IV SA/Po 81/24

IV SA/Po 81/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 26 lipca 2022 r. nr LX/473/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Genowefa na obszarze gminy Kleczew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem MN/U w tekście uchwały i na rysunku planu; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Kleczewie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Kleczewie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu 26 lipca 2022 r. uchwałę nr LX/473/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Genowefa na obszarze gminy Kleczew (dalej również: plan miejscowy; plan). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. pod pozycją 6032.
Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. oraz w związku z uchwałą nr XXXVI/303/2021 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 2 lutego 2021 r., po stwierdzeniu w § 1 ust. 1 tej uchwały, że plan miejscowy nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew" przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kleczewie nr XI/96/2019 z dnia 18 czerwca 2019 r. ze zmianami (dalej również: Studium).
Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały, granice obszaru objętego planem określa rysunek planu (ust. 2), który stanowi integralną część uchwały jako załącznik nr 1 zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Genowefa na obszarze gminy Kleczew" wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew - w skali 1:2000 (ust. 3 pkt 1).
Przedmiotowa uchwała została podjęta po przeprowadzeniu postępowania na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 2 lutego 2021 r. nr XXXVI/303/2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów.
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Kleczewie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 2 lutego 2024 r., zaskarżył w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonego symbolem MN/U, uchwałę nr LX/473/2022 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 26 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Genowefa na obszarze gminy Kleczew i wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonego symbolem MN/U - ze względu na istotne naruszenie prawa, 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Miejskiej w Kleczewie w dniu 26 lipca 2022 r. i przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 25 sierpnia 2022 r. Ponadto wskazał na to, że podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 26 lipca 2022 r.), w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że w planie wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczony symbolem MN/U; na podstawie analizy informacji dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych, w tym map dostępnych w systemie Geoportal, stwierdził, że cały obszar planu obejmuje strefa 10h [wyznaczona] od kilku istniejących elektrowni wiatrowych, zlokalizowanych w tej samej miejscowości od wschodniej stronu obszaru objętego planem, których wysokość wynosi od 99,7 do 107,7 m.
Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724) - dalej: u.i.z.e.w. w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia wżycie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych (bez konieczności uwzględnienia strefy 10h jako minimalnej odległości pomiędzy elektrownią wiatrową a budynkiem mieszkalnym).
Skarżący stwierdził, że przedmiotową uchwałę podjęto po terminie przewidzianym przepisami przejściowymi, tj. po 16 lipca 2022 r. W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia zabudowy mieszkaniowej w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Ponadto stwierdził, że na rysunku planu błędnie przyjęto strefy ograniczeń w zabudowie wynikające ze zmienionych przepisów – które nie obowiązywały jeszcze w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, dotyczących odległości zabudowy mieszkaniowej od elektrowni wiatrowych – zmniejszające tę odległość do 700 m.
Ponadto Wojewoda zauważył, że w planie określono granicę strefy ochronnej elektrowni wiatrowej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisem art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., która nie obejmuje terenu MN/U. Podniósł, że "w związku z obowiązywaniem dla przedmiotowej uchwały zakazów lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie 10h od elektrowni wiatrowych (po przeliczeniu zakresu strefy dla istniejących elektrowni) oznaczenie to należy uznać za błędne".
Zdaniem skarżącego, stwierdzone uchybienie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na koniec Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonego symbolem MN/U, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kleczewie, reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta Kleczew, stwierdziła, że w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu Rada Miejska podniosła, że skarżący nie uwzględnił, iż uchwałą nr XVI/134/2019 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach: Cegielnia, Genowefa, Kleczew, Sławoszewek i Sławoszewo na obszarze gminy i miasta Kleczew wyznaczono już w przeszłości w obrębie Genowefa teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczony symbolem MN/U w strefie 10h od istniejących elektrowni wiatrowych. Przywołana uchwała w tej części została podjęta na podstawie art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., z zachowaniem terminu przewidzianego w tym przepisie przejściowym.
Rada, wskazując na treść art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., stwierdziła, że w związku z wejściem w życie tej ustawy w dniu 16 lipca 2016 r. uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, było możliwe do 16 lipca 2022 r. W ocenie organu skarżący nie wziął w niniejszej sprawie pod uwagę, że Gmina Kleczew skorzystała z powyższego uprawnienia i uchwałą nr XVI/134/2019 z dnia 29 października 2019 r. przewidziała w obrębie Genowefa teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonej symbolem MN/U na podstawie przepisów dotychczasowych tj. w strefie 10h od istniejących elektrowni wiatrowych. Dalej organ argumentował, że zaskarżona uchwała ustala wprawdzie plan miejscowy w obrębie Genowefa, ale jednocześnie powiela, a przez to zachowuje dotychczasowe przeznaczenie wprowadzone na tym terenie, nie powiększając terenu MN/U wyznaczonego już na podstawie uchwały z 2019 r. Z tego też powodu zaskarżona uchwała nie podlega dyspozycji art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., a w związku z tym nie może naruszać tegoż przepisu.
Rada Miejska podniosła, że przedstawiony wniosek ulega wzmocnieniu wobec skutków prawnych ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z obowiązującym orzecznictwem skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w sytuacji, gdy uchwała ta "zastąpiła" poprzednią uchwałę na mocy art. 34 ust. 1 u.p.z.p., jest "odżycie" poprzedniego planu. W przedmiotowej sprawie oznacza to "odżycie" uchwały nr XVI/134/2019 z dnia 29 października 2019 r. w części dotyczącej obrębu Genowefa, a co za tym idzie - utrzymanie zakwestionowanego przez skarżącego przeznaczenia na tym terenie.
Końcowo Rada stwierdziła, że w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności uchwały nie tylko nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, ale jest także niecelowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 marca 2024 r. w tym przedmiocie.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 26 lipca 2022 r. uchwała nr LX/473/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Genowefa na obszarze gminy Kleczew - w części obejmującej teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczonego symbolem MN/U. Przedmiotowa uchwała została bowiem zaskarżona przez Wojewodę jedynie w tej - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy oraz innych ustaw – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, co uczynił w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W tym względzie należy jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16).
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Idąc dalej, trzeba jeszcze wyjaśnić, że za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.
Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny – o ile co innego nie zostanie wyraźnie zaznaczone – są te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MN/U.
Zgodnie z § 3 planu miejscowego następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granica obszaru objętego planem miejscowym; 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 3) przeznaczenie terenów oznaczone symbolami graficznymi i literowymi; 4) nieprzekraczalne linie zabudowy; 5) granica strefy ochronnej elektrowni wiatrowych.
W § 4 planu ustalono w ramach przeznaczenia terenów m.in. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczony symbolem MN/U (pkt 1). Teren ten znajduje się z w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 3 pkt 5 planu, co wynika z oznaczeń na rysunku planu.
W § 5 pkt 1 planu, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono – co do zasady – lokalizację zabudowy zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Natomiast w § 6, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono m.in. w zakresie ochrony przed hałasem nakaz zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach odrębnych, na terenie oznaczonym symbolem MN/U jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych (pkt 3 lit. a).
Z kolei w § 15 planu, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczonym symbolem MN/U dopuszczono m.in. lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku usługowego lub budynku mieszkalno-usługowego oraz budynku garażowo-gospodarczego (pkt 1 lit. a i lit. b) oraz zachowanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy przy zastosowaniu parametrów określonych w niniejszym paragrafie (pkt 2).
Na rysunku planu dla tego terenu wyrysowano nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i zaznaczono granice terenu MN/U oraz granicę strefy ochronnej elektrowni wiatrowych.
Sąd podziela ocenę Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Wzorcem kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), a także przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724 ze zm.), czyli postanowienia wskazanych ustaw w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. według stanu prawnego na dzień 26 lipca 2022 r. Przypomnieć bowiem należy, że ocena legalności aktów prawa miejscowego następuje względem stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, a nie zmiany stanu prawnego (por.: wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1059/10, dostępny jw.).
Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym należało określić obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6) oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7). Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przewidziano, że w zależności od potrzeb określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. (patrz: art. 18 tej ustawy i data ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 1 lipca 2016 r. poz. 961), wprowadziła zasadę minimalnej odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, przewidując w art. 4 ust. 1, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – od elektrowni wiatrowej – jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli [tzw. zasada 10h -przyp. wł. Sądu], wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Na podstawie art. 6 tej ustawy organy gminy były zobowiązane do uwzględnienia odległości określonej zgodnie z art. 4: 1) przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany; 2) przy sporządzaniu oraz uchwalaniu albo przyjmowaniu planu miejscowego albo jego zmiany. Z kolei w art. 7 u.i.z.e.w. ustanowiono wymogi dotyczące planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej. Natomiast w przepisie przejściowym § 15 ust. 8 u.i.z.e.w. przewidziano, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3790/19 (dostępnym jw.), dopuszczenie przepisem przejściowym w miejscowym planie lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej należy odnieść do granic stref ochronnych związanych z zabudową i użytkowaniem terenów. Nie ma w tym w przedmiocie zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.z.e.w.
Pomiędzy stronami nie ma też sporu, że cały teren oznaczony w planie miejscowym symbolem MN/U, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, na którym dopuszczono m.in. lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku usługowego lub budynku mieszkalno-usługowego, znajduje się w całości w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, tj. w odległości mniejszej niż 10h od elektrowni wiatrowej.
Z powyższego wynika, że gmina mogła na podstawie przywołanego przepisu przejściowego na podstawie art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. ustalić tereny lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej bez zachowania odległości, o których mowa w art. 4 u.i.z.e.w., jednakże z zachowaniem omawianego terminu 72 miesięcy, który upłynął z dniem 16 lipca 2022 r. Tymczasem przedmiotowy plan został uchwalony 26 lipca 2022 r. (a ogłoszony dnia 26 sierpnia 2022 r.), zatem już po upływie tego terminu, który jest terminem prawa materialnego. W takiej sytuacji lokalizowanie w planie miejscowym tego rodzaju zabudowy względem istniejących na terenie gminy elektrowni wiatrowych wymagało zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 u.i.z.e.w., który ówcześnie przewidywał obowiązek zachowania odległości 10h w przypadku sytuowania budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej. Przy tym, według informacji zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru opracowania znajdują się elektrownie wiatrowe, które są źródłem emisji hałasu, pola elektromagnetycznego (promieniowania niejonizującego elektromagnetycznego), które jednak nie powodują w tym względzie zagrożenia dla najbliższych obszarów (str. 16, 17, 30 i 31).
Trzeba również podkreślić, że w dniu 26 lipca 2022 r. nie obowiązywał jeszcze przepis art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 553), zmieniającej tę ustawę z dniem 23 kwietnia 2023 r. Przepis art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. przewiduje, że w przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów. Dlatego też ewentualne zachowanie takiej odległości w planie miejscowym uchwalonym w dniu 26 lipca 2022 r. nie mogło być uznane aktualnie za powodujące, że zaskarżona uchwała w omawianym zakresie nie narusza prawa, względnie narusza w stopniu nieistotnym. Przedmiotowy plan miejscowy w okresie od jego wejścia w życie do dnia wejścia w życie nowelizacji omawianej ustawy dopuszczał lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej z naruszeniem tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Poza tym dopuszczenie na podstawie art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. możliwości uchwalenia planów miejscowych, w których przewidziana zostanie lokalizacja budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, w odległości mniejszej niż dziesięciokrotna wysokość elektrowni wiatrowych, nie oznacza wyłączenia obowiązywania w opisanej procedurze przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 175/23, dostępny jw.).
W Studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego m.in. stwierdzono, co następuje: w studium uwzględnia się ponadto wymogi określone w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.), zgodnie z którą odległość planowanych budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej. Tereny te są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (str. 95). Ponadto zaznaczono tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, obejmujące istniejące i projektowane elektrownie wiatrowe wraz ze strefami ochronnymi określonymi w decyzjach administracyjnych - na obszarze gminy nie planuje się lokalizacji nowych terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 103). W Studium zachowuje się tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW obejmujące istniejące elektrownie wiatrowe oraz projektowane elektrownie wiatrowe, dla których zostanie wydane pozwolenie na budowę, wraz ze strefami ochronnymi określonymi w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (str. 132). W Studium zweryfikowano planowane tereny lokalizacji wiatrowych i fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi (str. 137).
W konsekwencji, w ocenie Sądu na dzień uchwalania planu miejscowego nie był on również zgodny z obowiązującym Studium, które wprost wskazywało na konieczność uwzględnienia wymogów określonych w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i przewidywało, że tereny planowanych budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w odległości od elektrowni wiatrowej równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i wskazywało na strefy ochronne. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że plan miejscowy w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu MN/U naruszał również postanowienia Studium, a zatem zasady sporządzania planu miejscowego, przewidziane w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
To wszystko skutkowało koniecznością stwierdzenia w tym zakresie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej skargą Wojewody.
Zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła doprowadzić do uznania bezzasadności skargi i przyjęcia, że nie ma podstaw do stwierdzenie nieważności planu, gdyż nie jest wymagane przepisami prawa ani też celowe.
W ocenie Rady Miejskiej skarżący nie uwzględni faktu, że uchwałą nr XVI/134/2019 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach: Cegielnia, Genowefa, Kleczew, Sławoszewek i Sławoszewo na obszarze gminy i miasta Kleczew wyznaczono już w przeszłości w obrębie Genowefa teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczony symbolem MN/U w strefie 10h od istniejących elektrowni wiatrowych, która to uchwała w tej części została podjęta na podstawie art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., z zachowaniem terminu przewidzianego w tym przepisie przejściowym. W ten sposób organ starał się wykazać, że Gmina Kleczew w ten sposób skorzystała z powyższego uprawnienia (art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w.) w odniesieniu do terenu oznaczone go symbolem MN/U położnego w obrębie Genowefa, a zaskarżona uchwała ustala wprawdzie plan miejscowy w obrębie Genowefa, ale jednocześnie powiela, a przez to zachowuje dotychczasowe przeznaczenie wprowadzone na tym terenie, nie powiększając terenu MN/U wyznaczonego już na podstawie uchwały z 2019 r. Według Rady, z tego też powodu zaskarżona uchwała nie podlega dyspozycji art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., a w związku z tym nie może naruszać tegoż przepisu. Ponadto organ wzmacniał ten wniosek, wskazując na skutki prawnych ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały odnoszone do art. 34 ust. 1 u.p.z.p. i "odżycie" uchwały nr XVI/134/2019 z dnia 29 października 2019 r. w części dotyczącej obrębu Genowefa, a co za tym idzie - utrzymanie zakwestionowanego przez skarżącego przeznaczenia na tym terenie.
Sąd w tym względzie wyjaśnia, że uchwała nr XVI/134/2019 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 29 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów położonych w obrębach: Cegielnia, Genowefa, Kleczew, Sławoszewek i Sławoszewo na obszarze gminy i miasta Kleczew (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 13 listopada 2019 r., poz. 9545) obejmuje m.in. obręb Genowefa i teren oznaczony symbolem 3MN/U (§ 4 pkt 1 i § 15), który odpowiada terenowi oznaczonemu symbolem MN/U w zaskarżonej uchwale z dnia 26 lipca 2022 r. W planie, w części tekstowej i na rysunku planu zaznaczono także granice strefy ochronnej elektrowni wiatrowych (§ 3 pkt 7). Przy czym warto wspomnieć, że tereny elektrowni wiatrowych przewidziano już w uchwale nr XIX/125/2012 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: Kleczew, Genowefa, Słaboludz, Jabłonka, Kalinowiec, Nieborzyn, Sławoszewek, Sławoszewo, Izabelin, Wielkopole, Kamionka, na terenie Gminy i Miasta Kleczew (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 12 marca 2012 r., poz. 1313).
Przedmiotem kontroli sądowej nie jest w niniejszej sprawie uchwała nr XVI/134/2019 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 29 października 2019 r. Należy zatem uznać fakt przeznaczenia terenu 3MN/U w obrębie Genowefa pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, co nastąpiło w okresie, o którym mowa w art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. W takiej sytuacji, skoro następnie Rada Miejska postanowiła przyjąć plan miejscowy dla mniejszej części terenu wcześniej objętego planem miejscowym, powinna była uwzględniać skutki, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 i art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. W tym wypadku wybór zmiany (nowelizacji) doczasowego planu miejscowego z 2019 r. pozwoliłby na zachowanie skutków, o których mowa w art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., tj. zgodności tego przeznaczenia w kontekście przepisów art. 4, art. 6 i art. 15 u.i.z.e.w.
Przepis art. 29 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W takiej sytuacji, wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało utratę mocy obowiązującej poprzedniego planu miejscowego w części odnoszącej się do objętego nim terenu. Jest to zgodne z zasadą lex posterior derogat legi priori. Jest to wyrazem zasady, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy i zawiera regułę kolizyjną w sytuacji, w której wchodzący w życie plan miejscowy dotyczy terenu objętego regulacją planów miejscowych, które weszły w życie wcześniej. Regulacja art. 34 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Komentowana regulacja potwierdza, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już wcześniej obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (nowego planu). Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań, a rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy (patrz: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023). Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3495/18, dostępny jw. - i przywołane tam stanowisko literatury przedmiotu).
W przywołanym komentarzu do art. 34 u.p.z.p. wskazano na to, że w związku z utratą mocy obowiązującej planów miejscowych na skutek orzeczeń organów nadzoru lub sądu administracyjnego pojawia się pytanie, czy w takim przypadku powraca moc obowiązująca poprzednich regulacji planistycznych, zawartych w planach obowiązujących przed wejściem w życie aktu, który utracił moc. Wydaje się to oczywiste w przypadku stwierdzenia nieważności nowego planu w całości – skoro unieważniono całą uchwałę w sprawie planu, to również jej przepis stanowiący o utracie mocy obowiązującej przez plan dotychczasowy. W przypadku unieważnienia planu miejscowego w części dotyczącej określonej nieruchomości lub terenu przepis uchwały o utracie mocy obowiązującej przez poprzedni plan nadal obowiązuje. W tym przypadku powstaje "luka" w planie, czyli fragment obszaru pozbawiony jakichkolwiek regulacji planistycznych. Należy stanowisko to uzupełnić uwagą, że zasadą jest, iż postanowienia planu obowiązują tylko w granicach obszaru, dla którego został uchwalony (patrz: wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 292/17 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2741/22, dostępne jw.).
Wobec tak kształtującego się stanu prawnego i faktycznego, Sąd nie podzielił stanowiska organu co do zaistnienia podstaw do oddalenia skargi ze względu na skutki stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w postaci "odżycia" dla części terenu objętego planem z 2022 r., którego dotyczy zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie, postanowień poprzedniego planu miejscowego z 2019 r. Stąd też zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części objętej przedmiotem zaskarżenia, ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Poprzez określenie w punkcie 1 sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, tj. w części obejmującej teren oznaczony symbolem MN/U w tekście uchwały i na rysunku planu, zapewnione zostało uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, co z kolei pozwoliło na funkcjonowanie pozostałych przepisów planu miejscowego w odniesieniu do innych terenów objętych tym planem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).