IV SA/Po 808/23

IV SA/Po 808/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 87 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 09 listopada 2023 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. (zwanego też dalej "Inwestorem") od decyzji Starosty C. z 26 lipca 2023 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego obejmujących budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], gm. W., obręb ewid. [...]:
1) uchylił ww. decyzję Starosty C. w części podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b."), i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego;
2. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dnia 18 kwietnia 2023 r. do Starosty C. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") wpłynął wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy 1000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], gm. W., obręb ewid. [...] (dalej jako "Inwestycja"). Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego.
W toku postępowania ustalono, że grunty rolne położone na działce objętej wnioskiem nie wymagają zezwolenia na wyłączenie ich z produkcji rolniczej w związku z Inwestycją.
Postanowieniem z 01 czerwca 2023 r. Starosta nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie jednoznacznego wykazania zgodności Inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 5 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]; dalej w skrócie: "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan"), a także dostosowania przedłożonej dokumentacji do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679).
Inwestor odniósł się do tego postanowienia pismami z 28 i 30 czerwca 2023 r. oraz 06 lipca 2023 r., w szczególności załączając opinię z 28 grudnia 2023 r. wydaną przez Urząd Miejski w W. o zgodności Inwestycji z Planem miejscowym.
Starosta zawiadomieniem z 06 lipca 2023 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o istnieniu niespełnionych przesłanek zależnych od strony, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Do zawiadomienia ustosunkował się pełnomocnik Inwestora, r.pr. M. S., pismem z 13 lipca 2023 r.
Przywołaną na wstępie decyzją z 26 lipca 2023 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego obejmujących Inwestycję.
Inwestor, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł odwołanie od tej decyzji.
Uchylając decyzję Starosty z 26 lipca 2023 r. w części podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymując ją w mocy – przywołaną na wstępie decyzją z 09 listopada 2023 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest możliwość realizacji Inwestycji na terenie oznaczonym w części graficznej Planu miejscowego symbolem N, jako tereny wyłączone z zabudowy. Na działce tej występują użytki rolne klasy V oraz VI. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Planu na całym obszarze objętym planem ustala się m.in. tereny wyłączone z zabudowy budynkami obejmujące m.in. tereny użytków rolnych, stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 Planu na całym obszarze Planu miejscowego mogą być realizowane, oprócz urządzeń wodnych, również urządzenia infrastruktury technicznej nieokreślone w Planie miejscowym, a służące obsłudze terenów wyznaczonych pod zabudowę oraz ochronie środowiska przyrodniczego. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustaleń doktryny wynika, że do urządzeń infrastruktury technicznej nie zalicza się instalacji fotowoltaicznej. Zarazem Wojewoda za słuszne uznał spostrzeżenie organu I instancji, że aktualnie działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], na których Inwestor prowadzi działalność gospodarczą, oznaczone zostały symbolem klasoużytku "Ba", oznaczającym tereny przemysłowe, więc trudno zgodzić się z wyjaśnieniami pełnomocnika Inwestora o prowadzeniu działalności przetwórstwa rolno-spożywczego, które zostało wymienione w art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto, realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej, do jakich zalicza się instalacje fotowoltaiczne, prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Zgodnie z § 3 pkt 54 tego rozporządzenia zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe potwierdza, że instalacja fotowoltaiczna o mocy całkowitej 997 500 W nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, dopuszczonej w § 8 ust. 2 pkt 2 Uchwały.
W ocenie Wojewody znaczenie dla sprawy ma również § 25 ust. 1-3 Planu, zgodnie z którym dla użytków rolnych, wyłączonych z zabudowy budynkami (na takim terenie planowana jest Inwestycja), ustala się prawo do realizacji budowli obejmujących: drogi służące obsłudze terenu oraz ścieżki spacerowe-piesze i pieszojezdne, sieci uzbrojenia terenu, urządzenia melioracji wodnych. Planowana inwestycja nie zalicza się do żadnych z ww. budowli. Skoro zaś teren objęty Inwestycją zalicza się do rolniczej przestrzeni produkcyjnej (§ 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Uchwały), to znajdzie zastosowanie § 11 ust. 1 Planu miejscowego, zgodnie z którym "ze względu na ochronę środowiska i przyrody, zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie, wyłącza się z zabudowy tereny stanowiące system przyrodniczy gminy, tereny zalewowe oraz rolniczą przestrzeń produkcyjną".
Odpowiadając na zarzut strony skarżącej dotyczący wyrażenia opinii w sprawie zgodności Inwestycji z Planem miejscowym przez Urząd Miejski w W., organ II instancji wyjaśnił, że stanowisko to nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla obszaru, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), nie jest uwarunkowane opinią organu wykonawczego gminy odnośnie do prawidłowej wykładni ustaleń tego planu, zaś organ mający wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę samodzielnie dokonuje – na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. – oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.
Końcowo Wojewoda zaznaczył, że przeprowadził działania naprawcze wobec decyzji organu I instancji w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej, którą w decyzji Starosty stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 p.b. Wyjaśnił, że o niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 3 (aktualnie: ust. 5 pkt 1) p.b., można mówić, gdy Inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Poza tym Starosta nie przywołał, która z liter art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie została przez Inwestora spełniona, co przyczyniło się do uchylenia decyzji w zakresie podstawy prawnej.
W skardze na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, następca prawny Inwestora (w trybie przekształcenia spółki – k. 25 akt sądowych), P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. M. S. – zarzuciwszy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane "w warunkach obrazy prawa, a w szczególności w warunkach obrazy art. 35 ust. 4 u.p.b." – wniosła o uchylenie tych decyzji w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor, przywoławszy treść postanowienia § 11 ust. 1 Uchwały, stwierdził, że wskazuje ono wyraźnie cel wprowadzenia zakazu zabudowy, jakim jest ochrona środowiska i przyrody, przy czym ochrona ta ma być realizowana zgodnie z przepisami odrębnymi. Zdaniem Skarżącej w odniesieniu do rolniczej przestrzeni produkcyjnej takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.g.r.l."). Z przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy zaś jasno wynika, że 8, a nawet 9 rodzajów gruntów rolnych (spośród 11), to grunty z mocy samego prawa przeznaczone pod zabudowę, tyle że pod zabudowę związaną z produkcją rolną i przetwórstwem rolno-spożywczym. W ocenie pełnomocnika Skarżącej w powyższym stanie faktycznym i prawnym powstaje zasadnicze pytanie: czy Rada Miejska Gminy W. była uprawniona do potraktowania wszystkich terenów stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną, objętych nowelą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., jako terenów wyłączonych z wszelkiej zabudowy. Czy nie stanowiłoby to pogwałcenia woli ustawodawcy, na którego sama się powołała. Nadto jeszcze, w odniesieniu do terenów użytków rolnych, a więc nie w odniesieniu do całej rolniczej przestrzeni produkcyjnej (lex specialis), w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. noweli sformułowano bardziej precyzyjny (szczegółowy) zakaz, a mianowicie zakaz zabudowy terenów użytków rolnych budynkami. W tej sytuacji zarówno Wojewoda, jak i wcześniej Starosta, powinni byli poddać bardziej wnikliwej analizie relacje treściowe zachodzące pomiędzy § 11 ust. 1 Uchwały, a jej § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b. "Dopiero wówczas zaistniałaby podstawa, by jednoznacznie i autorytatywnie stwierdzić, czy nowela miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do terenów będących użytkami rolnymi, zakazuje wszelkiej zabudowy, czy też zakazuje jedynie zabudowy budynkami".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r.:
- pełnomocnik Skarżącej, r.pr. M. S., podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreślił, że wbrew obiekcjom wyrażonym w zaskarżonej decyzji, Inwestor prowadzi wyłącznie działalność w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego, co wprost wynika z wpisów w KRS. W pozostałym zakresie pełnomocnik argumentował jak w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r.;
- drugi z pełnomocników Skarżącej, M. S., również podkreślił, że Spółka zajmuje się działalnością przetwórstwa rolno-spożywczego oraz zaznaczył, że budowa instalacji fotowoltaicznej jest realizowana wyłącznie na potrzeby zakładu Skarżącej. Tylko w wyjątkowych przypadkach, np. przerw produkcyjnych, powstała w ten sposób nadwyżka energii może być przekazywana do sieci elektroenergetycznej. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że w ramach wstępnych konsultacji przed opracowaniem projektu budowlanego właściwe organy nie zgłaszały zastrzeżeń odnośnie do dopuszczalności projektowanej inwestycji na przedmiotowym terenie. W związku z tym Spółka już zakupiła niezbędne urządzenia, a więc niemożność realizacji Inwestycji narazi ją na straty;
- pełnomocnik Wojewody, r. Ś., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z tym, że – odnosząc się do stanowiska Skarżącej wyrażonego na rozprawie, podkreślił – że organ nie kwestionuje, iż Spółka prowadzi działalność w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego, a jedynie stwierdza, że teren, na którym prowadzi tę działalność, został oznaczony w EGiB symbolem klasoużytku "Ba", oznaczającym tereny przemysłowe. Odnosząc się do pkt 4 pisma procesowego złożonego przez Skarżącą na rozprawie, pełnomocnik Wojewody stwierdził, że w jego ocenie podważenie mocy obowiązującej Planu miejscowego nie jest możliwe w ramach tzw. kontroli incydentalnej w niniejszej sprawie, lecz Skarżąca powinna wyczerpać tryb właściwy dla zaskarżania uchwał gminy (art. 101 u.s.g.);
- pełnomocnicy obu stron zgodnie stwierdzili, że kwestia, iż Skarżąca prowadzi działalność w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego nie jest w niniejszej sprawie między stronami sporna.
W piśmie procesowym z 1 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej, rozwijając myśl wyrażoną w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r. oraz odnosząc się do wypowiedzi pełnomocnika Wojewody, że zarzut utraty mocy obowiązującej Uchwały nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, podkreślił, że Uchwała, jak i nowelizowana nią uchwała w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., utraciły moc obowiązującą ex lege na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. [...], z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). W świetle tego przepisu ustawodawca nie przewidział rozstrzygania o utracie mocy obowiązującej przez poszczególne, konkretne plany miejscowe. Rozstrzygające znaczenie miała mieć sama data uchwalenia danego planu miejscowego: przed dniem 1 stycznia 1995 r. albo po tej dacie. Zarazem, w ocenie strony skarżącej, Uchwała nie stanowi samodzielnego planu miejscowego, którego mogłaby nie obejmować generalna klauzula derogacyjna z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.
W piśmie procesowym z 7 marca 2024 r. pełnomocnik Wojewody odniósł się do pisma procesowego Skarżącej z 28 lutego 2024 r., w szczególności podkreślając, że Skarżąca nie wyjaśniła, z jakiej konkretnie przyczyny upatruje rzekomej nieważności Uchwały.
W replice z 12 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że Skarżąca nie twierdziła i nie twierdzi, że Uchwała jest nieważna, lecz – przeciwnie – że była ważna i miała moc powszechnie obowiązującą, ale że z mocy samego prawa moc tę najprawdopodobniej utraciła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 09 listopada 2023 r. ([...]), mocą której organ ten uchylił decyzję Starosty C. z 26 lipca 2023 r. nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego obejmujących budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości R. na działce nr ewid.[...] (gm. W., obręb ewid. [...]) – w części podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 [powinno być: "ust. 5 pkt 1" – uw Sądu] ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. (pkt 1 sentencji) – a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy (pkt 2 sentencji).
W myśl przywołanego przez Wojewodę – jako właściwa podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia odmownego – przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.
Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodzi wytknięta przez organy niezgodność projektowanej Inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., a dokładniej – z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 5 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]; w skrócie "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan").
W świetle zarzutu podniesionego przez pełnomocnika Skarżącej na końcowym etapie postępowania sądowego – dotyczącego "prawdopodobnego" nieobowiązywania tej Uchwały – jako kwestia wstępna, wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jawi się zagadnienie, czy w odniesieniu do tej uchwały znalazła zastosowanie generalna klauzula derogacyjna zamieszczona w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Rzeczywiście nie chodzi tu bowiem o ocenę – jak zdaje się opacznie odczytał zarzut strony skarżącej pełnomocnik organu – czy Uchwała jest dotknięta wadą nieważności (co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieobowiązywania ex tunc), lecz czy utraciła moc obowiązującą ex nunc – z dniem 31 grudnia 2003 r. – na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.
W myśl tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ww. ustawy (tj. w dniu 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Jest jasne, że sporna Uchwała została podjęta już po dniu 1 stycznia 1995 r. Jednakże, nominalnie, stanowi ona "zmianę" uchwalonego przed tą datą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 26 czerwca 1992 r. A zatem – jak argumentuje pełnomocnik Skarżącej – mogła ona podzielić los prawny tej ostatniej uchwały, jako jej nowela, a więc także "najprawdopodobniej" podlegała derogacji, na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p.
Sąd w niniejszym składzie stanowiska tego nie podziela. Jest bowiem zwolennikiem poglądu wypracowanego i utrwalonego w doktrynie i judykaturze na gruncie art. 87 § 3 u.p.z.p. – którego, co do zasady, nie kwestionuje również strona skarżąca – zgodnie z którym uchwały podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tu: zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętej sporną Uchwałą) zachowują nadal moc obowiązującą także po wskazanym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. dniu 31 grudnia 2003 r., jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 30.09.2014 r., II OSK 721/13; z 24.02.2015 r., II OSK1784/13; a także wyroki WSA: z 10.03.2008 r., II SA/Kr 218/06; z 09.09.2009 r., II SA/Gl 318/09; z 05. 02.2010 r., II SA/Łd 1088/10; z 24.01.2013 r., IV SA/Po 1129/12; z 13.08.2015 r., II SA/Go 279/15; z 05.10.2016 r., II SA/Bd 604/16; z 15.02.2017 r., II SA/Po 808/16; z 07.12.2017 r., IV SA/Po 747/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 87).
W ocenie Sądu – wbrew stanowisku strony skarżącej – taki właśnie dostatecznie (a w istocie: w pełni) samodzielny charakter mają postanowienia Uchwały, co już wynika z analizy struktury tego aktu (w tym tytułów jego poszczególnych rozdziałów I-VI), a co potwierdza lektura jego poszczególnych postanowień (ustaleń). Istotne znaczenie należy przypisać także postanowieniu końcowemu § 41 Planu, w myśl którego: "Na obszarze objętym niniejszą uchwałą traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz.U. Woj. [...] Nr [...] z dnia 8.08.1992 r.)". Z przepisu tego jasno wynika, że sporna Uchwała nie tyle "zmienia", co "zastępuję" (a używając terminologii z pisma procesowego Skarżącej z 1 marca 2024 r.: "zamienia") w regulowanym nią zakresie ów plan ogólny.
Z tych względów należało uznać, że sporna Uchwała nie została objęta klauzulą derogacyjną z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. i nadal obowiązuje.
Po tym wstępnym ustaleniu, można przejść do meritum sprawy, czyli do oceny prawidłowości stanowiska organów o niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego.
Przedmiotem tej inwestycji jest budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], wyłącznie na potrzeby własne – jak twierdzi strona skarżąca – tj. na potrzeby, prowadzonego w sąsiedztwie, zakładu przetwórstwa rolno-spożywczego należącego do Spółki.
Jest przy tym poza sporem, że inwestowana działka nr ewid.[...] wchodzi w skład terenów użytków rolnych, w rozumieniu Planu miejscowego, stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną, które to tereny oznaczono na rysunku Planu symbolem "N".
W tym stanie rzeczy kluczowe znaczenie dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego ma, zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia przede wszystkim przepisów § 4 ust. 1 oraz § 25 Planu.
Pomijając w tym miejscu kategorię terenów zajętych pod układ komunikacyjny gminy (wyróżnioną w § 4 ust. 1 pkt 4 Planu), można stwierdzić, że w § 4 ust. 1 Planu uchwałodawca lokalny wyróżnił trzy podstawowe kategorie (rodzaje) przeznaczenia terenów:
1) tereny wyłączone z zabudowy budynkami (§ 4 ust. 1 pkt 1 Planu) – obejmujące m.in. tereny użytków rolnych, stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną (§ 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Planu) – określane też w innych ustaleniach planistycznych mianem "terenów / obszarów wyłączonych z zabudowy" (por. np.: § 4 ust. 2, § 11 ust. 1, § 28 ust. 1 Planu);
2) tereny, na których mogą być realizowane tylko budowle i obiekty małej infrastruktury;
3) tereny przeznaczone pod zabudowę.
Na pierwszy rzut oka zbędny (by nie rzec: nielogiczny) może wydawać się podział przeprowadzony w punktach 1 i 2 w § 4 ust. 1 Planu. Przyjmując bowiem za punkt wyjścia podział ogółu obiektów budowlanych na trzy kategorie (zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 p.b.) – tj. na budynki, budowle oraz obiekty małej architektury – można dojść do wniosku, że "tereny, na których mogą być realizowane tylko budowle i obiekty małej infrastruktury" są w istocie terenami, na których nie mogą być realizowane budynki (innymi słowy: terenami wyłączonymi z zabudowy budynkami). Jednakże potrzebę wyróżnienia tej ostatniej kategorii terenów ("wyłączonych z zabudowy budynkami") w § 4 ust. 1 pkt 1 Planu wyjaśnia lektura przepisów § 24-27 Planu, z której jasno wynika, że dla takich terenów (ich poszczególnych "podrodzajów", wyliczonych w lit. a-e) dopuszczono realizację tylko niektórych, ściśle wyszczególnionych rodzajów budowli, ewentualnie też obiektów małej architektury (a nie ogólnie: "budowli i obiektów małej architektury" – jak w odniesieniu do terenów z § 4 ust. 1 pkt 2 Planu).
W odniesieniu do terenów stanowiących – tak jak inwestowana działka nr ewid.[...] – tereny użytków rolnych, wyłączonych z zabudowy budynkami, w § 25 Planu ustalono "prawo do realizacji budowli obejmujących:
1) drogi służące obsłudze terenu oraz ścieżki spacerowe – piesze i pieszojezdne,
2) sieci uzbrojenia terenu,
3) urządzenia melioracji wodnych".
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna nie mieści się w tym wyliczeniu budowli (w szczególności – że nie stanowi "sieci uzbrojenia terenu").
Jednocześnie sposób sformułowania cytowanego przepisu przemawia za uznaniem, że obejmuje on zamknięty katalog budowli, jakie mogą być realizowane na terenach użytków rolnych wyłączonych z zabudowy budynkami, a więc i na terenie przedmiotowej działki nr [...].
Ta okoliczność – a także fakt użycia w § 25 Planu określenia "sieci uzbrojenia terenu", które jest niewątpliwie określeniem węższym niż termin "urządzenia infrastruktury technicznej" użyty w przywoływanym przez Skarżącą § 8 ust. 2 Planu (zauważmy, że podobna relacja zachodzi zasadniczo także pomiędzy użytym w § 25 Planu określeniem "urządzenia melioracji wodnych", a terminem "urządzenia wodne" występującym w § 8 ust. 2 Planu) – świadczą o tym że § 25 Planu stanowi przepis szczególny (lex specialis) względem ogólnego przepisu (lex generalis) § 8 ust. 2 Planu.
Już to przemawia przeciwko trafności stanowiska strony skarżącej o możliwości zastosowania unormowania § 8 ust. 2 pkt 2 Planu w kontrolowanej sprawie.
Poza tym przepis ten – w brzmieniu: "Na całym obszarze objętym planem mogą być realizowane: [...] urządzenia infrastruktury technicznej nieokreślone w niniejszej uchwale, a służące obsłudze terenów wyznaczonych pod zabudowę oraz ochronie środowiska przyrodniczego" – odnosi się do dwóch kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej": (i) służących obsłudze terenów wyznaczonych pod zabudowę oraz (ii) służących ochronie środowiska przyrodniczego. Tymczasem, w ocenie Sądu, projektowana instalacja fotowoltaiczna – nawet gdyby uznać ją za urządzenie infrastruktury technicznej (o czym będzie jeszcze mowa niżej) – nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii urządzeń. Po pierwsze, dlatego że inwestowana działka nie stanowi "terenu wyznaczonego pod zabudowę", jaki zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 Planu ma być "obsługiwany" przez daną infrastrukturę. Po drugie, projektowana instalacja fotowoltaiczna, choć zapewne "przyjaźniejsza" dla środowiska niż szereg innych urządzeń wytwarzających energię elektryczną, sama w sobie nie jest infrastrukturą służącą bezpośrednio ochronie środowiska przyrodniczego, a tylko o taką infrastrukturę, zdaniem Sądu, chodzi w § 8 ust. 2 pkt 2 Planu.
Niezależnie od tego wypada zauważyć, że jest poza sporem, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym i w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny, instalacji fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Stosunkowo obszernie opisał tę kwestię organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zgodził się z nim pełnomocnik Skarżącej – co zwalnia Sąd z obszerniejszej analizy tej kwestii.
Jednakże w swym piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że "w czasie uchwalania zmiany wspomnianego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, zgodnie z którym urządzenia służące wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł, stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Dopiero znacznie później, po uchwaleniu wspomnianej zmiany [...], nastąpiła zmiana stanowiska judykatury, w kierunku traktowania wspomnianych urządzeń jako urządzeń produkcyjnych. Jednakże tzw. dysponent władztwa planistycznego zasugerował się wcześniejszym stanowiskiem judykatury sądowo- administracyjnej i określił zasady zagospodarowania terenu na którym znajduje się przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] – jako teren, na którym mogą być realizowane nieokreślone urządzenia infrastruktury technicznej, służące obsłudze terenów wyznaczonych pod zabudowę oraz ochronie środowiska. Jeśli uwzględnić tę okoliczność, a więc wzgląd na tzw. «dynamiczną teorię wykładni», twierdzenie Starosty [...] oraz Wojewody [...] co do tego, że zamierzenie mojej mocodawczyni nie jest zgodne z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, nie jest już tak oczywiste".
Powyższe rozumowanie jawi się jako zbieżne z wyrażonym w doktrynie poglądem, zgodnie z którym do interpretacji postanowień planu miejscowego należy przyjąć wykładnię pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" właściwą w czasie uchwalania planu miejscowego, zakładając, że racjonalny prawodawca posiada wiedzę o orzecznictwie i literaturze prawnej (zob. M. Kruś, K. Tychmanowicz, Agrofotowoltaika jako narzędzie ochrony gruntów rolnych, "Samorząd Terytorialny" nr 7-8/2022, s. 126).
Jednakże nawet jeśliby hipotetycznie przyjąć, że przepis § 8 ust. 2 Planu odnosi się również do terenów, o których mowa w § 25 Planu (w tym do działki nr [...]), oraz że użyte w § 8 ust. 2 pkt 2 Planu określenie "urządzenia infrastruktury technicznej" miało w zamyśle uchwałodawcy lokalnego obejmować także instalacje fotowoltaiczne, to w okolicznościach kontrolowanej sprawy pozostaje problem zgodności takiej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 23 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, z późn zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."). Wychodząc bowiem z założenia (odmiennego, jak się wydaje, niż autor skargi) o konieczności restrykcyjnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. – który określa zamknięty katalog obiektów, których realizacja nie zmienia rolnego statusu gruntów – należy dojść do przekonania, że realizacja inwestycji fotowoltaicznej na gruntach o przeznaczeniu rolnym musi wiązać się z ustaleniem, że plan miejscowy, stanowiąc o urządzeniach infrastruktury technicznej, dopuszcza alternatywne przeznaczenie terenu (por. M. Kruś, K. Tychmanowicz, Agrofotowoltaika jako narzędzie ochrony gruntów rolnych, "Samorząd Terytorialny" nr 7-8/2022, s. 127).
Problem ten dostrzegł również organ II instancji, podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej, do jakich zalicza się instalacje fotowoltaiczne prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową".
W ocenie Sądu analizowany Plan miejscowy nie przewiduje ani nie dopuszcza takiej zmiany przeznaczenia (takiego alternatywnego przeznaczenia) terenu użytków rolnych, obejmujących działkę nr [...].
Z tych wszystkich względów należało uznać, że organy obu instancji zasadnie załatwiły odmownie wniosek Inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej, z uwagi na niezgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym na jej terenie Planem miejscowym.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.