IV SA/Po 623/24

IV SA/Po 623/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi P. W., A. W. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. (dalej organ I instancji) decyzją z 28 marca 2024 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. - dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm. obecnie j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 572 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. W. i A. W. (dalej jako skarżący) o udzielenie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P., na dz. o nr. ewid. [...], ark. 43, obr. [...], jedn. ewid. [...] Miasto P., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postanowieniem z 21 lutego 2024 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. zobowiązano skarżących do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Skarżący pismem z 21 marca 2024 r. ustosunkowali się do ww. postanowienia, załączając poprawione egzemplarze projektu budowlanego. W piśmie wyjaśniono, że żądanie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, ponieważ ww. rozporządzenie nie obowiązuje, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. sygn. akt: II OSK 548/09). Ponadto podkreślono, że ścieki sanitarne nie mogą być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej w ul. [...], gdyż prace związane z jej budową zostały przerwane, a obecnie trwa procedura przetargowa na dokończenie budowy. Na sam koniec skarżący zaznaczyli, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie jest uprawniony do weryfikacji warunków zabudowy i nie może postępować wbrew ustaleniom tej decyzji.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących i wskazał, że analiza przedłożonych projektów wykazała, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 p.b., a mianowicie dotyczące zgodności z aktem prawa miejscowego wskazanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i z przepisami odrębnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 p.b.
W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 31 marca 2023r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazano, iż działki położone są w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska K. , a inwestycja musi być zgodna m.in. z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1219 ze zm. - dalej u.p.o.ś.) i rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P..
Jak wynika z ustaleń ww. decyzji SKO, teren objęty wnioskiem znalazł się w I strefie ograniczonego użytkowania, wskazanej w rozporządzeniu nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. z grudnia 2003 r. W załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia określono ograniczenia dla I strefy poprzez "zakaz przeznaczania terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska".
W kwestii związania ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. organ I instancji wyraził odmienny pogląd od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podzielając przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. o sygn. akt II OSK 3141/17 stanowisko, uzasadniające obowiązywanie rozporządzeń ustanawiających obszary ograniczonego użytkowania przed 1 stycznia 2008 r., które nie zostały zastąpione nowymi aktami prawnymi regulującymi tę sprawę. Zdaniem NSA, "skutkiem wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach".
Prezydent Miasta P. powołał się na stanowisko poznańskich sądów powszechnych, zgodnie z którym rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. oraz zmieniające je rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. są aktami nadal obowiązującymi i będą obowiązywały do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez Sejmik Województwa.
Kwestia obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 31 grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., stanęła również w postępowaniu wszczętym przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt SK 82/19). Analizy prawne przedstawione przez Prokuratora Generalnego RP oraz Sejm RP w tej sprawie dowodzą, że nadal obowiązują wydane przed dniem 15 listopada 2008 r. rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, m.in. rozporządzenie Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. nr [...].
Podsumowując, Prezydent Miasta P. stwierdził, że nadal obowiązuje rozporządzenie Wojewody nr [...] oraz Program ochrony środowiska przed hałasem dla miasta P. 2018 r. (Załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 26 czerwca 2018 r.). Tym samym uznał, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania lotniska P. - K. nie spełnia warunku zgodności z obowiązującym na terenie inwestycji aktem prawa miejscowego oraz z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. W. i A. W., wnosząc o jej uchylenie i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie :
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1a p.b., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji dokonuje w każdym przypadku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z aktami prawa miejscowego, gdy tymczasem, zgodnie z tym przepisem:
. organ dokonuje oceny tej zgodności wyłącznie w przypadku, gdy na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
. organ nie ma prawa dokonywać oceny tej zgodności w przypadku, gdy co do planowanej inwestycji zostały wydane warunki zabudowy, gdyż w tej sytuacji organ jest związany decyzją;
2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego, niepozwalającego na prześledzenie toku rozumowania organu i ustalenia, na podstawie których przepisów odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, skoro w uzasadnieniu wskazano, że nie zostały spełnione wymagania dotyczące zgodności z aktem prawa miejscowego wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. i z przepisami odrębnymi, zgodnie z art. 33 ust. 2 p.b., a zatem skarżący nie są w stanie stwierdzić, czy przepisy odrębne, wskazane przez organ, wynikają z art. 35 ust. 1 pkt 1a, czy z innych przepisów p.b. a nadto o jakich przepisach odrębnych mowa w decyzji;
3. błędne uznanie, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. ma moc obowiązującą, gdy tymczasem nie ma on mocy obowiązującej, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09);
4. błędne uznanie, że Program Ochrony Środowiska przed hałasem dla miasta P. 2018 r. wraz z mapą akustyczną przygotowaną przez A. Sp. z o.o. stanowią przepisy odrębne, z którymi ma być zgodna planowana inwestycja;
5. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wcześniejsze wydanie pozwolenia na budowę dla budynków znajdujących się na dz. o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co wskazuje na nierówne traktowanie obywateli przez organ, a tym samym narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwowych (skoro bowiem w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wielokrotnie wskazywał na wydanie warunków zabudowy dla działek sąsiednich, a na tych działkach zakończono już budowy, oczywiste jest, że - biorąc pod uwagę wielkość budynków mieszkalnych - nastąpiło to na podstawie pozwolenia na budowę).
Wojewoda decyzją z 29 maja 2024 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. a w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postepowania stwierdził, że podnoszone przez skarżących zarzuty są niezasadne.
Wojewoda wskazał, że przedmiotem sprawy jest budowa na dz. o nr. ewid. [...], ark. 43, obr. [...], jedn. ewid. [...] Miasto P., wolnostojącego, dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, o konstrukcji murowanej, dachem stromym o kącie nachylenia połaci wynoszącym 30°, krytym płaską dachówką ceramiczną i wysokości 9,72 m liczonej do kalenicy usytuowanej równolegle do frontu działki. Budynek ten o wymiarach 14,32 m x 16,36 m, przeznaczony będzie na stały pobyt 8 osób. P. posadzki parteru przyjęto na rzędnej ±0,00 =76,27 m n.p.m. Wejścia do każdego z lokali zlokalizowano odrębnie od strony elewacji bocznych budynku. Dostęp do drogi publicznej zaplanowano od ul. [...]. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosić będzie 221,28 m2, co stanowi 29,31 % działki, natomiast powierzchnia biologicznie czynna obejmować będzie 394,42 m2, tj. 52,24%. Miejsca do składowania odpadów wyznaczono od frontu działki w odległości 2,00 m od dz. o nr. ewid. [...], ark. 44 i [...], ark. 43. W ramach inwestycji zaprojektowano 4 miejsca postojowe, w tym dwa w garażu. Wody opadowe odprowadzane będą na teren biologicznie czynny na działce inwestycyjnej, a odprowadzanie ścieków przewidziane zostało do dwóch zbiorników bezodpływowych (docelowo do kanalizacji sanitarnej po jej wybudowaniu). Źródłem ogrzewania budynku będzie pompa ciepła z wykorzystaniem energii elektrycznej.
Dla przedmiotowej inwestycji został złożony wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym materialnoprawną podstawę działania organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.
Organ I instancji postanowieniem wezwał skarżących do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, które zostało przez nich wykonane w niepełnym zakresie, gdyż nie uwzględniono ustaleń rozporządzenia Wojewody z 2007 r., co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej.
Zaznaczono, że teren na którym położone są działki inwestycyjne nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę zobligowani byli do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co uczynili przekładając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 31 marca 2023 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z 26 listopada 2021 r. (znak: [...]) i ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda zaznaczył, że związanie organów administracji architektoniczno- budowlanej oznacza nie tylko obowiązek organów wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z tejże decyzji. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - dalej: u.p.z.p.), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że wszelkie parametry zabudowy w niej zawarte muszą być zgodne z zatwierdzanym projektem budowlanym w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami p.b..
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że istotą sporu jest kwestia obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r., a tym samym występowania zakazu przeznaczenia terenu inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego.
Istotnym dla sprawy jest rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...], poz. [...]), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r., nr [...], poz. [...]). Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania.
Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomość inwestycyjna położone jest w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007r. w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Sprawa obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. byłaby oczywista, gdyby nie wprowadzenie nowelizacji przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 ze zm.) - dalej: nowela lipcowa. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta, zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r.
Artykuł 135 ust. 2 u.p.o.ś. w dacie wydania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. stanowił, że: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Powyższy przepis w wyniku nowelizacji od 1 stycznia 2008 r. brzmiał następująco: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".
W kolejnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 - dalej ustawa zmieniająca z 2008 r.), który otrzymał następujące brzmienie: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P..
W związku z powyższym najistotniejszym zagadnieniem prawnym jest ustalenie, czy w wyniku nowelizacji przepisów u.p.o.ś. obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., w tym na terenie dz. o nr. ewid. [...], ark. 43, obr. [...], jedn. ewid. [...], Miasto P..
Odnosząc się do kwestii respektowania wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09 (w odwołaniu błędnie określonego jako orzeczenie z 10 października 2010 r.), wyjaśniono, że racjonalnie działający ustawodawca w noweli lipcowej zmienił upoważnienie, wskazując, jaki organ ma wydać akt wykonawczy, i w tej samej ustawie wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Przepisami przejściowymi jest m.in. art. 47 ust. 2 noweli lipcowej, który wskazuje, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Przepisy u.p.o.ś. zostały jedynie dostosowane do wcześniejszego aktu prawnego, który wskazał, właściwe rzeczowo organy do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania, i jednocześnie wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Nie można czytać jednego aktu w oderwaniu od innego. Idąc tokiem rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby przyjąć, że przepisy przejściowe zawarte w noweli lipcowej, mimo iż zostały wydane, nie znajdują żadnego zastosowania.
Kolejna zmiana art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. została wprowadzona przez art. 144 pkt 21 ustawy zmieniającej z 2008 r. i weszła w życie 15 listopada 2008 r., ale polegała wyłącznie na zastąpieniu odesłania do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotychczas określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś., odesłaniem do pojęcia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta miała na celu dostosowanie przepisów do wymagań unijnych w zakresie zagadnienia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Analiza przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. musi prowadzić do oceny, że nie wpłynęła ona na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zmiany były wynikiem jedynie usuwania usterek związanych z włączaniem do systemu prawa wewnętrznego regulacji unijnych. Ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. miała charakter redakcyjny, a nie merytoryczny. Mimo zatem zmiany brzmienia przepisu, sugerującego interwencję ustawodawcy w zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem prawa miejscowego, w rzeczywistości przedmiot tych spraw pozostał niezmieniony. Nie występowała więc żadna z sytuacji ujętych w § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 283 - dalej zasady techniki prawodawczej), co spowodowało, że zamieszczenie przepisu wyraźnie wskazującego na zachowanie mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. nie było konieczne. Zgodnie z § 33 ust. 1 zasad techniki prawodawczej zaleca się bowiem umieszczenie tego rodzaju zastrzeżeń dotyczących aktów wykonawczych, jeżeli zachodzą podstawy z § 32 do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, lecz ze względu na to, że nie jest on sprzeczny z nową regulacją prawną, ma wyjątkowo zachować moc przez określony czas. W istocie, do niniejszego przypadku znajduje zastosowanie § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, iż taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. W takim przypadku nie dochodzi bowiem w istocie do zmiany normy upoważniającej, lecz do jej przeniesienia na inny organ. Taka sytuacja występuje w omawianej sprawie. Nie doszło tu do merytorycznej zmiany upoważnienia (np. zmiany zakresu upoważnienia, czy zawartych w nim wytycznych). Norma pozostała taka sama, zmienił się tylko jej adresat.
Wojewoda wskazał, że kwestia braku obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r., jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09, jest jednym z wielu stanowisk w tej dziedzinie.
Odmiennego stanowiska jest Trybunał Konstytucyjny, który jednogłośnie w wyroku z 22 lipca 2021 r. (sygn. akt SK 82/19) w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego w W., utworzonego rozporządzeniem Wojewody M. nr [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]., nr [...], poz. [...]) na podstawie art. 129 ust. 1 i 2 u.p.o.ś., a więc tej samej regulacji, co rozporządzenie Wojewody z 2007 r., podzielił stanowisko sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, że akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 47 ust. 2 noweli lipcowej, pozostały w mocy do czasu podjęcia stosownych uchwał w tym zakresie przez sejmiki wojewódzkie. W tym też zakresie wyjaśniono, że w orzecznictwie powtarza się teza, że za ww. interpretacją przemawiają również reguły walidacyjne wynikające z zasad techniki prawodawczej. Jak wskazano w analizowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego w świetle § 32 ust. 2 zasad techniki prawodawczej, nie każda zmiana przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego. Tylko jeżeli w wyniku nowelizacji przepisu upoważniającego zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Zmiana o takim charakterze miała miejsce w wypadku nowelizacji art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. nowelą lipcową i gdyby nie art. 47 ust. 2 tej noweli, który przesądził jednoznacznie o dalszym obowiązywaniu wydanych na podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś. aktów prawa miejscowego, nowelizacja ta pociągałaby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja w wypadku zmiany art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. ustawą zmieniającą z 2008 r. W jej wyniku nie doszło do zmiany rodzaju aktu wykonawczego ani zakresu spraw przekazanych do uregulowania takim aktem. Nie zmieniono też wytycznych dotyczących treści tego aktu.
Wojewoda zwrócił również uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, chociażby w przywołanym w przez organ I instancji postanowieniu z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3141/17, stwierdził w odniesieniu do obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego zlokalizowanego w G. , przyjętego na mocy rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]., nr [...], poz. [...]), który ustanowiony został na tej samej podstawie prawnej co rozporządzenie Wojewody z 2007 r., że przepis art. 47 ust. 2 noweli lipcowej odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy - na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą - w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie. Jak wskazał w ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie [patrz: wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2011 r. (sygn. akt II CSK 421/10) oraz uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 22 listopada 2016 r. (sygn. akt III CZP 62/16)].
Istotna jest także zasada zachowania ciągłości legislacyjnej w zakresie aktów prawa miejscowego. Jeżeli zatem Sejmik Województwa nie podjął uchwały dotyczącej utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z kompetencjami wprowadzonymi nowelą lipcową, to do tego czasu wskazania ujęte w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r. ciągle obowiązują. Utracą one moc dopiero z dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa. Ponadto w noweli lipcowej nie wskazano wprost, że dotychczasowe rozporządzenia wojewodów w ww. zakresie przestały obowiązywać. Powyższe potwierdza aktualność tezy Prezydenta Miasta P., że strefa ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., wymieniona w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r., nadal istnieje wprowadzając ograniczenia i zakazy w zabudowie na obszarze jej obowiązywania. Także w piśmie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z 21 lipca 2021 r. potwierdzono, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. pozostaje w mocy.
Ubocznie Wojewoda zauważył należy, że obszar ograniczonego użytkowania dla terenów wokół lotniska wojskowego P.-K. wprowadzono, gdyż mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie można było dotrzymać standardów jakości środowiska, tj. dopuszczalnego poziomu emisji hałasu do środowiska, na terenach leżących w jego sąsiedztwie. Wskazać należy, że od 1953 r., kiedy zaczęto formułować [...], na terenie lotniska wojskowego w P.- K. stacjonowały samoloty odrzutowe MIG-15, a od 1962 r. samoloty przekraczające barierę dźwięku - MIG-21. W związku z powyższym Wojewoda wydając rozporządzenie z 2003 r. utworzył m.in. dla terenu, gdzie występowały przekroczenia standardów akustycznych obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ten został podzielony na pięć stref: A, B, C, D i E. Jego ogólna powierzchnia w 2003 r. wyniosła 92,5 km2, w tym strefa: D i E (najgłośniejsze) obejmowała powierzchnię ok. 6,4 km2. W związku z wprowadzeniem do eksploatacji samolotu wielozadaniowego F-16 Wojewoda rozporządzeniem z 2007 r. zmienił rozporządzenie z 2003 r. w ten sposób, że na bazie ww. obszaru utworzono trzy strefy ograniczonego użytkowania, tj. od I do III, przy czym w strefie I określone zostały największe ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, jak chociażby zakaz budowy budynków mieszkalnych. W związku z wydaniem rozporządzenia Wojewody z 2007 r. powierzchnia obszaru ograniczonego użytkowania określona w rozporządzeniu Wojewody z 2003 r. uległa powiększeniu dwukrotnie i wynosi obecnie 214,9774 km2.
Należy również zwrócić uwagę, że bliskość lotniska wojskowego P.-K., w tym położenie nieruchomości inwestycyjnej na kierunku startu i podchodzenia do lądowania samolotów wojskowych, powoduje nie tylko potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych korzystających z lotniska, ale także zagrożenie życia i mienia właścicieli nieruchomości inwestycyjnej.
Wojewoda zaznaczył także, że na podstawie art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...], sprostowanie Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...]) uchwaliła "Program ochrony środowiska przed hałasem dla miasta P.". W nim na str. 28 wskazano cyt. "obszar ograniczonego użytkowania obejmuje teren, na którym nie ma możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska. Na terenie miasta P. zostały utworzone dwa OOU związane z naruszeniem klimatu akustycznego: wokół lotniska cywilnego P. - Ł. oraz lotniska wojskowego P. - K.". W powyższym akcie prawa miejscowego (str. 29-30) stwierdzono, że obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. jest obecnie przedmiotem sporu, niemniej lokalny uchwałodawca w tym zakresie powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego z 6 maja 2011 r. (sygn. akt II CSK 421/10), że pomimo argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawa II OSK 548/09 z 6 października 2010 r.), akt wykonawczy wydany przez Wojewodę, ustanawiający OOU dla lotniska wojskowego P. - K. nie utracił mocy. Jak podkreślono w Programie ochrony środowiska przed hałasem dla miasta P. obszar ograniczonego użytkowania stanowi teren ograniczonego linią, na której dopuszczalny poziom hałasu od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych jest równy 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Z tego względu wyznaczono trzy strefy - I, II, III, które zobrazowano na rys. 3 na str. 31. Powyższy program na str. 42 wyznaczył na podstawie: danych z AIP, danych rejestrowanych w trakcie rocznego monitoringu hałasu, tras odlotowych i dolotowych oraz zidentyfikowanych tras dodatkowych manewrów szkoleniowych, główne trasy operacji lotniczych. Z zestawienia graficznego zawartego na rys. 8 (str. 42), wynika że działka inwestycyjna znajduje się na ww. ścieżce tras operacji lotniczych. Ze względu na dalsze znaczne przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wskazano procedury mające na celu przywrócenie właściwego stanu akustycznego środowiska. Wskazano na konieczność weryfikacji granic OOU wokół lotniska P. - K. (str. 147-148 Programu ochrony środowiska przed hałasem dla miasta P.).
Poprzez analogię do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 3141/17), czy też sądów powszechnych organ odwoławczy doszedł do wniosku, że obszar ograniczonego użytkowania określony w rozporządzeniu Wojewody z 2007 r., zmieniającym rozporządzeniu Wojewody z 2003 r., nadal obowiązuje, na co wskazuje utrwalona linia orzecznicza. Skoro na podstawie wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Wojewody z 2007 r. nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa na dz. o nr [...], ark. 43, obr. [...], jedn. ewid. [...] Miasto P. to słusznie organ I instancji odmówił pozwolenia na budowę.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący respektowania przez Prezydenta Miasta P. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Co prawda wydana decyzja w ww. zakresie na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak nie oznacza to, że jest on zwolniony ze sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa miejscowego, na co wskazuje jednoznacznie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.
Zdaniem Wojewody niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ wydający decyzję w I instancji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w przywołanym wyżej przepisie stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta P. w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy załatwianiu omawianej sprawy, wyjaśniono jej stan faktyczny i prawny oraz rozpatrzono cały materiał dowodowy.
Wojewoda przyznał rację skarżącym, że organ I instancji, wydając decyzję o odmowie pozwolenia na budowę, wskazał błędną podstawą prawną, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Z całą pewnością poprawne było odwołanie się do art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., który wyznacza przesłankę wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej przytoczenie w dalszej części art. 33 ust. 2 p.b. nie ma w niniejszej sprawie odzwierciedlenia, ponieważ przepis ten wyznacza elementy jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto dalsze przytoczenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest podstawą niepełną, tj. nie obrazuje który z punktów tego przepisu został naruszony. Mając jednak na względzie przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która zobowiązywała organ odwoławczy do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, możliwe było konwalidowanie popełnionego przez Prezydenta Miasta P. błędu, a co za tym idzie zmianę postawy prawnej kwestionowanej decyzji, która winna opierać się na art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., gdyż podstawą odmowy pozwolenia na budowę jest niezgodność inwestycji z aktem prawa miejscowego. Błąd ten nie wpłynął jednak na merytoryczną zawartość zaskarżonej decyzji i nie może świadczyć o naruszeniu przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii naruszenia przez Prezydenta Miasta P. art. 8 k.p.a., poprzez wcześniejsze wydanie pozwolenia na budowę dla budynków znajdujących się na dz. o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co wskazuje na nierówne traktowanie obywateli przez organ, a tym samym narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwowych, wyjaśniono, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Proces inwestycyjny różnych budów w sąsiedztwie planowanej inwestycji, mógł podlegać różnym reżimom prawnym, w tym różnym regulacjom planistycznym. Brak jest podstaw do badania różnych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji i czynienia takich samych ustaleń. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy. Abstrahując od powyższego tutejszy organ zwrócił uwagę, że wskazane przez inwestorów nieruchomości położone są w granicy strefy II obszaru ograniczonego użytkowania, na których, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Wojewody z 2007 r., w miejscach posadowienia budynków na ww. nieruchomościach, dopuszczalne jest lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej. Stąd podnoszony przez skarżących zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem na wskazanych nieruchomościach obowiązują inne zasady prawa miejscowego.
P. W. i A. W., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie :
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1a p.b., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji dokonuje w każdym przypadku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z aktami prawa miejscowego, gdy tymczasem, zgodnie z tym przepisem:
. organ dokonuje oceny tej zgodności wyłącznie w przypadku, gdy na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
. organ nie ma prawa dokonywać oceny tej zgodności w przypadku, gdy co do planowanej inwestycji zostały wydane warunki zabudowy, gdyż w tej sytuacji organ jest związany decyzją;
2. błędne uznanie, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. ma moc obowiązującą, gdy tymczasem nie ma on mocy obowiązującej, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 548/09);
3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo wcześniejszego wydania pozwolenia na budowę dla budynków znajdujących się na działkach sąsiednich o m [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co wskazuje na nierówne traktowanie obywateli przez organ, a tym samym narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (skoro bowiem w sprawie wydania wz dla przedmiotowej inwestycji SKO wielokrotnie wskazywał na wydanie wz dla działek sąsiednich na tych działkach zakończono już budowy, oczywiste jest, że - biorąc pod uwagę wielkość budynków mieszkalnych - nastąpiło to na podstawie pozwolenia na budowę),
4. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutu wydania pozwolenia na budowę co do sąsiednich działek ([...], [...], [...], [...], [...], [...]), poprzez hipotetyczne stwierdzenie "Proces inwestycyjny różnych budów w sąsiedztwie planowanej inwestycji, mogło podlegać różnym reżimom prawnym, w tym różnym regulacjom prawnym" (str. 18 decyzji) oraz stwierdzenie, że działki te znajdują się w II strefie ograniczonego użytkowania, co nie zostało poparte żadnym dowodem, gdyż z samego Rozporządzenia [...] ani z załączonych map, z uwagi na ich skalę, nie da się wyczytać w jakiej strefie działki te się znajdują.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Sądem. Skarżący wnieśli ponadto o zwrócenie się do Urzędu Miasta P. o wydanie mapy (w odpowiedniej skali), z której. wynika, w której strefie ograniczonego użytkowania znajduje się czy działka inwestorów oraz działki sąsiednie o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu skarżący, że mapa stanowiąca załącznik do Rozporządzenia Wojewody nr [...] (umieszczona w Internecie), z uwagi na zawartość oraz skalę, nie pozwala na ustalenie w której strefie znajdują się te działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z 29 maja 2024 r. nr [...], którą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z 28 marca 2024 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. a w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił zasadniczo stanowił przepis art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.
W świetle powyższego organ I instancji prawidłowo zobowiązał skarżących postanowieniem do uzupełnienia braków i usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, które zostało przez nich wykonane w niepełnym zakresie, gdyż nie uwzględniono norm rozporządzenia Wojewody z 2007 r. W kontrolowanej sprawie zastosowanie znalazł art. 35 ust.1 pkt 1 lit.a p.b. zgodnie z którym organy zobligowane były zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego, jakim jest m.in. w/w rozporządzenie.
Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że z uwagi na lokalizację działki inwestycyjnej zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...], poz. [...]), które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r., nr [...], poz. [...]). Rozporządzenia te stanowią inne akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a p.b. Zostały wydane na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. i wprowadziły wiele ograniczeń dla nieruchomości i budynków, jakie istnieją oraz jakie mogą powstać w obszarach ograniczonego użytkowania istotnych dla planowanej inwestycji.
Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. weszło w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (patrz § 2), tj. 22 lutego 2008 r., i na jego podstawie nieruchomości inwestycyjne położone są w I strefie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody z 2007 r. w § 6 rozporządzenia Wojewody z 2003 r. wprowadzono następującą zmianę "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Istotna dla kwestii obowiązywania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. jest nowelizacja przepisów na podstawie art. 19 pkt 5 noweli lipcowej. Zgodnie z tą ustawą kompetencja do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania została powierzona sejmikowi województwa, który taki obszar tworzy w drodze uchwały. Zmiana ta, zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej weszła w życie 1 stycznia 2008 r.
Artykuł 135 ust. 2 u.p.o.ś. w dacie wydania rozporządzenia Wojewody z 2007 r. stanowił: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Powyższy przepis w wyniku nowelizacji od 1 stycznia 2008 r. brzmiał następująco: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".
W następnej nowelizacji analizowany przepis zmieniono 15 listopada 2008 r. na mocy art. 144 pkt 21 ustawy zmieniającej z 2008 r., który otrzymał następujące brzmienie: "obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".
Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa nie uchwalił obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P..
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy w wyniku nowelizacji przepisów u.p.o.ś. obowiązuje ustanowiony rozporządzeniem Wojewody z 2007 r. obszar ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., w tym na terenie działki inwestycyjnej.
Na tle tego problemu w judykaturze powstały dwa poglądy. Pierwszy z nich zaprezentowany został w postanowieniu NSA z 6 października 2010 r. o sygn. II OSK 548/09 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), na który powołują się skarżący, gdzie wskazano, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa bowiem pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (zob. S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, "Przegląd Legislacyjny" 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w zasadach techniki prawodawczej, a w szczególności w § 33 ust. 1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto wskazano w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53).
Rozporządzenie Wojewody nr [...] z 31 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Zostało ono wydane na materialnoprawnej podstawie art. 135 ust. 2 u.p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak, z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 u.p.o.ś., który brzmi: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Z powyższego wynika więc, że nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą.
Wskazano, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja u.p.ś., która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. Wyjaśniono, że ratio legis nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 u.p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.
Pogląd ten był kontynuowany m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.11.2015 r. o sygn. IV SA/Po 700/15 (publ. CBOSA). Należy jednakże podkreślić, że wyrok ten został w istocie oparty na wykładni zawartej w przytoczonym wyżej postanowieniu NSA z 6.10.2010 r. o sygn. II OSK 548/09. Stanowisko to znalazło także aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 174/12 oraz z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 353/13, - CBOSA).
Drugi pogląd, dotyczący omawianej problematyki, ujawnił się później. Został on przedstawiony w wyroku NSA z 12.05.2010 r. o sygn. II FSK 1077/10 (publ. CBOSA) gdzie wyjaśniono, że w myśl art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Ponieważ nie jest kwestionowany charakter przepisu jako normy intertemporalnej, przed przystąpieniem do jego wykładni poczyniono uwagi na temat istoty przepisów intertemporalnych (przejściowych) w kontekście zasad techniki prawodawczej. Pozwala to z jednej strony na skonfrontowanie jego treści z zasadami prawidłowej legislacji, z drugiej zaś na uchwycenie ratio legis jakie przyświecało ustawodawcy w konstruowaniu omawianej normy prawnej.
Na tle § 30 zasad techniki prawodawczej wyróżnia się trzy typowe sposoby rozstrzygania problemów intertemporalnych. Po pierwsze ustawodawca może zadecydować o przedłużeniu obowiązywania "dawnego prawa", po drugie ustawodawca może zadecydować, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i po trzecie ustawodawca może zadecydować, że w danej dziedzinie spraw będą przez jakiś czas obowiązywały nowe normy oraz prawo "dawne" (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., str. 84 – 85; G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s.223-224). Nie może budzić wątpliwości, że w art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca zachował moc obowiązującą aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów "dawnych" do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. (...) Nie oznacza to jednak, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych doprowadziła do uchylenia przepisów wykonawczych "dawnych" z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Ta podstawowa reguła walidacyjna doznała bowiem wyjątku, który ustawodawca zawarł w przepisach ustawy nowelizującej. Wyjątek ten przesądził, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy.
Przypomniano, że zgodnie z § 32 ust. 2 zasad techniki prawodawczej, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Natomiast przepis § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej stanowi, że jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą, w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Przepis ten stosuje się przy tym odpowiednio, na podstawie § 143 wspomnianego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego.
Z powyższego wynika, że zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego w myśl § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej nie wpłynęła na moc obowiązującą rozporządzenia Wojewody M. z 24 lutego 2004 r., albowiem w przypadku zmiany treści przepisu upoważniającego polegającej na zmianie organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą.
Przepis art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej nadal obowiązuje, nie został derogowany, brak jest bowiem aktu prawnego, który by go uchylił lub zmienił. Brak jest podstaw do uznania, że wspomniana ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wprowadzająca zmiany do niektórych ustaw, a to w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej została uchylona lub też w inny sposób utraciła moc w całości. Analizowany przepis art. 47 ust. 2 samodzielnie określa ramy czasowe obowiązywania aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych i zachowuje moc obowiązującą do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.
Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje swoje uzasadnienie także potwierdzenie w judykaturze jak i innych publikacjach (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, "Zasady techniki prawodawczej". Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 89; G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego PiP nr 4/2011, s. 55-56.; M. Paczocha, Opłata miejscowa po zmianach dokonanych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, Finanse Komunalne 2008, nr 12, str. 43 – 45; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 6 lipca 2011 r., VI ACa 140/11, Lex 929402).
Za takim rozumieniem wykładanej normy prawnej przemawia także wykładnia systemowa wewnętrzna. Skoro bowiem w art. 47 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawodawca zobowiązał wojewodów do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia jej w życie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych ustawą nowelizującą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu, to miał świadomość, że te akty prawa miejscowego będą obowiązywały również po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, przez okres aż organy właściwe, czyli rady gminy nie podejmą stosownych uchwał na podstawie nowego upoważnienia ustawowego.
Stanowisko to znalazło kontynuację w postanowieniu NSA z 8 maja 2018 r. sygn. I OSK 3147/17 (publ. CBOSA) wydanym już wprost na kanwie problematyki dotyczącej obszarów ograniczonego użytkowania, gdzie wskazano, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 47 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz.1462) w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 147 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w wyniku wspomnianej nowelizacji zmieniono podmiot uprawniony i formę aktu tworzącego obszar ograniczonego użytkowania upoważniając do jego wydawania w drodze uchwały sejmik województwa. Ustawa nowelizująca zawierała jednak przepis przejściowy zawarty w art. 47 ust.2 przewidujący zachowanie mocy przez akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych do czasu wydania nowych aktów przez organy przejmujące zadania i kompetencje.
Co istotne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2006 r.), ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy – na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą – w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie.
Tak więc skutkiem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej kompetencje do określania obszarów ograniczonego użytkowania było przedłużenie obowiązywania aktów dotychczas wydanych przez wojewodów do chwili podjęcia kolejnych aktów w tym zakresie już na nowych zasadach.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, dodając, że przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zgodnie z art. 48 pkt 2 noweli lipcowej wszedł w życie 1 stycznia 2008 r., a więc po wydaniu, a przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r., co nastąpiło 22 lutego 2008 r.
Powyższe uzasadnia pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, że rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17 grudnia 2003 r. zachowało – na podstawie przytoczonego wyżej przepisu przejściowego – moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. do czasu "wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje", a zatem do wejścia w życie ewentualnej uchwały Sejmiku Województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska P. - K.. Należy również podkreślić, iż wskazywane wyżej rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. K. w P., nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko to wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie – patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 421/10 publikowany LEX nr 863961 oraz uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III CZP 62/16, publikowanej LEX nr 2151575.
W świetle powyższego na obszarze planowanej inwestycji wbrew argumentacji skargi nadal obowiązuje zakaz budowy domów mieszkalnych, co przesądzało o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Prawidłowo zatem Wojewoda ocenił jako niezasadny zarzut dotyczący nierespektowania przez Prezydenta Miasta P. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Słusznie wskazał Wojewoda, że co prawda wydana decyzja lokalizacyjna na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to jednak nie oznacza to, że organ architektoniczno - budowlany jest zwolniony ze sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa miejscowego. Obowiązek taki wynika bowiem jednoznacznie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Związanie ustaleniami warunków zabudowy dotyczy jedynie parametrów zabudowy planowanego obiektu i nie zwalnia organu architektoniczno - budowlanego z obowiązku ustalenia zgodności inwestycji z innymi przepisami, w tym prawa miejscowego. Trafnie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, jednak pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego, a te zobowiązują organ do analizy projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego, a więc w przedmiotowej sprawie z ustaleniami rozporządzenia Wojewody z 2007 r.
Należy podkreślić, że organ lokalizacyjny wydał swą decyzję w oparciu o przepisy u.p.z.p. Natomiast organy architektoniczno – budowlane w tej sprawie wydały swe decyzje na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jak już wspomniano Prawo budowlane w art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a p.b. wprost obliguje organy architektoniczno – budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego. W tym zakresie organy architektoniczno – budowlane nie są w żaden sposób związane wykładnią dokonaną przez Kolegium.
Fakt odmiennej interpretacji, czy przywołane rozporządzenie obowiązuje, nie oznacza, że Prezydent Miasta P. w zakresie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę naruszył przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji. Konieczne jest bowiem późniejsze uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w myśl art. 82 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 p.b., jest Starosta. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przesądzenia, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa miejscowego, jest w tym przypadku Prezydent Miasta P., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Tym samym Prezydent i Wojewoda byli uprawnieni i zobowiązani do dokonania samodzielnej oceny tego, czy obowiązuje obszar ograniczonego użytkowania, czy obejmuje on działki inwestycyjne oraz czy planowana inwestycja jest zgodna z ograniczeniami wprowadzonymi na w/w obszarze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje przy tym podstaw do przyjęcia wykładni zaproponowanej w skardze, zgodnie z którą ocena zgodności inwestycji z innymi aktami prawa miejscowego miałaby być dokonywana wyłącznie w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek przeprowadzenia takiej oceny, wprowadzony nota bene ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), został zaaprobowany także w wyroku zapadłym na kanwie analogicznego stanu faktycznego (w sytuacji uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy) w sprawie IV SA/Po 813/22, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2024 r. w sprawie II OSK 1068/23.
Sąd nie podziela również zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów k.p.a. Zdaniem sądu postępowanie toczyło się w zgodności z dyrektywą wypływającą z art. 7 i art. 8 k.p.a., a organy oparły się na materiale dowodowym prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), dokonując jego odpowiedniej oceny, stosownie do art. 80 k.p.a., a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, rekonstruowanych ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów p.b. W tym miejscu wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, ze wbrew stanowisku skarżących nie doszło do wcześniejszego wydania pozwolenia na budowę dla budynków znajdujących się na działkach sąsiednich o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Zauważyć bowiem należy, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie bezspornie wynika, że w/w nieruchomości znajdują się w II strefie obszaru ograniczonego użytkowania lotniska K. ustalonym na mocy rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 31 grudnia 2007r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. co prowadzi do wniosku, iż wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące postepowanie nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Powyższe potwierdzają znajdujące się aktach mapy (k. 10, k. 15v i k. 18) zawierające wrysowaną granicę pomiędzy I i II strefą obszaru ograniczonego użytkowania lotniska K. z naniesionym położeniem działki objętej zakresem kontrolowanego postępowania jak i działek sąsiednich, w tym działek o wskazanych przez skarżących nr. ewidencyjnych. Zbędnym było zatem zwrócenie się zgodnie z wnioskiem skarżących do Urzędu Miasta P. o uzupełnienie akt sprawy i wydanie mapy, z której. wynika, w której strefie ograniczonego użytkowania znajduje się działka skarżących oraz działki sąsiednie o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.