IV SA/PO 804/05

IV SA/Po 804/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Akta stanu cywilnego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 228 poz. 2255
art. 23 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2004 nr 161 poz. 1688
art. 4, art. 55 ust. 1 pkt 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2007 nr.3 poz.76
Tezy
Wprawdzie art. 23 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ i przepisy wykonawcze do tej ustawy wskazują wśród wymaganych dokumentów na wyrok rozwodowy, to nie stanowi to wystarczającej podstawy do odmowy dopuszczenia złożenia odpisu skróconego aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją.
Art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego /t.j. Dz.U. 2004 nr 161 poz. 1688/ wskazuje, że dowodem ustania małżeństwa jest odpis skrócony aktu małżeństwa z adnotacją o jego rozwiązaniu przez rozwód albo odpis prawomocnego orzeczenia sądu o rozwodzie. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jako równorzędne dowody dopuszcza zarówno odpis prawomocnego wyroku, jak i odpis skrócony aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją. Przepis ten, zwłaszcza przy uwzględnieniu mocy, jaką ustawodawca wiąże z aktami stanu cywilnego /art. 4 cyt. ustawy/, stanowi wystarczającą podstawę do dopuszczenia odpisu skróconego aktu małżeństwa jako dokumentu w postępowaniu dotyczącym kwestii przyznania świadczenia rodzinnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Asesor sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant: sekretarz sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w tej tylko części w której uchylono decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i w której nie uchylono decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 1 (pierwszym) o zasiłku rodzinnym za okres od [...] czerwca 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. a nadto decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w punkcie 1 (pierwszym) jedynie w tej części w której nie orzeczono o zasiłku rodzinnym za okres od [...] czerwca 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. II. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji a decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] może być wykonana w całości. /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski KB/
Uzasadnienie
Wnioskiem datowanym na dzień [...] czerwca 2004 r. (pieczątka daty wpływu: [...].07.2004) B. G. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej Ośrodek) z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę A., wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego. Oświadczyła, że jest osobą rozwiedzioną i samotnie wychowuje córkę. Strona 5 tego wniosku, zawierająca wykaz załączników, opatrzona została datą "30.06.2004" i podpisem wnioskodawczyni.
Pismem z dnia 1 lipca 2004 r. Wnioskodawczyni została wezwana do udzielenia wymaganych wyjaśnień oraz uzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego "o brakujące dokumenty" (nie precyzując jednak, jakie konkretnie dokumenty Wnioskodawczyni winna złożyć).
W odpowiedzi na wezwanie, Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 20 lipca 2004 r. wyjaśniła, że wyrok rozwiązujący małżeństwo zawiera informacje zbyt osobiste, by była skłonna je ujawniać organowi. Wskazała, że do wniosku załączyła kserokopię z dowodu osobistego, z adnotacją o stanie cywilnym. Podniosła, że wśród załączonych dokumentów jest również wyrok zasądzający alimenty. Złożyła odpis skrócony aktu małżeństwa z adnotacją, że na mocy wyroku Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. II c [...] małżeństwo zostało rozwiązane przez rozwód.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., [...], Kierownik Ośrodka przyznał Wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na córkę A., na okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na ten sam okres i dodatek jednorazowy z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji Kierownika Ośrodka. Wskazała, że składając dnia 30 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie zasiłku miała wyrok orzekający rozwód, o czym pracownik socjalny wiedział i widział go. Proponowała pracownikowi, by przyjął od niej oświadczenie wyjaśniające sytuację, by możliwe było uzyskanie świadczeń już od miesiąca czerwca 2004 r. Pracownik poinformował Ją, że nie ma takiej potrzeby.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Samorządowe Kolegium) decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, nie może być tak, że Skarżąca usiłuje dyktować warunki, na jakich ma mieć przyznane świadczenie i wybiera sobie w jakiej formie zechce udowodnić swą sytuację osobistą. Jeśli Wnioskodawczyni zamierza ubiegać się o świadczenie z tytułu samotnego wychowywania dziecka, to obligatoryjne jest złożenie odpisu prawomocnego wyroku orzekającego rozwód.
B. G. wniosła skargę do Sądu Administracyjnego. Wyjaśniła, że Jej odwołanie dotyczyło jedynie terminu, od którego świadczenia zostały przyznane. Ponownie wskazała, że w rozmowie z pracownikiem socjalnym, która odbyła się w czerwcu 2004 r. rozważana była kwestia konsekwencji niezłożenia przez Nią wyroku rozwodowego. Pracownik "uspokoił" Ją wskazując, że istnieje tryb uzupełniania braków. Nie była świadoma, że korzystając z prawa odwołania może liczyć się z uchyleniem decyzji przyznającej Jej świadczenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 25 lutego 2005 r., IV SA/Po 155/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wskazując, że w sprawie tej właściwy jest Sąd powszechny (art. 177 in principio Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. 78/97/ 483 sprost. 28/01/319)
Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2005 r., I OSK 515/05, w wyniku czego sprawa stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Sąd zważył, co następuje:
W toku postępowania prowadzonego przez Kierownika Ośrodka, nie zostały uwzględnione zasady, zgodnie z którymi postępowanie winno być prowadzone.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie świadczeń został przez Skarżącą złożony dnia 30 czerwca 2004 r.(za czym przemawia uwierzytelnienie tego dnia przez pracownika Ośrodka załączonych do wniosku odpisów dokumentów). Na stronie 5 wniosku wskazane zostały załączniki do wniosku, a mianowicie zaświadczenie z urzędu skarbowego, odpis wyroku zasądzającego alimenty, kserokopia aktu urodzenia i kserokopia dowodu osobistego. Wniosek ten został złożony do rąk pracownika Ośrodka. Z informacji podanych przez Skarżącą wynika, że już składając wniosek niepokoiła się, czy ewentualne braki w dokumentacji nie będą miały negatywnego skutku w postaci opóźnienia terminu początkowego wypłaty świadczeń. W odpowiedzi uzyskała informację o istnieniu trybu uzupełniania braków. W istocie, tryb ten został przez organ zastosowany, przez wystosowanie do Skarżącej wezwania z dnia 1 lipca 2004 r.
Takie postępowanie organu zakwalifikować należy jako niedopuszczalne w świetle art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyrażone w przytoczonym artykule obowiązki organu rozumieć należy tak szeroko, jak to tylko możliwe (wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, LEX nr 10909, z aprobującymi glosami: W. Tarasa PiP 1993/3/110 i J. Zimmermanna, PiP 1993/8/116). Sytuacja, w której organ nie informuje obywatela składającego wniosek o rzeczywistych konsekwencjach braków w dokumentach, w ocenie Sądu, narusza przytoczoną wyżej zasadę. Choć bowiem pracownik Ośrodka pouczył Skarżącą o trybie uzupełniania braków, winien był również wskazać dokładnie, jakie w świetle prawa skutki wiążą się ze złożeniem wszystkich dokumentów w następnym miesiącu.
Wystosowane do Skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków z dnia 1 lipca 2004 r. nie wskazuje, jakie dokumenty Skarżąca winna przedłożyć. W orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie wskazuje się, że wezwanie winno być jasne i niedwuznaczne co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie nie zastosowania do jego treści (odpowiednio – orzeczenie SN z 4.7.1960 r. 2 Cz 65/60 – RPEiS 4/63/373, akceptowane J. Gudowskiego "Kpc. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1 s. 274 uw. 31). Pracownik organu błędnie zakładał, że to Skarżąca winna wiedzieć, jakie dokumenty musi przedłożyć. Takie rozumowanie pozostaje w sprzeczności z analizowanym wyżej art. 9 kpa.
Już sam sposób gromadzenia akt przez organ I instancji budzi poważne zastrzeżenia. Przede wszystkim, na wniosku o przyznanie świadczenia przybita została pieczęć wpływu oznaczona datą 13 lipca 2004 r., która to data – jak potwierdza organ w piśmie z dnia 18 sierpnia 2004 r. – nie jest datą wpływu pisma do organu; datą wpływu był w istocie dzień 30 czerwca 2004 r. Umieszczenie błędnej daty wpływu na piśmie Skarżącej pozostaje w rażącej sprzeczności z datą uwierzytelnienia dokumentów zgromadzonych w sprawie, a nadto ze skierowanym do Skarżącej dnia 1 lipca 2004 r. wezwaniem do uzupełnienia braków.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2004 r. Organ I instancji wyjaśnia, że Wnioskodawczyni pismem z dnia 20 lipca 2004 r. poinformowała Ośrodek, że do wniosku dołączyła również wyrok zasądzający alimenty. Wskazać jednak trzeba, że informacja o tym załączniku zamieszczona została już we wniosku z dnia 30 czerwca 2004 r. W aktach sprawy brak jest odpisu tego wyroku. Organ I instancji winien był jednak skontrolować składane przez stronę dokumenty (tym bardziej, że podlegały one potwierdzeniu za zgodność z oryginałem), a ewentualny brak któregoś z załączników winien zostać stwierdzony stosowną adnotacją. Stwierdzone uchybienia w postępowaniu I instancji decydują o uznaniu, iż przyznanie Skarżącej świadczeń dopiero od dnia 1 lipca 2004 r. opierało się na wadliwie prowadzonym postępowaniu.
Uchybień dopatrzyć się również należy w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Analizując uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium zauważyć należy, że wbrew wyraźnemu oświadczeniu pracownika Ośrodka, Samorządowe Kolegium błędnie przyjęło, że wniosek został złożony dnia 13 lipca 2004 r., choć wyżej wskazane dokumenty nakazywały ustalić, że wniosek wpłynął dnia 30 czerwca 2004 r. Organ II instancji odnosząc się do podstawy prawnej rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy społecznej, jako akt miarodajny w zakresie oceny dokumentacji złożonej w postępowaniu przed organem I instancji wskazał § 2 ust. 2 "pkt" 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne "zmienionego rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r.". Tymczasem rozporządzenie z dnia 27 września 2004 r. nie zmieniało rozporządzenia z dnia 5 marca 2004 r., gdyż stanowiło w istocie nowe uregulowanie tej materii i skutkowało utratą mocy rozporządzenia z dnia 5 marca 2004 r. z dniem 1 października 2004 r. Z uwagi na brzmienie § 2 rozporządzenia z dnia 5 marca 2004 r. uznać należy, iż jego przepisy dotyczą etapu wszczęcia postępowania. W związku z tym dla oceny kompletności wniosku na dzień jego złożenia nie miało zastosowanie rozporządzenie z dnia 27 września 2004 r.
Wykładnia prawa nie może ograniczać się jedynie do wykładni językowej jednego przepisu. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją tekstów prawnych nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm przepisów (M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego " WN UAM 1972 s. 26 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" – PWN 1998 s. 230).
Przepis § 2 ust. 2 pkt 9 (bowiem nie zawierał on punktu 10) rozporządzenia z dnia 5 marca 2004 r. wskazuje, iż do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć kopię odpisu prawomocnego wyroku sądu orzekającego rozwód lub separację albo kopię aktu zgonu małżonka lub rodzica dziecka w przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko. Przepis ten należy analizować w związku z art. 23 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm., dalej: uśr). Zgodnie z ową regulacją, do wniosku o zasiłek rodzinny dołączyć należy inne (niż wskazane w poprzedzającej ten ustęp części analizowanego artykułu) zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym prawomocny wyrok sądu rodzinnego orzekający rozwód lub separację. Skarżąca do wniosku załączyła kserokopię dowodu osobistego, nie chcąc przedstawiać organowi zbyt – Jej zdaniem – osobistych szczegółów zawartych w wyroku. Takie zachowanie Skarżącej stanowić może konsekwencję braku prawidłowego pouczenia przez organ pierwszej instancji, że nie jest potrzebne składanie przez Nią odpisu całości orzeczenia, tj. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Argumentacja taka znalazła się w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium, jednakże, ze względu na etap postępowania, nie może to mieć znaczenia dla oceny postępowania organu I instancji. Pracownik organu pierwszej instancji winien był niewątpliwie zgodnie z art. 9 kpa dokładnie wyjaśnić Skarżącej różnicę pomiędzy odpisem wyroku, a odpisem wyroku wraz z uzasadnieniem.
Skarżąca w wykonaniu wezwania z dnia 1 lipca 2004 r. złożyła organowi odpis skrócony aktu małżeństwa, z adnotacją o rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód. Organ pierwszej instancji dopuścił ten dokument jako dowód, co spotkało się z błędną krytyką organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium stwierdziło bowiem, że przepis prawa nie dopuszcza możliwości zastąpienia kopii prawomocnego wyroku sądowego innym dokumentem. Z argumentacją tą nie można się zgodzić.
Wprawdzie art. 23 ust. 4 pkt 4 uśr i przepisy wykonawcze do tej ustawy wskazują wśród wymaganych dokumentów na wyrok rozwodowy, stwierdzić jednak należy, że nie stanowi to wystarczającej podstawy do odmowy dopuszczenia złożenia odpisu skróconego aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją.
Art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. 161/04/1688 – dalej asc) wskazuje , że dowodem ustania małżeństwa jest odpis skrócony aktu małżeństwa z adnotacją o jego rozwiązaniu przez rozwód albo odpis prawomocnego orzeczenia sądu o rozwodzie. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jako równorzędne dowody dopuszcza zarówno odpis prawomocnego wyroku, jak i odpis skrócony aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją (por. A. Czajkowska, E. Pachniwicz: Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz. Orzecznictwo. Wzory dokumentów i pism, Warszawa 2004, s. 149 uw. 1, s. 151 uw 6, s. 152 ). Przepis ten, zwłaszcza przy uwzględnieniu mocy, jaką ustawodawca wiąże z aktami stanu cywilnego (art. 4 - Akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym), stanowi wystarczającą podstawę do dopuszczenia odpisu skróconego aktu małżeństwa jako dokumentu w postępowaniu dotyczącym kwestii przyznania świadczenia rodzinnego.
Organ odwoławczy błędnie powołał art. 138 § 1 pkt 2 kpa, choć z sentencji wynika, że pragnął oprzeć ją na art. 138 § 2 kpa w zakresie obejmującym uchylenie decyzji w części.
Decyzji organu odwoławczego zarzucić również należy naruszenie wyrażonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Wprawdzie w orzecznictwie wyrażane były poglądy, iż uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAP 3/01/60), jednakże – w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę – kwestia ta winna być oceniana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Odnosząc bowiem regulację wyrażoną w art. 139 kpa do konkretnego stanu faktycznego zauważyć bowiem można, że uchylenie decyzji i konieczność ponownego rozstrzygania sprawy połączona ze stwierdzonym przez Samorządowe Kolegium w owej sprawie obowiązkiem przedstawienia dokumentów, powodować będzie zupełnie inne niż wcześniej określenie daty początkowej prawa do świadczeń. To właśnie w odwołaniu i w skardze kwestionowała Wnioskodawczyni, przy czym skutki zaskarżonej decyzji – mimo braku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego – będą dla Skarżącej bardzo dolegliwe. Takie orzeczenie należy zakwalifikować jako naruszające zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się zwłaszcza, że Samorządowe Kolegium pominęło w subsumpcji art. 55 ust. 1 pkt 2. asc.
Wskazane uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy, i powodują, że decyzja organu odwoławczego nie mogła się ostać w pierwotnej treści i konieczne było jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) w tej części, w której uchylono decyzję organu I instancji przyznającą dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia 1 lipca 2004 r., i w której nie uchylono decyzji organu I instancji o zasiłku rodzinnym za okres od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. Uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie, w którym nie przyznano Skarżącej świadczeń za miesiąc czerwiec 2004 r. jest konsekwencją wskazanych uchybień w postępowaniu, w szczególności w postaci niepełnych pouczeń i błędnego ustalenia, że Skarżąca złożyła wniosek nie 30 czerwca 2004 r., lecz dopiero 13 lipca 2004 r.
Jedynie na marginesie należy podnieść, że nieprawidłową była próba dokonania dnia 22 października 2004 r. przez Wnioskodawczynię uzupełnienia wniosku z dnia 7 września 2004 r. Delikt ów nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
/-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski
KB/