IV SA/Po 815/24

IV SA/Po 815/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 815/24
Uzasadnienie
Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia 03.06.2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16.04.2024 r., uzupełnionego w dniu 17.05.2024 r. zaopiniował negatywnie podział nieruchomości położonej w obrębie C., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy 1, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., stanowiącej własność A. T. (dalej jako skarżąca).
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Artykuł 92 ust. 2 stanowi, iż za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z załączonego do wniosku wydruku treści księgi wieczystej nr [...], uzupełnionego informacją z rejestru gruntów z dnia 02.05.2024 r., wydrukowaną dla całej jednostki rejestrowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość składa się z wcześniej wydzielonych działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], [...] (które powstały w wyniku podziału działki nr [...]), [...], [...] (które powstały w wyniku podziału działki nr [...]). Nieruchomość ta nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz nie zostały dla niej określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów (w aktach sprawy) zarówno na terenie działki nr [...], jak i w obszarze całej nieruchomości występują grunty orne klasy lIla (Rllla). Skarżąca wskazała, iż celem podziału jest powiększenie nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. ozn. nr [...].
W dniu 27.02.2024 r. Wójt Gminy R. wydał decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości polegający na wydzieleniu z działki nr [...] dwóch działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, z których jedna ma zostać przeznaczona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr [...]. W dniu 26.02.2024 r. Wójt Gminy R. wydał decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości polegający na wydzieleniu z działki nr [...] dwóch działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, z których jedna ma zostać przeznaczona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr [...]. Oprócz przedmiotowego wniosku w dniu 16.04.2024 r. A. T. złożyła również wniosek dotyczący podziału działki nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości (sprawa nr [...]). W rezultacie tych podziałów, z pierwotnych działek rolnych [...] i [...], figurujących w księdze wieczystej [...], miałoby powstać 8 nowych działek gruntu o powierzchni ok. 0,0645 ha. Jako cel podziału właścicielka zawsze wskazuje konieczność powiększenia nieruchomości swojego męża, w skład której wchodzą działki ozn. numerami [...] i [...]. Działki te stanowią zaplanowaną drogę dojazdową, na której ustanowiono służebności gruntowe dla każdoczesnego właściciela działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości i polegające na prawie swobodnego dojścia i dojazdu do drogi publicznej oraz prawie przeprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej (na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia 17.05.2024 r. - Kancelaria Notarialna B. G.). Zapisy w przywołanym akcie notarialnym wskazują, iż działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone przez właściciela, P. T., pod przyszłą drogę, przez którą zostaną przeprowadzone urządzenia infrastruktury technicznej. Konieczność powiększania tych działek o działki rolne wydaje się być pozbawiona racjonalnego wytłumaczenia. Jeśli wolą A. T. jest podział nieruchomości, prowadzący do wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę, należy wcześniej uzyskać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Ograniczenie dopuszczalności podziału nieruchomości rolnych i leśnych określone w art. 93 ust. 2a u.g.n. ma na celu powstrzymanie nadmiernego rozdrabniania gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne.
Wobec powyższego zaopiniowano negatywnie podział przedmiotowej nieruchomości.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. T. zarzucając mu naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz błędy merytoryczne i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Wniosła również o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu zarzucono, że Urząd Gminy w R. w uzasadnieniu negatywnej opinii dotyczącej podziału nieruchomości, zamiast merytorycznych odniesień do wniosku, poddaje analizie jej stosunki własnościowe z mężem. Bezzasadnie antycypuje działania męża i nieprawnie poddaje ocenie racjonalność wniosku, nie wykazawszy nigdzie niezgodności z prawem wnioskowanego projektu podziału.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 02.09.2024 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną działań organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Z regulacji tych wynika przede wszystkim, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) bądź też z urzędu (art. 97 ust. 3) i co do zasady jest on możliwy w razie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1). Przy czym, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., ustalonych w przepisach art. 93-art. 100 ustawy reguł podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Natomiast, w myśl ust. 2, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości i w ust. 1 wyłączył ich zastosowanie wobec określonego rodzaju nieruchomości. Jednocześnie wskazał okoliczności, których wystąpienie umożliwia jednak zastosowanie przepisów u.g.n. do podziału nieruchomości rolnych i leśnych.
W konsekwencji dopuszczenia możliwości podziału gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 93 u.g.n., ustawodawca określił zasady warunkujące tzw. podział rolny. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wykluczony podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Został on jednak uzależniony od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n., ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.
Jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w u.g.n. i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i 3a oraz art. 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko:
- na powiększenie sąsiedniej nieruchomości,
- dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami,
pod drogi wewnętrzne,
- w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n.
Ograniczenia podziału na działki mniejsze niż 0,3000 ha dotyczą zarówno podziału działek o powierzchni większej niż 0,3000 ha, jak i podziału działek, które już przed podziałem mają powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.
Odnosząc powyższe do okoliczności fatycznych i prawnych niniejszej sprawy wskazano, że zamiarem skarżącej, wyrażonym we wniosku, był podział działki nr [...] na 3 działki oznaczone w projekcie podziału jako [...] o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha każda działka.
Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że działka mająca podlegać podziałowi położona jest na terenie nie objętym postanowieniami planu miejscowego Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków dzielona działka oznaczona jest symbolem R lIla jako grunty rolne.
Ze względu na ustalone przeznaczenie działki podlegającej podziałowi oraz treść projektu podziału niewątpliwie miały do niego zastosowanie przepisy u.g.n. Skarżąca planuje bowiem podział nieruchomości położonej na obszarze wykorzystywanym na cele rolne na działki o powierzchniach mniejszych niż 0,3000 ha, co oznacza dopuszczalność tego podziału na podstawie u.g.n., ale z zachowaniem warunków określonych w u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy zależało zatem od weryfikacji spełnienia warunków przewidzianych w powyższym przepisie.
W tym zakresie orzekające w sprawie organy stwierdziły, że żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Wbrew temu bowiem, co twierdzi skarżąc, przedmiotowa działka nie ulega podziałowi w celu poszerzenia nieruchomości sąsiedniej, ani też nie jest dokonywana regulacja granic i okoliczności te nie budzą wątpliwości Kolegium, jak też strona skarżąca nie wskazuje, aby podział miał ww. cele realizować. Mianowicie działka która, jako zdaniem skarżącej, działka sąsiednia, mająca skutkiem podziału, podlegać dopełnieniu (powiększeniu), stanowi w istocie obsługę komunikacyjną dla istniejących już działek jako droga wewnętrzna oznaczona geodezyjnie nr [...]. Podział zatem nieruchomości w celu powiększenia drogi wewnętrznej wydaje się irracjonalny, tym bardziej, że dokonanie takiego zabiegu i połączenie wydzielanej działki z pasem drogi wewnętrznej pozbawiłoby wszystkie działki leżące wzdłuż drogi dostępu do niej.
W świetle tak ustalonych okoliczności sprawy, podział nieruchomości rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie jest możliwy ze względu na brak spełnienia ustawowych przesłanek podziału "rolnego".
Wobec powyższego stwierdzono, że proponowany podział nie jest zgodny z przepisami ustawy.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. T. zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji Wójta Gminy R. z dnia 3 czerwca 2024 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w C. działka nr [...], przy czym w sytuacji prawidłowego rozpatrzenia sprawy organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji,
II. naruszenie przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik spraw tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i w związku z art. 80 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i błędnym ustaleniu, że:
1. nie zaistniały warunku wskazane w art. 93 ust. 2a u.g.n., gdy w rzeczywistości:
a) w wyniku podziału część działki zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]),
b) dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami,
c) podział nieruchomości nie spowoduje utraty dostępu do drogi publicznej,
2. bezpodstawne uznanie, że wskutek podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony "pozbawiałoby wszystkie działki leżące wzdłuż drogi dostępu do niej", gdy w rzeczywistości nastąpiłoby poszerzenie działki nr [...], tj., działki, która wraz z działką nr [...] stanowią drogę wewnętrzną dla wszystkich nieruchomości sąsiadujących - wskazanie organu II instancji pozbawione jest jakichkolwiek podstaw,
powyższe błędne ustalenia stanu faktycznego doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 2a u.g.n., poprzez jego niezastosowanie,
III. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej wydanego postanowienia,
IV. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik spraw, tj. art. 8 k.p.a. polegające na działaniu organu I i II instancji w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji, co przejawia się wydawaniem różnych decyzji dotyczących podziału nieruchomości dla sąsiadujących do siebie działek o identycznym stanie prawnym, na podstawie tych samych wniosków o podział nieruchomości. Strona postępowania administracyjnego oczekuje od organu konsekwencji w wydawaniu postanowień i ma prawo oczekiwać uzyskiwania podobnych decyzji administracyjnych w identycznych stanach prawnych, tymczasem w sprawie nr [...] prowadzonej przez Wójta Gminy R., doszło do wydzielenia z działki nr [...] działki nr [...] o obszarze 0.0645 ha i działki nr [...] o obszarze 0.1932 ha - a organ uznał w tamtym postępowaniu, że zaistniały przesłanki dokonania podziału nieruchomości w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej tj. działki oznaczonej nr [...] (drogi wewnętrznej).
Skarżąca wniosła o:
- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 02 września 2024 r., wydanego w sprawie [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia organu I instancji tj. Wójta Gminy R. z dnia 3 czerwca 2024 r. wydanego w sprawie [...],
Nadto wniosła na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca A. T. zainicjowała postępowanie na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n. o podział należącej do niej nieruchomości położonej w Obrębie C., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (numer księgi wieczystej [...]). Działka, która miałaby zostać podzielona, była przedmiotem wcześniejszego wniosku o podział nieruchomości, w sprawie prowadzonej przez Wójta Gminy R.. W rezultacie wcześniejszej sprawy doszło do wydzielenia z działki nr [...] działki nr [...] o obszarze 0.0646 ha i działki nr [...] o obszarze 0.1932 ha - a organ uznał w tamtym postępowaniu, że zaistniały przesłanki dokonania podziału nieruchomości w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej tj. działu oznaczonej nr [...] (drogi wewnętrznej).
Nadto skarżąca jest właścicielką działki nr [...], co do której również wnioskowała o jej podział na podstawie ww. ustawy, przy czym również uzyskała opinię negatywna w zakresie podziału nieruchomości ([...]) po wcześniejszym uzyskaniu opinii pozytywnej (działka [...] została podzielona na działkę [...] i działkę [...]). W sprawie tej tożsamo Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji - a strona wywiodła skargę.
Organ I instancji, w oparciu o identyczny stan faktyczny oraz prawny, jaki miał miejsce w postępowaniu dotyczącym działki nr [...] w którym to doszło do podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony (na działki [...] i [...]) wydał postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu dalszego podziału nieruchomości [...] na 3 mniejsze działki (odpowiadające rozmiarom wcześniej powstałej działce nr [...]). Organ wskazał, iż rzekomo nie doszło do wypełnienia przesłanek zawartych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym stwierdzenie organu nie jest poparte żadną oceną spełnienia, czy też nie, poszczególnych przesłanek zawartych w ustawie. Organ nie dokonał oceny, czy podział nieruchomości spowoduje powiększenie działki sąsiadującej, czy też dokona regulacji granic pomiędzy działkami. Natomiast lakonicznie wskazał, że "konieczność powiększania tych działek (tj. działki sąsiadującej stanowiącej drogę wewnętrzną) o działki rolne wydaje się pozbawiona racjonalnego wytłumaczenia". Wskazano, iż w ramach wcześniejszego postępowania, w którym doszło do wydzielenia działki nr [...] i [...] takich zarzutów organ nie podnosił i wprost przyjął, iż podział następuje w celu powiększenia działki sąsiadującej, tj. działki [...].
Organ nie uzasadnił dlaczego powiększenie działki sąsiadującej, stanowiącej drogę wewnętrzną w stosunku do działek planowanych po dokonaniu podziału, jest "irracjonalne". Pośrednio też przyznał, że zamiar skarżącej jest zgodny z warunkami umożliwiającymi dokonanie takiego podziału : a) w wyniku podziału część działki zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]), b) dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, c) podział nieruchomości nie spowoduje utraty dostępu do drogi publicznej]. Argumentacja organu I instancji ogranicza się w zasadzie jedynie do wytknięcia skarżącej, iż wniosek jest irracjonalny - bez uzasadnienia swojego negatywnego dla strony postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze także bezpodstawnie uznało, iż działka nie ulega podziałowi w celu poszerzenia nieruchomości sąsiedniej. Natomiast w sprawie zostało wskazane przez stronę, iż podział nieruchomości ma spowodować powiększenie działki nr [...]. Przy czym organ II instancji popada w sprzeczność w uzasadnieniu swojego postanowienia, albowiem zauważa powyższą okoliczność (istnienie działki sąsiadującej, która ma zostać poszerzona) a jednocześnie uznaje, że okoliczność ta nie zachodzi (rzekoma irracjonalność wniosku skarżącej tym zakresie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzasadnia czemu działka sąsiednia ([...]), która zgodnie z wnioskiem strony miałaby ulec powiększeniu, nie spełnia przesłanek ustawowych. Organ II instancji zarzuca stronie irracjonalne działanie, jakoby dokonanie podziału i przysporzenia na rzecz działki sąsiadującej nr [...] miałoby spowodować pozbawienie wszystkich działek leżących wzdłuż drogi dostępu do niej. Przecież oczywistym jest to, że poszerzenie działki drogowej będzie odbywało się z korzyścią dla działek położonych wzdłuż drogi, albowiem powiększy przepustowość tejże.
Reasumując, w sprawie wystąpiły wszystkie z przesłanek uprawniających do dokonaniu podziału zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Natomiast organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów co spowodowało dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie - rezultatem czego było wydanie postanowień obarczonych istotnymi wadami. Nadto zarówno organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej wydanego postanowienia. Skarżąca nie uzyskała wiedzy, dlaczego odmówiono jej dokonania podziału nieruchomości oraz dlaczego działka nr [...] nie została uznana za działkę sąsiadującą zgodnie z treścią ustawy.
Postępowanie organów obu instancji również stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., albowiem zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów administracji, strona powinna oczekiwać od organów administracyjnych w podobnych stanach prawnych i faktycznych, podobnych decyzji (postanowień). Tymczasem w niniejszym postępowaniu, strona w pierwszej kolejności uzyskała 2 decyzje pozytywne (wydzielenie działki [...] i [...]) a następnie 2 decyzje negatywne. Przy czym decyzje pozytywne wskazywały, że podział następuje na podstawie dokonania przysporzenia na rzecz działki sąsiadującej (odpowiednio [...] i [...]). Wydawanie na tej samej podstawie diametralnie innych decyzji, a przy tym brak dokładnego uzasadnienia przez organ postanowienia negatywnego, jawnie stanowi o postępowaniu niepogłębiającym zaufania obywateli do organów administracji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 02.09.2024 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 03.06.2024 r., nr [...], opiniującego negatywnie podział nieruchomości położonej w obrębie C., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., stanowiącej własność A. T..
Podstawą materialnoprawną działań organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.), w szczególności Działu III, Rozdział 1 – Podziały nieruchomości. Z regulacji tych wynika przede wszystkim, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) bądź też z urzędu (art. 97 ust. 3) i co do zasady jest on możliwy w razie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1). Przy czym, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., ustalonych w przepisach art. 93-art.100 u.g.n. reguł podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Natomiast, w myśl ust. 2, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości i w ust. 1 wyłączył ich zastosowanie wobec określonego rodzaju nieruchomości. Jednocześnie wskazał okoliczności, których wystąpienie umożliwia jednak zastosowanie przepisów u.g.n. do podziału nieruchomości rolnych i leśnych.
W konsekwencji dopuszczenia możliwości podziału gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 93 u.g.n., ustawodawca określił zasady warunkujące ten tzw. podział rolny. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wykluczony podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Został on jednak uzależniony od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Przy czym, zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n., ograniczeń związanych z wydzieleniem działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.
Jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w u.g.n. i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i 3a oraz art. 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko:
- na powiększenie sąsiedniej nieruchomości,
- dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami,
- pod drogi wewnętrzne,
- w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n.
Ograniczenia podziału na działki mniejsze niż 0,3000 ha dotyczą zarówno podziału działek o powierzchni większej niż 0,3000 ha, jak i podziału działek, które już przed podziałem mają powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy należy wskazać, że zamiarem wnioskodawczyni, wyrażonym we wniosku, był podział działki nr [...] na trzy działki przy założeniu, że projektowana działka nr [...] zostanie wydzielona w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Tak więc zamiarem wnioskodawczyni, wyrażonym we wniosku, był podział działki nr [...] na 3 działki oznaczone w projekcie podziału jako [...] o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha każda działka. Przy czym nie wskazano, by projektowane działki nr [...] zostały także wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...].
Niespornym jest, że działka nr [...] wykorzystywana jest na cele rolne, gdyż w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolem R lIla jako grunty rolne. Ponadto nie jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jak już wcześniej wspomniano w myśl art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.
Warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a).
Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Skarżąca co prawda wskazała we wniosku, że podział ma na celu powiększenie sąsiedniej nieruchomości, jednak organ odparł ten argument wskazując, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, działka nie ulega podziałowi w celu poszerzenia nieruchomości sąsiedniej, ani też nie jest dokonywana regulacja granic. Organ ten podniósł, że sąsiednia działka, mająca skutkiem podziału podlegać dopełnieniu (powiększeniu), stanowi w istocie obsługę komunikacyjną dla istniejących już działek jako droga wewnętrzna oznaczona geodezyjnie nr [...]. Zauważyć jednak trzeba, że organ nie przedstawił innych argumentów, ani nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 93 ust. 2a u.g.n. Kolegium zarzuciło, że skarżąca nie wskazała, aby podział miał ww. cele realizować, co jednak jest sprzeczne z treścią wniosku, gdzie wyraźnie wskazano na powiększenie działki nr [...]. Kolegium wskazało, że podział nieruchomości w celu powiększenia drogi wewnętrznej wydaje się irracjonalny, tym bardziej, że dokonanie takiego zabiegu i połączenie wydzielanej działki z pasem drogi wewnętrznej pozbawiłoby wszystkie działki leżące wzdłuż drogi dostępu do niej.
Argumentacja taka nie odnosi się jednak do przesłanek ustawowych.
Z kolei organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swego postanowienia, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 93 ust. 2a u.g.n., a dalej wskazał, że w przypadku gdy skarżąca chce wydzielić działki budowlane, to powinna najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. O decyzji WZ mowa jest natomiast w art. 94 u.g.n., którego nie powołano jako podstawy prawnej. Nie jest więc jasne, na jakich przepisach oparł się ten organ. Co do zasady art. 94 u.g.n stosuje się do nieruchomości nieobjętych m.p.z.p., ale art. 93 ust. 2a u.g.n. stanowi – w ocenie Sądu – lex specialis do tego przepisu. Dalej organ I instancji wskazał, że konieczność powiększania działki nr [...] o działki rolne wydaje się być pozbawiona racjonalnego wytłumaczenia. Argumentacja taka także nie odnosi się do przesłanek ustawowych.
W sprawie mamy do czynienia z nieruchomością rolną, nieobjętą m.p.z.p., która ma zostać podzielona na działki mniejsze niż 0,300 ha, a więc należy stosować art. 93 ust. 2a u.g.n. Przepis ten formułuje dwie przesłanki warunkujące możliwość podziału:
- działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości
- lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
We wniosku z 16.04.2024 r. skarżąca wyraźnie wskazuje, że celem podziału działki nr [...] (grunty orne) jest wydzielenie projektowanej działki nr [...] na powiększenie działki nr [...]. Tymczasem analiza mapy wykazuje, że skarżąca zamierza faktycznie wydzielić 3 działki (nr [...] – tak też wskazuje organ), lecz nie wynika z niej w jaki sposób działka nr [...] miałaby powiększyć działkę nr [...] (drogę). Czy do drogi, tj. działki nr [...], skarżąca zamierza przyłączyć całą projektowaną działkę nr [...], czy też tylko jej część, a jeżeli tak to jaką, a także czy zamierza do owej drogi przyłączyć projektowane działki nr [...] oraz czy w całości, czy też w części. A jeżeli nie ma takiego zamiaru, to jaki jest cel wydzielenia projektowanych działek nr [...]
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżąca wniosła także o dokonanie analogicznego podziału działki nr [...], w celu powiększenia działki nr [...]. Można więc domniemywać, że działanie skarżącej zmierza faktycznie do powiększenia działek nr [...] i [...], a nie powiększenia nieruchomości sąsiedniej, tj. drogi wewnętrznej, tj. działek nr [...] i [...]. Na tej tzw. drodze wewnętrznej ustanowiono służebność przejazdu (właścicielem "drogi" jest maż skarżącej), a więc nawet w przypadku dokonania podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej, działki nadal będą miały dostęp do drogi publicznej.
W skardze z kolei skarżąca podnosi, że działka nr [...] ma być podzielona w celu regulacji granic i powiększenia działki sąsiedniej, a więc odmiennie niż we wniosku.
W tym stanie rzeczy nie został w pełni i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Organy nie zażądały doprecyzowania przez skarżącą wniosku poprzez podanie, czy do drogi, tj. działki nr [...], skarżąca zamierza przyłączyć całą projektowaną działkę nr [...], czy też tylko jej część, a jeżeli tak to jaką, a także czy zamierza do owej drogi przyłączyć projektowane działki nr [...], a jeżeli tak, to czy w całości, czy też w części. Tym samym w istocie nie wiadomo jaki jest faktyczny cel podziału spornej działki nr [...]. Bez tego ustalenia nie jest możliwa ocena, czy zamiarem skarżącej jest ewentualne nadużycie lub obejście prawa, co zdają się sugerować organy obu instancji zarzucając brak racjonalności, czy też irracjonalność, wnioskowi skarżącej.
Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego planowany podział nie spełnia przesłanek unormowanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Organy jedynie arbitralnie wskazały, że przyczyną odmowy jest brak spełniania przesłanek, ale nie wyjaśniły na czym ten brak polega. Należy co prawda rozważać, czy działanie skarżącej nie jest nadużyciem prawa, w szczególności jeżeli projektowane działki nr [...] nie miałyby być przyłączone do działki nr [...], jednak przepis art.93 ust.2 a u.g.n. jest jasny i wskazuje na dwie konkretne przesłanki, które powinny być ocenione w pierwszej kolejności, zaś organy nie podają jednoznacznych i przekonywujących argumentów, dlaczego uznały, że nie zostały one spełnione. Ponadto niezrozumiałe jest dlaczego organ I instancji zaleca uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
W istocie organy oparły się na pozaustawowym kryterium racjonalności/ irracjonalności. Ustawa natomiast posługuje się terminem "powiększenie" w tym znaczeniu, że wydzielona po podziale część działki ma być przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (co należy rozumieć jako prawną i faktyczną możliwość jej przyłączenia). Posługuje się też terminem "regulacja granic". To kryterium nie było jednak wskazane we wniosku skarżącej, a zostało powołane dopiero w skardze, w ocenie Sądu intencjonalnie na użytek postępowania sądowego.
Sąd wskazuje, że pozaustawowe kryterium racjonalności/irracjonalności mogłoby dodatkowo oceniane przez organy w przypadku dokonywania wykładni celowościowej przepisu art.92 ust.3 a u.g.n. W pierwszej jednak kolejności organy powinny dokonać rzetelnej, opartej na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, wykładni literalnej tego przepisu i ocenić, czy i dlaczego są spełnione (lub nie) przesłanki wskazane w tym przepisie.
W świetle powyższego w pełni zasadny był zarzut skargi, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej wydanego postanowienia, brak wyjaśnienia czy i dlaczego zostały spełnione (lub nie) przesłanki ustawowe planowanego podziału i w istocie oparcia zaskarżonych postanowień wyłącznie na kryterium pozaustawowym.
Zasadny był także zarzut, że postępowanie organów obu instancji naruszyło także art. 8 k.p.a., albowiem zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów administracji, strona powinna oczekiwać od organów administracyjnych w podobnych stanach prawnych i faktycznych, podobnych decyzji (postanowień). Tymczasem bezspornym jest w niniejszym postępowaniu, że skarżąca wcześniej uzyskała dwie decyzje pozytywne (wydzielenie działki [...] i [...]) a następnie dwie decyzje negatywne. Uprzednio bowiem w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i, [...], a w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Przy czym decyzje pozytywne wskazywały, że podział następuje na podstawie dokonania przysporzenia na rzecz działki sąsiadującej (odpowiednio [...] i [...]). Wydawanie na tej samej podstawie diametralnie innych decyzji, a przy czym brak dokładnego uzasadnienia przez organ postanowienia negatywnego, świadczy o postępowaniu nie pogłębiającym zaufania obywateli do organów administracji.
Skoro więc z wcześniejszej decyzji Wójta Gmina R. z 27.02.2024 r. wynika, że zatwierdzono podział innej działki skarżącej (sąsiadującej) i wskazano, że sąsiednia działka nr [...] winna być przeznaczona na powiększenie działki nr [...], to słusznie więc skarżąca zarzuca naruszenie art. 8 k.p.a. (organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Przy czym Sąd wskazuje, że z decyzji Wójta Gminy R. z 27.02.2024 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] wynika warunek, że działka nr [...] zostanie w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy, przeznaczona na powiększenie działki nr [...]. Konieczne jest więc ustalenie, czy warunek ten został zrealizowany. Istotne jest bowiem dla oceny całokształtu sprawy ustalenie, jaki aktualnie kształt ma działka nr [...]. Dopiero wówczas będzie można prawidłowo ocenić zamiar powiększenia tej działki o całość lub część działki nr [...].
W tym stanie rzeczy na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w wyniku naruszenia przepisów postępowaniu Sąd był zmuszony uchylić zaskarżone postanowienie, a na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylić także poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną wykładnię, a w szczególności ustalą jaki jest faktyczny cel podziału działki nr [...], czy wszystkie, czy też niektóre, projektowane działki nr [...] mają zostać przeznaczone na powiększenie sąsiedniej działki nr [...], a także czy w całości, czy też w części. Następnie w kontekście dokonanych ustaleń ocenią, czy i dlaczego spełnione są przesłanki określone w art.92 ust.3 a u.g.n., a także czy w ich ocenie wniosek skarżącej zmierza do nadużycia, względnie obejścia, prawa. Organy wyjaśnią ponadto, w przypadku ponownego postanowienia opiniującego negatywnie wniosek skarżącej, z jakich przyczyn wcześniej zatwierdzono podział działki nr [...], z której powstały działki nr [...] i, [...], a w tym postępowaniu opiniuje się negatywnie wnioskowany podział i odstępuje się od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art.8 § 2 k.p.a.)
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.