IV SA/PO 816/24

IV SA/Po 816/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i pkt 2 oraz ust. 2c
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 219
par. 29
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 par. 1 pkt 5, art. 89 par. 2, art. 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 sierpnia 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WWINGiK" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z 27 czerwca 2024 r. ([...]) o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Zaskarżona decyzja WWINGiK zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Do Starosty O. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") w dniu 16 maja 2022 r. wpłynęło zgłoszenie M. N., reprezentowanej przez ad B., dotyczące zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (dalej w skrócie "EGiB") dla nieruchomości oznaczonej na arkuszu mapy 19 numerem działki ewidencyjnej [...], położonej w obrębie O., gm. O.. Do zgłoszenia załączono dokumentację fotograficzną oraz postanowienie Sądu Rejonowego ("SR") w O. z 14 lutego 2019 r. o sygn. akt [...]. M. N. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wniosła m.in. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów będących aktami sprawy o sygn. akt [...] i [...], z dokumentacji fotograficznej, zeznań świadków i strony oraz z oględzin nieruchomości.
Organ I instancji pismem z 6 czerwca 2022 r. wezwał Wnioskodawczynię do usunięcia braków zgłoszenia zmian przez przedłożenie postanowienia SR w O. z 5 października 2021 r. o sygn. akt [...] oraz dokumentów będących podstawą zmian w bazie danych EGiB, określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.g.k.").
Przy piśmie z 11 lipca 2022 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni przedłożył żądane postanowienie z 5.10.2021 r., zaś pismem z 16 sierpnia 2022 r. poinformował, że w zakresie pozostałych żądanych dokumentów ich przedłożenie, w ocenie Wnioskodawczyni, nie jest konieczne.
W ramach postępowania wyjaśniającego Starosta zgromadził dowody w postaci: mapy dochodzeniowej; matrykuły nr [...]; rejestru gruntów (poz. nr [...]); wykazu zmian gruntowych z 17.10.2008 r.; wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki z 19.4.2012 r.; zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki z 24.6.2016 r.; mapy uzupełniającej; protokółu badania stanu prawnego nieruchomości z 24.6.2016 r.; tłumaczenia treści księgi wieczystej O. tom 32 wykaz nr [...] z 16.1.2017 r.; zaświadczenia dotyczącego treści księgi wieczystej O. wykaz [...] z 16.1.2017 r.; zaświadczenia o treści księgi wieczystej O. wykaz [...] z 27.4.2017 r.; uproszczonego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27.7.2021 r.; mapy ewidencji gruntów według stanu na 27.7.2021 r.; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy O. (zwanego dalej "Burmistrzem") z 12.6.2019 r. nr [...] o przeznaczeniu działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; pisma Burmistrza z 20.9.2020 r. nr [...]; kopii Dziennika Urzędowego Województwa K. z 12.5.1989 r. Nr [...] w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa kaliskiego.
Decyzją z 25 października 2022 r. ([...]) Starosta odmówił aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości, polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku "dr" (drogi) oznaczenia przynależnego do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – wyjaśniając w uzasadnieniu, że ujawniony w operacie EGiB użytek drogi (dr) zawiera się w kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, o którą wnosi Wnioskodawczyni, a zgromadzony materiał dowodowy dowodzi, że użytek drogi (dr) w operacie EGiB ujawniony jest prawidłowo.
Po rozpoznaniu odwołania Wnioskodawczyni, WWINGK – decyzją z 19 stycznia 2023 r. ([...]) – utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy.
Na skutek skargi Wnioskodawczyni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 26 lipca 2023 r. o sygn. akt III SA/Po 182/23 – uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. W ocenie WSA, Starosta w sposób nieuprawniony zignorował nieprecyzyjne określenie treści wniosku co do samego żądania dotyczącego aktualizacji danych. Uchybienie to uniemożliwiało ustalenie faktycznych intencji Wnioskodawczyni, a tym samym – przedmiotu sprawy. Organ winien wyjaśnić stronie, jakie są poszczególne rodzaje gruntów zabudowanych i zurbanizowanych określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie MRPiT"). Zaniechanie Starosty doprowadziło do sytuacji, w której rozpoznał wniosek, z którego nie wynikało, jakiej aktualizacji informacji oczekuje Wnioskodawczyni. By zaś odmówić na podstawie art. 24 ust. 3 p.g.k. aktualizacji danych w ewidencji, organ winien ustalić treść wniosku. WSA wskazał również, że osoba władająca gruntami na zasadzie samoistnego posiadacza uprawniona jest do zgłoszenia zmiany danych zawartych w EGiB m.in. w zakresie sposobu użytkowania gruntów.
W toku ponownie prowadzonego postępowania po ww. wyroku WSA:
- Starosta pismem z 13.11.2023 r. wezwał Wnioskodawczynię do sprecyzowania wniosku przez podanie wnioskowanego oznaczenia użytku gruntowego według klasyfikacji i cech określonych w załączniku do rozporządzenia MRPiT;
- pełnomocnik Wnioskodawczyni w piśmie z 28.11.2023 r. wskazał żądane oznaczenie użytku gruntowego jako: tereny mieszkaniowe - B; a w razie uznania, że gruntu tego nie da się zakwalifikować w powyższy sposób – o zakwalifikowanie go jako tereny przemysłowe - Ba, albo w razie uznania, że nie da się go zakwalifikować w ten sposób – jako inne tereny zabudowane - Bi;
- Starosta pismem z 7.12.2023 r. wezwał Wnioskodawczynię do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] W odpowiedzi z 20.12.2023 r. przedłożono kserokopie map: sytuacyjnej z października 2002 r., sytuacyjno-wysokościowej z 24.3.2003 r., sytuacyjnej z maja 2009 r. – wskazując, że na każdej z nich działka nr [...] oznaczona jest jako tereny mieszkaniowe ("B"), a działka nr [...] jako "B/RVI", co zgodnie z informacjami pozyskanymi przez Wnioskodawczynię oznacza również tereny mieszkaniowe ("B");
- w piśmie z 29.12.2023 r. Starosta wyjaśnił Wnioskodawczyni, że przedłożone dokumenty są niewystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi z 19.1.2024 r. Wnioskodawczyni przedłożyła stronę tytułową projektu budowlanego z 2000 r. i mapę sytuacyjną sporządzoną na potrzeby ww. projektu.
W toku postępowania pierwszoinstancyjnego pozyskano ponadto akta spraw dot. decyzji: (i) nr [...] z 8.9.2000 r. – pozwolenie na zmianę elewacji frontowej budynku mieszkalno-usługowego, położonego w O., przy ul. [...]; (ii) nr [...] z 29.6.2010 r. – pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku handlowego, położonego w O., przy ul. [...].
Przywołaną na wstępie decyzją z 27.6.2024 r. Starosta orzekł "odmówić aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina O., dla nieruchomości stanowiącej własność Z. A., oznaczonej na arkuszu mapy 19 numerem działki ewidencyjnej [...], polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku dr (drogi) oznaczenia tereny mieszkaniowe - B, bądź tereny przemysłowe - Ba, bądź inne tereny zabudowane - Bi".
Odwołanie od tej decyzji złożyła Wnioskodawczyni, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty przez wykreślenie z opisu użytkowania działki nr [...] oznaczenia "droga" i oznaczenia tej działki jako tereny mieszkaniowe B, tereny przemysłowe - Ba albo inne tereny zabudowane - Bi. Zdaniem Skarżącej organ właściwie nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w toku niniejszego postępowania i ustalenia statusu Wnioskodawczyni, funkcji spełnianej przez przedmiotową nieruchomość, a także urządzenia nieruchomości, jej lokalizacji i ukształtowania terenu.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 27.6.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 28.8.2024 r. – WWINGK wyjaśnił w uzasadnieniu, że według danych uwidocznionych w bazie EGiB działka nr [...] (obr. miasto O.) stanowi w całości użytek "dr" (drogi) o powierzchni 0,0150 ha. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że już od 1989 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr [...], na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 27 kwietnia 1989 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa kaliskiego, do tej kategorii dróg zostały zaliczone ulice [...] i [...]. Przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) leży w pasie tych ulic, stanowi więc drogę publiczną w myśl ustawy o drogach publicznych (dalej w skrócie "u.d.p.") i jest zaliczana do kategorii drogi gminnej. Ponadto zakwalifikowanie ww. nieruchomości do kategorii dróg gminnych potwierdzają wyjaśnienia Burmistrza, który w piśmie z 30.9.2017 r. wskazał nadto, że na tej działce została wykonana nawierzchnia asfaltowa, a Miasto i Gmina O. ponosi koszty związane z jej utrzymaniem, tj. koszty zimowego utrzymania i bieżących remontów. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. oraz jego zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 11 września 2008 r., teren, w skład którego wchodzi działka nr [...], oznaczony jest w planie miejscowym symbolem KL – tereny dróg publicznych w rozumieniu u.d.p. Dla tych terenów ustalono przeznaczenie podstawowe: jezdnie ulic, pasy postojowe, chodniki, zieleń drogowa, urządzenia do komunikacji zbiorowej, oświetlenie, a także przeznaczenie uzupełniające: podziemne sieci infrastrukturalne i obiekty małej architektury. Akta spraw dotyczących pozwoleń na zmianę elewacji frontowej oraz na przebudowę i rozbudowę budynku położonego w O. przy ul. [...] nie zawierają projektu zagospodarowania terenu działki nr [...], z którego wynikałby kontur terenów mieszkaniowych - B, terenów przemysłowych - Ba, bądź innych terenów zabudowanych - Bi. Końcowo WWINGK stwierdził, że w 2008 r. na skutek przeprowadzonej modernizacji EGiB obrębu ewidencyjnego miasto O. nastąpiła zmiana oznaczenia sposobu użytkowania działki nr [...] z użytku "B/RVI" (grunty rolne zabudowane) na "dr" (drogi), zaś Skarżąca nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektu operatu opisowo-kartograficznego. W związku z tym dane objęte modernizacją, zawarte w ww. projekcie, stały się danymi EGiB i podlegały ujawnieniu w jej bazie danych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINGiK M. N., reprezentowana przez adw. P. K., wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – przez wydanie decyzji w I instancji przez pracownika organu administracji (Starosty), który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, albowiem brał już udział w wydaniu decyzji w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;
2. art. 80 k.p.a. – przez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny jedynie wybiórczych dowodów, bez przeprowadzenia pełnej analizy zgłaszanych przez Skarżącą twierdzeń i dowodów na ich poparcie;
3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji zaniechanie dokonania analizy rzeczywistego sposobu użytkowania, przeznaczenia i zagospodarowania działki nr [...] po roku 2008, tj. po przeprowadzonej modernizacji EGiB;
4. art. 107 § 3 k.p.a. – przez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tj. niewyjaśnienie przyczyny, dla której zarzuty podniesione przez Skarżącą nie stanowią podstawy do dokonania aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]);
5. art. 15 k.p.a. – przez powielenie przez organ II instancji argumentacji i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w konsekwencji:
a. niedokonanie przez WWINGiK analizy rozstrzygnięcia organu I instancji;
b. nierozważenie zarzutów odwołania;
c. niedokonanie szerszej i bardziej szczegółowej analizy przedmiotu nin. sprawy (jako organ odwoławczy, uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania);
6. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność faktu posiadania samoistnego nieruchomości przez Skarżącą, czasookresu tego posiadania, funkcji spełnianych przez działkę nr [...], zagospodarowania i wykorzystania terenu, ukształtowania terenu, urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości przez Skarżącą, osób odpowiedzialnych za utrzymanie porządku, braku urządzenia drogi na nieruchomości i czasookresu takiego stanu rzeczy, a przez to zasadności żądania Skarżącej w przedmiocie zmiany danych objętych EGiB w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki nr [...] – tj. wykreślenie z opisu użytkowania działki oznaczenia "droga" – w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym dopuszczać i przeprowadzać dowody z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych w toku niniejszego postępowania, tj. odmowy aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]);
7. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: J. N., A. P., A. D., W. O., P. K., M. S. na okoliczność faktu posiadania samoistnego nieruchomości przez Wnioskodawczynię, a przez to zasadności żądania Wnioskodawczyni w przedmiocie wydania decyzji o wymiarze podatku od nieruchomości (działki nr [...]) za rok 2022 (jako podmiotu podlegającego podatkowi od nieruchomości), w sytuacji gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym dopuszczać i przeprowadzać dowody z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych w toku niniejszego postępowania, tj. odmowy aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]);
8. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie dowodu z nw. dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez SR w O. pod sygn. akt: [...]:
a. pisma M. N. do Burmistrza Miasta i Gminy O. z 26.6.2015 r. z prośbą o wycinkę drzewa rosnącego na granicy działek [...];
b. oświadczenia A. D. z 16.8.2017 r.;
c. oświadczenia A. P. z 21.8.2017 r.;
d. oświadczenia W. O. z 18.8.2017 r.;
e. oświadczenia P. K. z 22.8.2017 r.
– na okoliczność posiadania samoistnego nieruchomości przez Skarżącą, a przez to zasadności jej żądania w przedmiocie wydania decyzji o wymiarze podatku od nieruchomości (działki nr [...]) za rok 2022 (jako podmiotu podlegającego podatkowi od nieruchomości), w sytuacji gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy podatkowe zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w tym dopuszczać i przeprowadzać dowody z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych wtoku niniejszego postępowania, tj. odmowy aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości;
9. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. dokumentacji fotograficznej wykonanej przez Wnioskodawczynię i załączonej do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie na okoliczność funkcji spełnianych przez działkę nr [...], zagospodarowania i wykorzystania terenu, niespełniania przez tę nieruchomość funkcji drogi, urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy podatkowe zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym dopuszczać i przeprowadzać dowody z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych w toku niniejszego postępowania, tj. odmowy aktualizacji informacji zawartych w EGiB dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]);
10. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości (działki nr [...]) na okoliczność braku urządzenia drogi na nieruchomości, funkcji spełnianych przez ww. działkę, zagospodarowania i wykorzystania tej nieruchomości, niespełniania przez tę nieruchomość funkcji drogi, przeznaczenia nieruchomości, lokalizacji nieruchomości, ukształtowania terenu wokół działki nr [...], urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości przez Wnioskodawczynię, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy podatkowe zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym dopuszczać i przeprowadzać dowody z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych w toku niniejszego postępowania, tj. odmowy aktualizacji informacji zawartych w EGiB obrębu O. dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]);
11. art. 89 § 2 k.p.a. – przez nieprzeprowadzenie rozprawy z urzędu, mimo potrzeby wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy przy udziale świadków, w tym w szczególności okoliczności samoistnego posiadania przez Skarżącą przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) i czasookresu tego posiadania, braku urządzenia drogi na nieruchomości, funkcji spełnianych przez ww. działkę, zagospodarowania i wykorzystania tej nieruchomości, niespełniania przez nią funkcji drogi, przeznaczenia nieruchomości, lokalizacji nieruchomości, ukształtowania terenu wokół działki nr [...], urządzeń posadowionych na ww. nieruchomości przez Wnioskodawczynię, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania nieprawdziwych ustaleń faktycznych w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. pełnomocniczka Skarżącej, adw. K. K., podtrzymała wnioski i wywody skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28.8.2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z 27.6..2024 r. ([...]) o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina O., dla nieruchomości stanowiącej własność A. Z., oznaczonej na arkuszu mapy 19 nr działki ewidencyjnej [...], polegającej na ujawnieniu w miejsce użytku dr (drogi) oznaczenia tereny mieszkaniowe - B, bądź tereny przemysłowe - Ba, bądź inne tereny zabudowane - Bi.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Jak słusznie przyjmuje się w dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z ww. przepisu dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, w wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z 7.11.2019 r., I OSK 570/18; z 28.10.2019 r., II OSK 1157/19; z 11.4.2019 r., II OSK 1346/17; z 26.1.2021 r., I OSK 2115/20; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że ten sam pracownik organu I instancji (S.S. ) wydał z upoważnienia Starosty zarówno aktualną decyzję tego organu (z 27.6.2024 r.), jak i poprzednią zapadłą w tej sprawie (z 25.10.2022 r.). Zarazem nie ulega wątpliwości, że owa poprzednia decyzja została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 26.7.2023 r. o sygn. akt III SA/Po 182/23. Stąd brak było podstaw do wyłączenia ww. pracownika od ponownego rozpatrywania sprawy po tym wyroku, a odmienne stanowisko Skarżącej w tej mierze nie zasługiwało na uwzględnienie.
W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej z urzędu – na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. – wypada zauważyć, że przepis ten nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy, lecz daje mu możliwość jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba, przy czym ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy należy do samego organu (por. wyroki NSA: z 23.9.2021 r., II OSK 146/21; z 17.11.2020 r., I OSK 3082/19). Wobec powyższego także i ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.
Pozostałe zarzuty skargi sprowadzają się w swej istocie do wytyku nieprzeprowadzenia przez organy obu instancji należytego (wyczerpującego) postępowania wyjaśniającego – w szczególności z uwagi na nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów: z przesłuchania świadków i strony (Wnioskodawczyni), z oględzin nieruchomości, z dokumentów (oświadczeń osób) oraz z dokumentacji fotograficznej – w zakresie, który umożliwiłby, zdaniem strony skarżącej, uwzględnienie jej wniosku o aktualizację informacji zawartych w EGiB. W odniesieniu do organu II instancji został ponadto podniesiony zarzut nieodniesienia się do zarzutów odwołania oraz niedokonania własnej oceny sprawy.
Wobec tego należy wyjaśnić, że wyznaczenia zakresu postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki był niezbędny do przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie, należy dokonywać z odwołaniem się do znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim chodzi tu o przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k."), z jej art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2c na czele. W myśl art. 24 ust. 2a-2c p.g.k.:
"2a. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
2c. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej."
Dokumentami, do których odwołuje się ustawodawca w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit b p.g.k. – tj. określonymi w art. 23 ust. 1-4 p.g.k. – są: odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o: własność nieruchomości lub jej części (ust. 1 pkt 1 lit. a), wydanie nieruchomości lub jej części (ust. 1 pkt 1 lit. b), rozgraniczenie nieruchomości (ust. 1 pkt 1 lit. c), zawiadomienia o nowych wpisach w działach I i II księgi wieczystej (ust. 1 pkt 2), notarialne odpisy aktów notarialnych zawierające w swojej treści przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości, które podlegają ujawnieniu w EGiB, bądź obejmują czynności przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ust. 2 pkt 1) i odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia oraz odpisy europejskich poświadczeń spadkowych (ust. 2 pkt 2), a także przekazywane przez organy administracji publicznej odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością, podziale nieruchomości, scaleniu i podziale nieruchomości, scaleniu gruntów, wymianie gruntów, rozgraniczeniu nieruchomości, zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu, ustaleniu linii brzegu, pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej, rozbiórce budynku, zmianie sposobu użytkowania gruntu (ust. 3 pkt 1 lit. a-l), odpisy zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciw (ust. 3 pkt 2) i zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami (ust. 3 pkt 3), a nadto uwierzytelnione kopie zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu (ust. 4).
Uzupełniająco należy zaznaczyć, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MRPiT") źródłami danych wykorzystywanych przy zakładaniu, aktualizacji albo modernizacji ewidencji są: 1) materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów geodezyjnych lub oględzin; 3) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach; 4) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne.
Należy jeszcze zwrócić uwagę na kluczową w niniejszej sprawie kwestię, tj. rolę ewidencji gruntów i budynków. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, obowiązkiem organu prowadzącego EGiB jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w EGiB podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w EGiB. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące EGiB nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (por. wyrok NSA z 27.9.2023 r., I OSK 270/22). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności czy przestrzenny zakres tego prawa (granice lub powierzchnie działek), lecz jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Nie można na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem uzyskania określonego rozstrzygnięcia w ramach odrębnego postępowania, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów (por. wyrok NSA z 30.8.2022 r., I OSK 1118/19). Wypada zaznaczyć, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia MRPiT pojęciem "aktualizacji" – a nie "prostowania" – nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. EGiB nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (por. wyrok WSA z 11.3.2021 r., II SA/Po 459/20).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy fundamentalną jest konstatacja, że aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów ilustrujących stan odmienny od stanu już uwidocznionego w operacie EGiB. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.k., ale wydanych po ostatnim wpisie w ewidencji (por. wyrok WSA z 17.1.2024 r., II SA/Ke 649/23).
Zarazem – jak trafnie zauważa się w doktrynie i judykaturze – to na podmiotach, o których mowa w art. 20 ust. 2 p.g.k., ciąży obowiązek udokumentowania wnioskowanej zmiany danych objętych EGiB. W sytuacji zatem, gdy pomimo wezwania organu rejestrowego wnioskodawca nie przedłoży wymaganego dokumentu stanowiącego podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych, organ rejestrowy winien odmówić jej dokonania (zob. D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 2.3. do art. 24, i tam powołane orzecznictwo).
W kontrolowanej sprawie Skarżąca, pomimo wezwania, nie przedłożyła żadnego dokumentu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a p.g.k. (w zw. z art. 23 ust. 1-4 p.g.k.). Skarżąca domagała się jedynie przesłuchania strony i świadków, przeprowadzenia dowodu z oświadczeń złożonych w sprawie o stwierdzenie na rzecz Skarżącej zasiedzenia nieruchomości (w której, notabene, SR oddalił wniosek) czy dokumentacji fotograficznej, a także oględzin. Jednocześnie nie sposób zasadnie wywodzić, by Skarżąca domagała się sprostowania oczywistej omyłki w zakresie określenia rodzaju użytku gruntowego dla spornej działki.
Ponadto należy podkreślić, że – jak to wynika z niezakwestionowanych przez stronę uwag organu II instancji – w roku 2008 na skutek przeprowadzonej modernizacji EGiB obrębu ewidencyjnego miasto O. nastąpiła zmiana oznaczenia sposobu użytkowania działki nr [...] z użytku "B/RVI" (grunty rolne zabudowane) na "dr" (drogi). Zgodnie z art. 24a p.g.k. Starosta podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz poinformował o trybie postępowania związanego z modernizacją EGiB. Następnie projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie Starostwa powiatowego. W okresie wyłożenia Wnioskodawczyni (samoistny posiadacz) nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektu operatu opisowo-kartograficznego. W związku z tym dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stały się danymi EGiB i podlegały ujawnieniu w jej bazie danych. Informację o tym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa W. oraz w BIP-ie na stronie podmiotowej starostwa.
Niewątpliwie w nawiązaniu do daty i faktu ww. modernizacji pełnomocnik Skarżącej zarzucił w skardze (w pkt I.3. jej petitum) "zaniechanie dokonania analizy rzeczywistego sposobu użytkowania, przeznaczenia i zagospodarowania działki ewidencyjnej [...] po roku 2008, tj. po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego miasto O." – dając tym samym do zrozumienia, że w ocenie strony skarżącej to już po modernizacji wystąpiły takie zmiany w sposobie użytkowania, przeznaczenia lub zagospodarowania przedmiotowej działki, które powinny zostać ujawnione w EGiB w trybie jej "aktualizacji" (zmiany danych).
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 22 ust. 2 p.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Jednocześnie strona skarżąca nie wyjaśniła – ani w toku postępowania administracyjnego, ani przed tut. Sądem (i to pomimo wyraźnego pytania na rozprawie) co konkretnie zdarzyło się (jaka konkretnie zmiana, prawnie relewantna, zaszła w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości) w ciągu 30 dni przed złożeniem przedmiotowego wniosku ("Zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków"; k. 21 akt adm. I inst.) z 5 maja 2022 r. (data wpływu do Starostwa: 16.5.2022 r.), co skłoniło Skarżącą do wystąpienia z tym wnioskiem.
Niezależnie od tego wypada zauważyć, że w uchwale nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...], z późn. zm., zwanego "Planem") – tj. w obejmującym teren spornej działki nr [...] miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – została ona oznaczona symbolem "KL" jako teren dróg publicznych (§ 5 ust. 3 pkt 16 Planu), z przeznaczeniem podstawowym m.in.: jezdnie ulic, pasy postojowe, chodniki (§ 35 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Planu) oraz uzupełniającym m.in. obiekty małej architektury (§ 35 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu). Jednocześnie ustalono stosowanie w miarę dostępności terenu pasów lub zatok postojowych dwustronnych lub jednostronnych na drogach KG, KZ, KL, przy czym miejsca postojowe należy organizować w układzie prostopadłym lub równoległym do je[z]dni (§ 35 ust. 2 pkt 2 Planu).
Takie przeznaczenie potwierdza przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo Burmistrza z 30.9.2017 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną w myśl ustawy o drogach publicznych, zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Jest to zgodne z wcześniejszym spostrzeżeniem organu II instancji, że ulice [...] i [...] (w pasie których leży ww. nieruchomość) już od 1989 r. stanowią drogę publiczną zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 27 kwietnia 1989 r.
Z tych względów należy przychylić się do stanowiska organów obu instancji, że ujawniony w operacie EGiB dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...] użytek droga - dr jest prawidłowy.
Rację ma pełnomocnik Skarżącej, że WWINGiK nie odniósł się należycie do zarzutów odwołania – które to pismo, notabene, pomimo jego znacznej objętości (11 stron) zreferował zasadniczo w ramach jednego akapitu (na s. 5-6 decyzji). W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ ten – wbrew twierdzeniom Skarżącej – szeroko i samodzielnie umotywował swoje rozstrzygnięcie, dokładnie analizując stan faktyczny oraz prawny w niniejszej sprawie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Jako całkowicie chybiony, a wręcz niezrozumiały, jawi się natomiast zarzut nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego na okoliczność posiadania samoistnego nieruchomości przez Skarżącą – skoro okoliczność ta nie była w kontrolowanej sprawie sporna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest A. Z., natomiast Miasto i Gmina O. ponosi koszty związane z utrzymaniem drogi publicznej – nawierzchni asfaltowej na działce nr [...]. Nabycie prawa własności tej nieruchomość wskutek zasiedzenia (przez Skarb Państwa albo Skarżącą jest kwestią sporną, dotychczas nie ustaloną – co potwierdzają postanowienia SR w O.: z 14.2.2019 r. ([...]) i z 5.10.2021 r. ([...]). Jednocześnie wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji – tak jak uprzednio uczynił to WSA w zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyroku o sygn. akt III SA/Po 182/23 – uznały Skarżącą za posiadacza samoistnego nieruchomości. W przeciwnym razie nie mogłyby rozpoznać merytorycznie wniosku Skarżącej o aktualizację danych w EGiB.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.