, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji organ odwoławczy uznał decyzję Starosty za uzasadnioną. Dodał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zamyka inwestorom możliwości ponownego dokonania zgłoszenia wraz z kompletną już dokumentacją.
Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy w sprawie opiera się na dokumentach złożonych przez inwestorów, którzy są jedyną stroną tego postępowania, i z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego odstąpił od wymogu z art. 10 § 1 k.p.a., co było podyktowane zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a.
W skardze na decyzję Wojewody inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (adwokata) zarzucili naruszenie: 1) art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a.; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji poprzez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p.; 4) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na treść decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że dla oceny prawidłowości decyzji organów obydwu instancji ma znaczenie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), gdyż zgodnie z art. 61 tej ustawy do budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy zmienianej w art. 12, stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym oraz przepisu art. 59 ust. 2b ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się. Podkreślili, że zgłosili zamiar budowy wolnostojącego budynku gospodarczego przed wejściem nowelizacji w dniu 24 września 2023 r., a wtedy z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolniona była zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie, niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wymagająca zgłoszenia, co wynikało z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W ich ocenie, dla tego typu sytuacji dominujące było orzecznictwo opowiadające się za dopuszczalnością prowadzenia robót budowlanych w ramach zmiany zagospodarowania wymagających jedynie zgłoszenia bez konieczności uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali na to, że wniosek został zgłoszony przed wejściem nowelizacji w świetle obowiązujących wówczas przepisów, w okresie kiedy dominowało orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym budowa niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymagająca zgłoszenia, zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym, wyjątkiem jest budowa obiektów wprost wymienionych w art. 59 ust. 2a u.p.z.p.; natomiast tylko niewielka część orzeczeń była spójna z poglądem wyrażonym przez Starostę i Wojewodę.
Nadto podnieśli, że pouczenie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne jako jedne z podstawowych elementów prawnych zaskarżonej decyzji są niejasne i niespójne. Ich zdaniem lakoniczność w sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz jego pobieżne potraktowanie powoduje także naruszenia standardów unijnych udzielania informacji, zgodnie z którymi obywatel ma prawo do uzyskania od organu administracji szczegółowej informacji prawnej (art. 6 par 3 lit. A Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji). Poza tym stwierdzili, że postępowanie organów administracyjnych w tej sprawie należy postrzegać w kategorii naruszenia art. 2. Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady zaufania jednostki do organów państwa i stanowionego przez nie prawa.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżący wnieśli o zmianę decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, usytuowanego na działce bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd zasadniczo też podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego.
Zdaniem Sądu, organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji trafnie przyjęły, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w stosunku do tego zamierzenia budowlanego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 30.
Wojewoda trafnie stwierdził zachowanie warunków do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, odwołując się do treści art. 30 ust. 5 [termin 21 dni na wniesienie sprzeciwu], 5c [kompetencja do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a przypadku nieuzupełnienia dokumentów - wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji.] i 5d Prawa budowlanego [nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.] oraz okoliczności stanu faktycznego.
Nie ma też sporu co do tego, że planowana inwestycja dotyczy budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni 33 m˛, która zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, gdyż dotyczy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Na spornej działce brak jest innych budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, poza tym organ trafnie stwierdził, że na skutek realizacji tej inwestycji dojdzie do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W sprawie nie zachodzą również wątpliwości co do tego, że poczynione przez organ I instancji zobowiązanie inwestorów w zakresie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nie zostało przez nich wykonane, gdyż wnioskodawcy stoją na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na nich takiego obowiązku.
Podstawowa kwestia sporna w sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący powinna byli uzyskać i przedstawić organowi administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, czy też nie mieli takiego obowiązku.
Skarga uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd nie znalazł podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przy tym w stosunku do zakwestionowanych decyzji organów architektoniczno-budowlanych istotnych wad procesowych Sąd nie stwierdził i w tym zakresie zarzuty uznał za bezpodstawne (dotyczy to w szczególności art. 8, art. 9 i art. 10 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c). Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, m.in. jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (pkt 2).
Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, mając na uwadze przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego powinien rozważyć, czy realizacja zgłoszonej inwestycji zgodna jest z przepisami szczególnymi, z przepisami prawa miejscowego oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, czy wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W takim kontekście należy odnieść się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na zmianę tej ustawy, jaka miała miejsce 24 września 2023 r., należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) do budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy zmienianej w art. 12 [tj. ustawy Prawo budowlane], stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w brzmieniu dotychczasowym. Przepisu art. 59 ust. 2b ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się.
Organ II instancji, odnotowując przedmiotową zmianę, zarazem przywołał przepisy w nowym brzmieniu w stosunku do tych, które zastosował organ I instancji, jednakże to uchybienie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; tym bardziej, że sam organ odwoławczy zauważył, iż nawet bez powyższej zmiany przepisów należałoby uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. – w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 24 września 2023 r. – zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzającym jako zasadę konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji, mimo, że art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania). Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Reasumując, zasadą pozostaje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia budowlanego, a wprowadzające zmiany tymczasowe w zagospodarowaniu terenu, nie wymagają ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego regulacja jest wystarczająca, bez konieczności odwoływania się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy (patrz: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, Legalis).
Z powyższego wynika, że budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 590/22 - ten i inne powołane wyroki dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku gospodarczego, zatem nie można uznać, że są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Budowa takiego budynku niewątpliwie wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Skoro tak, to okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki zwalniające od obowiązku od uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Należy nadto wskazać, że w uzasadnieniu do nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest. sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p.; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3329/18, czyli wydanym w stanie prawnym, w którym funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polega na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy wymaga pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 16/21).
Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, ponieważ inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, że funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. Inna wykładnia omawianych regulacji mogłaby doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania działki (zob. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 513/22 i 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 657/23, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 81/22, 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 867/22 i 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 55/23).
Na koniec Sąd przypomina, że w myśl wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 762/15 wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze. Jego obowiązkiem jest odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też – mając na uwadze, że przede wszystkim brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądzał o zasadności zgłoszonego sprzeciwu – Sąd nie był zobowiązany dokonywać oceny pozostałych zarzutów.
Sąd uznaje za stosowne zauważyć, że poniekąd zrozumiałym jest tok myślenia skarżących, która w istocie prezentuje tezę, że zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy budowa objęta zgłoszeniem, a więc niewymagająca pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego) powinna korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania dla niej warunków zabudowy zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p. Rozumowanie to pomija jednak niuanse prawne, które można wyczytać z samych przepisów obydwu tych ustaw, a przez to prowadzi do wykładni zaprzeczającej sensowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz generalnie celom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona nie dostrzega, że odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy tylko odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a nie stosowania wprost. "Odpowiednie stosowanie", to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej, dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć tejże głównej. Dlatego też, analizując art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., można dostrzec ich ratio legis, co zostało wyłożone w przedstawionych rozważaniach Sądu. Z kolei nowe brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołane przez organ II instancji, aktualnie jeszcze bardziej wzmacnia takie stanowisko.
W realiach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, że niezasadne było zobowiązanie inwestorów do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej budowy. W konsekwencji, nieuzupełnienie przez skarżących przedmiotowego braku w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia budowlanego stanowiło wystarczającą przesłankę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c w zw. z ust. 5d Prawa budowlanego (z uwzględnieniem treści art. 30 ust. 6 pkt 2).
Wobec powyższego zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane przepisów Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zasadne. Ponadto Sąd nie doszukał się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, jak art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem ani też naruszania przywołanych przez stronę zasad konstytucyjnych. Organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.
Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.