IV SA/Po 811/22

IV SA/Po 811/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 151 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 148 par. 1, art. 146, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 28 ust. 2 , art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 12, par. 22 ust. 2 pkt 2,
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 1853
par. 124, par. 98, par. 41, par. 100
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 86 pkt 2, art. 72 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę w całości; 2. zwraca skarżącej M. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
M. W. wnioskiem z dnia 22 lipca 2022r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1990r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] maja 2022r. o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych oraz LPG wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi oraz pylonem cenowym, na działce położonej w miejscowości M. nr [...], nr ewid. gr. [...].
Postanowieniem nr [...] z dnia 04 sierpnia 2022r. Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] maja 2022r. o zatwierdzeniu projektu architektoniczno budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę dla powyżej opisanej inwestycji, wobec zachowania miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Decyzją nr [...] z dnia 29 sierpnia 2022 r. Starosta K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1990r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] maja 2022r. o zatwierdzeniu projektu architektoniczno- budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę dla powyżej opisanej inwestycji.
W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności zbadał przymiot strony w odniesieniu do definicji art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tym celu organ zbadał wszystkie przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu, tj. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r. poz. 112) oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014r. poz. 1853 ze zm.) i na ich podstawie ustalił brak oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni. Dodatkowo organ podał, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. , zatwierdzonej Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 27 stycznia 2022 r.. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 04 lutego 2022r, poz. [...]).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej: prawo budowalne) w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawczym nie powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wnioskodawczyni pozostaje właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. działki R. P.;
2. art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że inwestycja R. P. nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawczym oraz, że w sprawie nie występuje kwestia bliskiego sąsiedztwa w sytuacji, gdy organ nie wykazał jakoby na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu został przez niego rzeczywiście określony oraz w sytuacji, gdy nieistnienie bezpośredniego sąsiedztwa działki wnioskodawczym oraz działki inwestora samo w sobie me przesądza o braku występowania bliskiego sąsiedztwa;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy wyrażający się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędne, odbiegające od treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, iż decyzja o pozwolenia na budowę z dnia [...] r., Nr [...], została wydana w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa w sytuacji, gdy:
a) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego MN/U dla miejscowości M. wskazano, że dopuszcza się zabudowę handlowo-usługową, natomiast brak jest wskazania, że dopuszcza się budowę stacji paliw podczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego U/12 dla miejscowości B. (w której położna jest działka wnioskodawczym, na której budowana jest stacja paliw) wprost zostało sprecyzowane, że dopuszcza się budowę stacji paliw (zabudowa usługowa);
b) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego MN/U dla miejscowości M. zostało wskazane, że dopuszcza się zabudowę z przeznaczeniem na usługi, rzemiosło, drobną wytwórczość, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 450 m2, podczas gdy:
• brak jest precyzyjnego sformułowania, do których konkretnie obiektów odnosi się wymagana powierzchnia zabudowy (450 m2) oraz brak jest konkretnego sformułowania, czy powyższe dotyczy także stacji paliw,
• z bilansu terenu wynika, iż projektowany budynek stacji paliw R. P. ma powierzchnię 143 m2, a istniejący budynek stacji kontroli pojazdów liczy 373,56 m2, co po zsumowaniu daje 516,56 m2, która to wartość przewyższa dopuszczalną wartość powierzchni zabudowy 450 m2 i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
c) w decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nr [...] wydanej przez Wójta Gminy B. w dnia 28 maja 2020 r. wynika, że nie przeprowadzono obliczenia leju depresyjnego i analizy konieczności posiadania/uzyskania przez R. P. pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy przy warunkach istniejących na działce R. P. wysoce prawdopodobnym pozostaje, że taki lej się wytworzy i przekroczy działkę inwestora
- co skutkowało ustaleniem niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, że inwestycja R. P. nie narusza interesu prawnego wnioskodawczym poprzez położenie obok siebie dwóch stacji paliw oraz, że powyższe nie ma negatywnego wpływu na środowisko i bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także bezpieczeństwo higieny pracy i ochrony przeciwpożarowej, a tym samym, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawczym mimo, iż zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie to nie wniosła do niego uwag w sytuacji, gdy w zawiadomieniu z dnia 16 sierpnia 2022 r. organ zakreślił wnioskodawczym termin 7 dni na ewentualny wgląd do akt sprawy, sporządzanie notatek, kopii lub odpisów oraz w sytuacji, gdy przepisy prawa nie zakreślają stronie postępowania terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału, a wręcz przeciwnie dają jej uprawnienie (nie obowiązek) do wypowiedzenia się co do powyższego w późniejszym czasie, np. w odwołaniu od decyzji, oraz w sytuacji, gdy w dniu 25 sierpnia 2022 r. wnioskodawczym wykonała jedynie fotokopie akt sprawy, a nie ustosunkowywała się do zebranego w sprawie materiału, co skutkowało błędnym uznaniem, że strona mimo, iż zapoznała się z materiałem dowodowym sprawy to nie wniosła do niego uwag;
3. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2022 r., Nr [...], w sytuacji, gdy organ winien był uchylić decyzję dotychczasową z uwagi na to, że wnioskodawczym bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W uzasadnieniu Odwołująca się podnosiła, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ nie zwrócił uwagi chociażby na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego MN/U dla miejscowości M., w której położna jest działka R. P. nr [...], wskazano, że dopuszcza się zabudowę handlowo-usługową. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania w tymże planie, jakoby na tamtym terenie dopuszczalnym było budowanie stacji paliw. Dodatkowo planowana przez R. P. inwestycja jej zdaniem przekracza dopuszczalną na terenie inwestycji powierzchnię zabudowy.
Dalej argumentowano, że organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę zaniechał zweryfikowania treści decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nr [...] wydanej przez Wójta Gminy B. w dnia 28 maja 2020 r.
M. W. stwierdziła również, że wbrew twierdzeniu organu I instancji pozostaje ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. działki R. P., ponieważ samo nieistnienie bezpośredniego sąsiedztwa działki wnioskodawczym oraz działki inwestora samo w sobie nie przesądza o braku występowania bliskiego sąsiedztwa.
Końcowo Odwołująca się wskazała, że przepisy prawa nie zakreślają stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wręcz dają jej uprawnienie do wypowiadania się co do powyższego w całym toku postępowania, również w postępowaniu w drugiej instancji. W dniu 25 sierpnia 2022 r. wnioskodawczyni wykonała jedynie fotokopie akt przedmiotowej sprawy, ale w tym dniu nie ustosunkowywała się co do zebranego w sprawie materiału. Organ błędnie zaś uznał, że strona mimo, iż zapoznała się z materiałem dowodowym sprawy to nie wniosła do niego uwag.
Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty K. z 29 sierpnia 2022r. w mocy.
W uzasadnieniu opisał instytucję wznowienia postępowania. Następnie Wojewoda wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy M. W. posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy pominięcie jej przy wydawaniu decyzji Starosty K. nr [...] r. z [...] maja 2022 r., znak [...] oznaczałoby, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ przywołał regulację art. 28 Prawa budowlanego, która definiuje stronę postępowania o pozwolenie na budowę, a także art. 3 pkt 20 tej ustawy, która określa czym jest obszar oddziaływania obiektu. Zdaniem organu odwoławczego na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.
Odnosząc powyższe do przedmiotu omawianej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestycja, o której pozwoleniu na budowę rozstrzygała decyzja Starosty K. nr [...] z [...] maja 2022 r., znak [...] zamyka się w granicach działki o nr ewid. [...] należącej do inwestora oraz dz. nr [...], [...], [...] oznaczonych jako działki drogowe.
Dodatkowo z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, iż planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od granicy działki M. W. (ok. 650 m) powoduje, że nie naruszono § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Organ stwierdził także, że kwestia uciążliwości środowiskowych została odnośnie przedmiotowej inwestycji rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy B. z dnia 28 maja 2020 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.
Dalej wskazano, że wynik postępowania prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, w związku z czym wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., że zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przepisem takim nie jest zdaniem organu art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ to przepis, który definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa - tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody z 2 listopada 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżąca nie powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżąca pozostaje właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. działki R. P., a także nieuprawnione przyjęcie, że stroną postępowania może być tylko osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego, podczas gdy przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na nieruchomości których planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu definicji strony wobec zawężających kryteriów, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania w sytuacji, gdy katalog strony na gruncie postępowania administracyjnego pozostaje otwarty, a art. 28 k.p.a. wprowadza szersze rozumienie strony postępowania;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego przeanalizowania sprawy i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji R. P.;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 2 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] maja 2022 r.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w ocenie Skarżacej, organy rozpatrując status strony niniejszego postępowania winny wziąć pod uwagę szerszą jej definicję. Pomimo bowiem faktu, że definicja strony z art. 28 ust. 2 p.b. stanowi przepis szczególny względem przepisu 28 k.p.a., to przepisy te wzajemnie się uzupełniają, a rozumienie strony na gruncie prawa budowlanego nie jest zamknięte.
Skarżąca argumentowała, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Przymiot ten posiadają zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także te, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.
Odnosząc się natomiast do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. art. 3 pkt 20 p.b. Skarżąca podała, że organ administracji zaniechał w istocie ustalenia, czy nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości należącej do R. P.. Podczas gdy na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu oraz wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego wraz z zakresem i zasięgiem tegoż.
Zdaniem Skarżącej organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę zaniechał zweryfikowania treści decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nr [...] wydanej przez Wójta Gminy B. w dnia 28 maja 2020 r. We wzmiankowanej decyzji wskazano bowiem, że: "W związku z budową stacji paliw Inwestor przewiduje prowadzenie odwodnienia terenu. Będzie to działanie krótkotrwałe, związane z posadowieniem zbiorników podziemnych na paliwo. Woda z odwodnienia będzie rozprowadzana na terenie biologicznie czynnym, będącym we władaniu Wnioskodawcy".
Biorąc natomiast pod uwagę warunki istniejące na działce R. P. (4,40 m - 1,70 m = 2,70 m wykop) zarzucić należy zdaniem Skarżącej, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2022 r., nie przeprowadzono obliczenia leju depresyjnego i analizy konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Mając na uwadze fakt, że wysoce prawdopodobnym pozostaje, że zasięg leja depresji wytworzy się i wykroczy poza granice terenu działki inwestora zasadnym było uzyskanie zgody wodnoprawnej.
W ocenie Skarżącej planowana inwestycja może powodować zakłócenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego, a to z uwagi na częste dostawy paliw oraz wzmożony ruch samochodów ciężarowych i osobowych. W takim przypadku nie ma przy tym znaczenia, czy pochodząca z planowanej inwestycji emisja będzie wykraczała poza określone prawem standardy na określonych działkach. Już bowiem sam fakt jej istnienia będzie przesądzał o nadaniu statusu strony. Warto dodać, iż może chodzić zarówno o oddziaływania, które zostały uregulowane poprzez określenie dopuszczalnych poziomów emisji (np. emisja hałasu), jak również oddziaływania względem których standardy nie zostały wprowadzone (np. oddziaływanie na krajobraz).
Nie zweryfikowano także według M. W., jaki wpływ planowana inwestycja będzie miała na ochronę przeciwpożarową. Nie ustalono bowiem tak ważnych kwestii jak chociażby obszar zagrożenia wybuchem, czy rozszczelnieniem zbiornika LPG na stacji paliw. Z zasad doświadczenia życiowego wynika natomiast, że obszar oddziaływania w tego typu sytuacjach może być znaczący, tym bardziej, jeżeli w bliskiej odległości znajduje się druga stacja paliw.
Na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie wzięto również pod uwagę według Skarżącej tak istotnych elementów, jak częste dostawy paliw płynnych i LPG do dwóch innych stacji paliw pozostających ze sobą w bliskiej odległości oraz związanych z powyższym emisji hałasów czy uciążliwych zapachów, co bezsprzecznie może oddziaływać na nieruchomość Skarżącej, a także innych mieszczących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Organ co prawda wskazał, że w celu ograniczenia emisji zostanie zastosowany hermetyczny system przeładunku paliw, jednak po raz kolejny nie wziął pod uwagę zlokalizowania w bliskiej odległości dwóch stacji paliw.
Skarżąca zarzuca bowiem, że wszelkie wskazane przez organ zabezpieczenia oraz ograniczenia odnoszone są do jednej stacji paliw powstającej na nieruchomości R. P., natomiast w dalszym ciągu organ pomija fakt lokalizacji dwóch stacji paliw w bliskiej od siebie odległości. Organy administracji nie wzięły też pod uwagę, że rozmieszczenie stacji paliw zależy od różnych czynników demograficzno-geograficznych.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty, nie można zatem zdaniem M. W. wykluczyć, że położenie dwóch stacji paliw spowoduje opór społeczny i protesty mieszkańców, którzy jako właściciele sąsiadujących nieruchomości mogą odczuwać potencjalne negatywne skutki. Należy zwrócić szczególną uwagę, że istotną różnicą pozostaje, czy wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej będzie znajdować się jedna stacja paliw płynnych i LPG, czy więcej.
Dodatkowo wskazała, że dla określenia obszaru oddziaływania nieruchomości bez znaczenia jest, czy zachodzi sąsiedztwo bezpośrednie, oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości.
W ocenie Skarżącej, uprawdopodobnione jest natomiast, iż działka o nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania działki R. P. nr [...], a zatem Skarżąca posiada realny interes prawny w przedmiotowej sprawie.
Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. wynika natomiast z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Dla pełnej realizacji zapisów normy art. 5 p.b. jako stronę postępowania uznawać należy nie tylko tego, kto zostaje konkretnie ograniczony w możliwości zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, lecz także tego, kto może doznać uszczerbku w swych prawach rzeczowych do nieruchomości. Natomiast "przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten zawsze należy interpretować łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji.
Końcowo Skarżąca podała, że zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej "P.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z 2 listopada 2022 r., Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewody w świetle zgromadzonych akt sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy, który ze swej istoty ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w całym jej zakresie, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd uznaje za podstawę do dalszych swoich rozważań.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 1235, dalej "p.b.").
Przedmiotem niniejszej sprawy jest przede wszystkim ocena przymiotu strony M. W. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 22 lipca 2022 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty K. nr [...] z [...] maja 2022 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych oraz LPG wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi oraz pylonem cenowym, na działce położonej w miejscowości M. nr [...], nr ewid. gr. [...].
Kontrolowane decyzje zapadły więc po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, na skutek wniosku M. W., która jako przyczynę wnioskowanego wznowienia wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegającą na tym, że: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".
W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że samo złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nie powoduje "automatycznie" jego wznowienia. Takie podanie inicjuje najpierw fazę wstępną postępowania wznowieniowego, w ramach której organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, czy wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, itd.), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie (nie dotyczy podania opartego na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym niżej), czy została w nim powołana przyczyna (przyczyny) wznowienia spośród określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie, liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (ostatecznej). Ta wstępna faza procedury wznowieniowej kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) – gdy ww. warunki wstępne są spełnione – albo, w przeciwnym wypadku, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zaskarżalnego zażaleniem (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).
W kontrolowanej sprawie Starosta K. postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych oraz LPG wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi oraz pylonem cenowym, na działce położonej w miejscowości M. nr [...], nr ewid. gr. [...].
W motywach tego postanowienia wyjaśniono, że wniosek o wznowienie postępowania uzasadniony został tym, że M. W. dowiedziała się o przedmiotowej inwestycji w dniu [...] maja 2022 r., podczas przeglądania Rejestrów Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń (RDZW). Zasadnie więc uznały organy obu instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 k.p.a. tj. w terminie jednego miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.
Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wzmiankowane łącznie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a. mówiącym o tym, że: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W ramach pierwszego etapu - "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie to wymagało łącznego stwierdzenia, że podmiot żądający wznowienia postępowania: (i) spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania, a mimo to (ii) nie brał w nim udziału, i to (iii) bez własnej winy.
Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:
– na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo
– na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (a więc w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).
Natomiast jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła – co w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wiązało się z ustaleniem, że podmiot żądający wznowienia nie miał przymiotu strony postępowania, bądź że przymiot taki wprawdzie posiadał, ale nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a w każdym razie nie bez własnej winy – to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SA/Po [...] oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po [...], CBOSA; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA [...]; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK [...], dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie "CBOSA").
Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach wydanych w sprawie odnośnie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że nie wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem M. W. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wnioskodawca M. W.a żąda uznania jej za stronę postępowania z uwagi na okoliczność, iż pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji leży w sąsiedztwie jej nieruchomości. Jest właścicielką działki o nr geod. [...] znajdującej się w odległości ok. 650 m od inwestycji, gdzie w 2021 r. uzyskała dwa pozwolenia na budowę - jedno dotyczące budowy myjni bezobsługowej, drugie dotyczące budowy stacji paliw. W ocenie Skarżącej budowa nowej stacji w tak bliskiej odległości narusza jej interesy.
Przepisem regulującym kwestię tego kto powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Przy czym należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowanego oraz projektu zagospodarowania działki i udzieleniu pozwolenia na budowę jest przepis art. 28 p.b., który stanowi przepis szczególny wobec powyżej wskazanego uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on w ust. 2, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest właśnie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12).
Wspomniany obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 3 ust. 20 p.b. Należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, w tym w szczególności przepisy regulujące kwestie związane z ochroną środowiska, ochroną, zabytków, ochroną przeciwpożarową, drogami publicznymi, a także przepisy regulujące sposób projektowania określonych rodzajów inwestycji budowlanych. Wskazanymi przepisami odrębnymi w przedmiotowej sprawie dotyczącej stacji paliw płynnych i LPG były przepisy zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "warunki techniczne") jak i Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu środowisku (Dz.U. z 2014r. poz. 112) oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014r. poz. 1853 ze zm.).
W dalszej kolejności należy wskazać, że problematyka pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 p.b. wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się zatem ze Skarżącą, że stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15, CBOSA).
Trafnie wskazywał przy tym organ II instancji, że obszarem oddziaływania nie jest teren, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 338/10). Takie skutki powstania obiektu jak kurz, odór, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Po 256/16, CBOSA). Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującymi, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności organu administracji publicznej.
Stroną tego postępowania mogą być zatem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest jednak wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela czy też użytkownika nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Skarżąca nie sprecyzowała wyraźnie żadnego konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie należącej do niej działki. Również organy analizując przepisy odrębne, które w niniejszej sprawie wyznaczyły obszar oddziaływania inwestycji nie dopatrzyły się takiej podstawy do uznania Skarżącej za stronę postępowania o pozwoleniu na budowę.
Przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowie jest inwestycja stacji paliw płynnych oraz LPG wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi oraz pylonem cenowym. Obejmować będzie budowę infrastruktury podziemnej, jak i naziemnej w postaci wewnętrznej instalacji elektrycznej paliwowej, gazowej, wody, ścieków sanitarnych i kanalizacji deszczowej. Zbiornik szczelny – odparowujący służyć będzie do magazynowania wód opadowych z terenów utwardzonych inwestycji. Inwestycja ta zamyka się w granicach działki o nr ewid. [...] należącej do inwestora oraz działek nr ewid. [...], [...], [...] oznaczonych jako działki drogowe. Całkowita powierzchnia działki nr [...] wynosi ok. [...] m2. Działka jest w pełni uzbrojona i posiada wszystkie niezbędne przyłącza i infrastrukturę. Podkreślić należy, że na przedmiotowym terenie znajdują się już obiekty stacji kontroli pojazdów, samoobsługowej myjni samochodowej 3-stanowiskowej, naziemne zbiorniki gazu, stanowiska do dystrybucji gazu, budynki gospodarcze oraz zabudowy mieszkaniowej (część obiektów przeznaczona została do rozbiórki). Najbliższe otoczenie projektowanej inwestycji stanowią obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej. W rozpatrywanej sprawie przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu (str. 41), sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, zgodne z § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), obowiązującego w dacie przygotowania tego projektu.
W projekcie zagospodarowania terenu podano, że w bezpośrednim zasięgu oddziaływania inwestycji znajdują się działki nr ewid. [...] - działka inwestora, [...], [...] i [...] działki drogowe. Obszar oddziaływania inwestycji został oznaczony na projekcie zagospodarowania na planszy zbiorczej - PZT.l oraz z wyszczególnieniem graficznym na planszy PZT.2. Strefy oddziaływania inwestycji.
Realizacja inwestycji będzie wiązała się z emisją hałasu oraz substancji gazowych do powietrza, a także powstawaniem odpadów i ścieków. Głównym źródłem hałasu będą pracujące dystrybutory oraz poruszające się po terenie pojazdy. Głównym źródłem emisji substancji do powietrza będą procesy przeładunku i dystrybucji paliw oraz pojazdy poruszające się po terenie stacji. W celu ograniczenia emisji zostanie zastosowany hermetyczny system przeładunku paliw a dystrybutory paliw płynnych zostaną wyposażone w system odsysania oparów. Odpady będą selektywnie magazynowane, a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom do zagospodarowania. Wody opadowe z terenu inwestycji odprowadzane będą do projektowanej kanalizacji deszczowej po uprzednim podczyszczeniu w separatorze z osadnikiem zostaną wprowadzone do szczelnego zbiornika. Oddziaływania powstałe na etapie eksploatacji stacji będą nawiązywały swoją częstotliwością i czasem trwania do okresu funkcjonowania planowanej inwestycji i będą się ograniczały do granicy działki będącej w posiadaniu inwestora.
Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. inwestor występując o pozwolenie na budowę ma obowiązek przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, który powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę stanowią materiał dowodowy dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, w oparciu o które organ weryfikuje oświadczenie projektanta o oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt zagospodarowania terenu określał konkretne ramy zamierzenia inwestycyjnego, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Według tego projektu obszar oddziaływania inwestycji obejmował działkę inwestora o nr [...], a także działki o nr [...], [...] i [...], czyli działki drogowe
W tym miejscu należy zauważyć, że Skarżąca argumentowała, że właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Jednakże źródła interesu prawnego nie mogą stanowić bliżej nieokreślone immisje pośrednie, ponieważ co do zasady są one dozwolone. Zakłócenia te nie powinny przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14). Dodatkowo przyjmuje się, że w sprawach budowlanych kwestia immisji musi być uwzględniona, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1537/17, CBOSA).
W niniejszej sprawie planowana inwestycja na działce nr [...] znajdować się będzie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] z dnia 27 stycznia 2022 r.) symbolem "U", dla którego ustalono przeznaczenie na zabudowę usługową, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaż do 1000 m2. Powstałe w związku z prowadzeniem inwestycji immisje, na które wskazuje Skarżąca nie sposób uznać za naruszające jej społeczno-gospodarcze przeznaczenie, skoro nie przekraczają dopuszczalnych norm określonych w prawie administracyjnym.
Po pierwsze bowiem, jak wskazał Starosta, niewątpliwie, zgodnie z projektem przedmiotowa inwestycja nie będzie naruszać rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Tak samo stwierdzono w wydanej przez Wójta Gminy B. w dniu 28 maja 2020 r. decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji (nr [...]). Dopuszczalne poziomy hałasu na terenie inwestycji wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w nocy. Głównymi źródłami emisji hałasu do środowiska z terenu inwestycji będą samochody poruszające się po terenie stacji, klimatyzator, myjnia, praca dystrybutora oraz kompresor. Przewidywane natężenie ruchu wynosi 181 pojazdów lekkich i 17 pojazdów ciężkich w ciągu najmniej korzystnych 8 godzin w ciągu dnia. Sąd tę ocenę podzielił i uznał, że planowana inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną, dlatego przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego Skarżącej.
Dalej wskazać należy, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, iż planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od granicy działki Skarżącej (ok. 650 m) powoduje, że nie naruszono § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika także, że zaprojektowane miejsca na pojemniki służące do gromadzenia odpadów stałych z uwzględnieniem możliwości ich segregacji nie oddziałują na zabudowę znajdująca się na działkach sąsiednich – odległość do najbliższej granicy działki wynosi 3,22 m (§ 22 ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.), str. 34 projektu.
Z projektu budowlanego wynika, także ocena inwestycji w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Na terenie inwestycji znajdować będzie się budynek o powierzchni użytkowej nie przekraczającej maksymalnej strefy pożarowej, nie przewiduje się na jego terenie występowania materiałów niebezpiecznych pożarowo, str. 36 projektu). Określono także strefy zagrożenia wybuchem. Przeanalizowano także bezpieczeństwo pożarowe inwestycji i jej elementów (podziemnego zbiornika gazu, odmierzacza gazu, elementów stacji płynnych, zbiorników i rurociągów technologicznych), w tym z uwzględnieniem odległości od sąsiednich obiektów budowlanych, działek lub terenów oraz parametrów wpływających na dopuszczalne odległości (str. 38 – 40 projektu). Wynika z powyższego, że strefa oddziaływania inwestycji obejmuje teren inwestycji oraz bezpośrednio sąsiadujące tereny dróg publicznych oraz graniczącą z inwestycją część działki nr [...] (mapa PZT.2 dołączona do projektu), a tym samym inwestycja nie oddziałuje na działkę Skarżącej oddaloną o 650 m od terenu inwestycji.
Zdaniem Sądu, również z żadnego przepisu Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągu przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) nie wynika nie tylko brak naruszenia odległości stacji paliw płynnych i LPG, ani żadnego z jej elementów, od działki Skarżącej, ale także brak wpływu inwestycji w tym zakresie na działkę Skarżącej. W sprawie oczywistym jest, że lokalizacja stacji według zatwierdzonego projektu zachowuje wymagane odległości. Odległości, o których mowa w szczególności we wskazanym w projekcie § 124 ust. 1 powoływanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki mierzone mają być od zbiorników do budynków mieszkalnych i odległości te zostały zachowane przez inwestora i wskazują, że inwestycja w tym zakresie nie oddziałuje na działkę Skarżącej położoną w odległości 650 m od projektowanej inwestycji. Dlatego przepis § 124 ust. 1 tego rozporządzenia, ani inne przepisy, np. § 41 ust. 3, § 98, § 100 tego rozporządzenia nie uzasadniają przyjęcia, że na ich podstawie, Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Nadto, sama Skarżąca nie przytoczyła żadnego przepisu powyższych rozporządzeń, z których mogłaby wywodzić swój interes prawny uzasadniający posiadanie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Starosty K. nr [...] z dnia [...] maja 2022r.
Dodatkowo, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnieść należy, że to na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029), dalej jako: "u.u.i.ś." decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś, a więc między innymi, decyzję o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Legitymowanie się przez inwestora taką decyzją środowiskową zwalnia organ architektoniczno-budowlany z obowiązku powtórnego badania oddziaływania inwestycji na środowisko. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie wspominanej już decyzji Wójta Gminy B. z dnia 28 maja 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Dlatego co do zasady bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są twierdzenia Skarżącej, odnośnie potrzeby weryfikacji tej decyzji i m.in. kwestii obliczenia leju depresyjnego i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, tym bardziej gdy Skarżąca nie wskazuje na żaden dodatkowy przepis prawa, z którego wynikałby taki obowiązek, a także jej interes prawny.
Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie, że projektowania inwestycja oddziałuje na nieruchomość Skarżącej, co skutkowałoby przyjęciem jej za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją z [...] maja 2022r.
Odnosząc się do przytoczonych w skardze szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd wskazuje, że Skarżąca przedstawiła jedynie ich wyrwane z całości fragmenty sprowadzające się do ogólnych spostrzeżeń na poparcie tezy ponoszonej przez Skarżącą, co nie oznacza że mają one zastosowanie do stanu faktycznego jaki zaistniał w okolicznościach niniejszej sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji obu instancji oraz oceny Sądu.
Konkludując powyższe stwierdzić należy, że skarga M. W. w świetle kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2022r. okazała się niezasadna. Słusznie wskazały, bowiem organy obu instancji, że w sprawie nie zaistniała przywołana przez Skarżącą podstawa wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odnosząca się do sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skoro jak wynika z powyższego nie sposób uznać Skarżącej za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2022r. Zatem z tego już powodu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bez dalszej merytorycznej oceny, zaistniała przesłanka do odmowy uchylenia decyzji Starosty K. nr [...] z [...] maja 2022r. W tym stanie sprawy, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 43) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 44 i nast. akt sąd.).
W pkt 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 225 P.p.s.a. orzekł o zwrocie na koszt Sądu różnicy między kosztami pobranymi a kosztami należnymi z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, albowiem błędnie wezwano Skarżącą do uiszczenia uzupełniającego wpisu od skargi. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2021r., poz. 535) wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł.