IV SA/Po 798/24

IV SA/Po 798/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 lutego 2024 r. nr C/853/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla", obejmującego część wsi Babki, Czapury oraz Daszewice oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Mosinie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu 28 lutego 2024 r. uchwałę nr C/853/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla", obejmującego część wsi Babki, Czapury oraz Daszewice (dalej: uchwała; plan miejscowy; plan). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2024 r. pod poz. 2805 i weszła w życie w dniu 28 marca 2024 r.
Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g.
W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla", obejmujący część wsi Babki, Czapury oraz Daszewice, stwierdzając, że "nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina, uchwalonego uchwałą Nr LVI/386/10 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 lutego 2010 r." - dalej również: studium.
Zgodnie z dalszymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały, granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu (ust. 2), przy czym według ust. 3 integralnymi częściami uchwały są m.in. załączniki nr 1a, 1b i 1c - stanowiące część graficzną, zwaną "rysunkiem planu", opracowane w skali 1:2000 i zatytułowane: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla", obejmujący część wsi Babki, Czapury oraz Daszewice (pkt 1).
W § 3 uchwały Rada ustaliła następujące przeznaczenie terenów: 1) tereny zieleni naturalnej i wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone symbolami: 1ZN/WS, 2ZN/WS, 3ZN/WS, 4ZN/WS, 5ZN/WS, 6ZN/WS, 7ZN/WS i 8ZN/WS; 2) tereny lasów, oznaczone symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL i 12ZL; 3) tereny dróg publicznych, oznaczone symbolami: KDZ, KDL, 1KDDx, 2KDDx, 3KDDx, 4KDDx, 5KDDx i 6KDDx.
W § 5, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz kształtowania krajobrazu ustalono: 1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, zalesień i melioracji; 2) ochronę walorów krajobrazowych poprzez utrzymanie istniejącego użytkowania, w tym ochronę wód powierzchniowych oraz towarzyszących im naturalnych zbiorowisk; 3) uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów położenia obszaru objętego planem w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 144 "Dolina Kopalna Wielkopolska"; 4) zagospodarowanie zielenią wszystkich wolnych od utwardzenia fragmentów terenów; 5) zapewnienie dostępu do rzeki Kopel, pozwalającego na wykonanie robót związanych z utrzymaniem wód, zgodnie z przepisami odrębnymi; 6) gospodarowanie odpadami zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz przepisami odrębnymi; 7) zakaz lokalizacji miejsc parkingowych na terenach: 1ZN/WS, 2ZN/WS, 3ZN/WS, 4ZN/WS, 5ZN/WS, 6ZN/WS i 7ZN/WS oraz 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL i 12ZL.
W § 10 planu, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL i 12ZL ustalono: 1) zakaz zabudowy, z wyjątkiem robót budowlanych, o których mowa w § 17 pkt 2 [tj. robót budowlanych w zakresie sieci infrastruktury technicznej, w tym monitoringu wizyjnego oraz systemu służb ratowniczych i bezpieczeństwa publicznego] oraz budowy urządzeń melioracji wodnych - zgodnych z przepisami odrębnymi oraz niewymagających zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne; 2) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 99% powierzchni terenu.
W skardze z dnia 26 września 2024 r. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 lutego 2024 r. nr C/853/24 S. Ś. (dalej również: skarżąca; strona) zaskarżyła przedmiotowy plan miejscowy w części obejmującej działkę o nr ew. [...], obręb Daszewice.
Skarżąca zarzuciła tej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie prawa własności ponad kompetencje władztwa planistycznego, wyrażające się w niemożliwości dokonania zabudowy nieruchomości;
2. art. 31 ust. 3 oraz art. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie zasady prawnej ochrony własności i pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania prawa związanego z nieruchomością położoną w Daszewicach, stanowiącą działkę o nr ew. [...];
3. "art. 32 ust 1 Konstytucji (...) poprzez 5 art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały zasady równości wszystkich wobec prawa i niczym nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia działki skarżącego wobec działek sąsiadujących, tj. uniemożliwienie jakiejkolwiek zabudowy działki skarżącego przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiednich działek pozostających w analogicznym usytuowaniu jak działka skarżącego, które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały;
4. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nierozważenie interesu skarżącego przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu;
5. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz "art. 10 ust. 1 pkt 6-8 u.z.p." i art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny tj. należącej do niego nieruchomości położonej w Daszewicach, stanowiącej działkę nr [...], przez wprowadzenie warunków zagospodarowania przestrzennego naruszających jego prawo własności, w szczególności poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych i nadmierne oraz nieuzasadnione ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z zagospodarowania na terenie objętym planem;
6. art 28 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa niżej".
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z: 1) uchwały nr C/853/24 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 lutego 2024 r. wraz z załącznikami, 2) planu urządzenia lasu, 3) dokumentacji fotograficznej, 4) wniosku z dnia 20 maja 2021 r. wraz z załącznikami, 5) pisma Burmistrza Gminy Mosina z dnia 30 lipca 2021 r., 6) uwag do planu miejscowego – a to na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżącego, możliwości zabudowy działki przed wejściem w życie planu miejscowego, zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącego i właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z założeniami kwestionowanej uchwały działka nr ew. [...], obręb 0014 Daszewice oznaczona jest symbolem 7ZL, a także przywołała postanowienia planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, oznaczonych w planie symbolami 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL 11ZL i 12ZL. Strona stwierdziła, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], która jest położona w Daszewicach - i z faktu posiadania własności wywieść można interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
Strona argumentowała, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem LS, zaś "lukostan obejmuje mniej niż 60% powierzchni lasów i przeznaczony jest do wycinki", przy czym w planie urządzania lasu wyznaczono zadania z gospodarki leśnej i zgodnie z zaleceniami część działki została wykarczowana i stanowi wyłącznie nieużytki. Dodatkowo podniosła, że działka nr ew. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych oraz działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Wskazała na to, że działka posiada dostęp do drogi publicznej i posiada infrastrukturę umożliwiającą uzyskanie warunków zabudowy, a skarżąca w dniu 20 maja 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego z budynkiem gospodarczym i garażem na powierzchni działki o obszarze 0,18 ha, jednak organ odmówił rozpatrzenia tego wniosku z uwagi nieprzedłożenie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie graficznej (pismo Burmistrza Gminy Mosina z dnia 30 lipca 2021 r.). Skarżąca podniosła również, że składała wnioski o przygotowanie indywidualnego planu miejscowego dla działki nr [...] i przeznaczenia części działki pod zabudowę, jak i trzykrotnie składała uwagi do projektu uchwały, jednakże jedynie wniosek z dnia 9 października 2023 r. został rozpatrzony merytorycznie - uwagi zostały nieuwzględnione, a pozostałe dwa wnioski nie zostały rozpatrzone ze względów formalnych z uwagi na brak adresu osób wnoszących.
Skarżąca wskazała na ochronę prawa własności w planowaniu przestrzennym, który to wymóg wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p. Stwierdziła, że ustalenia planu miejscowego bez wątpienia wkraczają w sferę prawa własności skarżącej, prowadząc do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w zakresie korzystania z tego prawa (możliwości zabudowy). Podniosła, że wprowadzenie w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na działce o numerze [...] wiąże się bowiem z ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości w sprzeczności z interesem prywatnym strony oraz przy braku interesu publicznego w takim rozwiązaniu. Wskazała też na to, że działka nr [...] ma pow. 1,3300 ha i sąsiaduje od strony zachodniej z terenami mieszkaniowymi; nie posiada też drzewostanu, który podlegałby ochronie, a nawet jest w znacznym stopniu wykarczowana, stąd też nie było żadnego interesu publicznego ani przesłanek, aby na całej działce wprowadzić zakaz zabudowy i stworzyć tereny "Łącznika ekologicznego" z wyłączeniem możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Wprowadzone ograniczenie tworzy także "znaczne zróżnicowanie przeznaczenia działki (...) [skarżącej] wobec działek sąsiadujących, tj. uniemożliwienie jakiejkolwiek zabudowy [tej] działki (...) przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiednich działek" pozostających w analogicznym usytuowaniu, jak działka skarżącej. Dodatkowo podniosła, że teren należący do skarżącej posiada infrastrukturę, dostęp do drogi publicznej i częściowa zabudowa jednorodzinna działki nie stałaby w sprzeczności z dotychczasową funkcją zagospodarowania terenu.
Odwołując się do zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych, którym służą procedury określone w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej również: u.o.g.r.l.), stwierdziła, że te procedury i zasady nie mogą jednak różnicować sytuacji prawnej obywateli w nieuprawniony sposób. Strona wskazała na treść art. 11 ust 1 u.o.g.r.l. i podniosła, że "w niniejszej sprawie, gdyby skarżący wystąpił o zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej zgodnie z wnioskiem o warunki zabudowy przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to zapewne zgodę taką otrzymałby". Dodała, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a organ "nawet nie rozpatrzył wniosku skarżących w tym zakresie, pomimo, iż były ku temu wyraźnie przesłanki".
W podsumowaniu strona stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie organ nie skorzystał ze środków jak najmniej uciążliwych dla skarżącej i nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności, które uzasadniają możliwość częściowego zabudowania działki nr [...]. Organ nie wziął pod uwagę okoliczności silnego zabudowania terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, jak również nie uwzględnił wniesionych przez skarżącą uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania. Organ nie rozważył zatem dostatecznie całości okoliczności faktycznych i prawnych, istotnie ograniczając prawo własności skarżącej. Tym samym, organ istotnie naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego w zaskarżonej części.
Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr C/853/24 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 lutego 2024 r. w części obejmującej działkę o nr ew. [...], obręb Daszewice.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Gminy Mosina, wniosła o jej oddalenie w całości.
Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi i ich uzasadnienia, Rada wyjaśniła w szczególności, że: działka nr [...], obręb Daszewice, gmina Mosina, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków posiada powierzchnię 1,33 ha (13 300 m˛), z tego las, grunty leśne oznaczone symbolem Ls zajmują powierzchnię 1,15 ha (11 500 m˛), co stanowi ponad 86% powierzchni nieruchomości; pozostałą część działki - 0,18 ha (1800 m˛) stanowią nieużytki, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem N; nieużytki "stanowią nieregularny pas od strony ul. Piotrowskiej o szerokości nieprzekraczającej 145 m i głębokości nieprzekraczającej 9 m".
Organ podniósł, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina (uchwała nr LVI/386/10 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 lutego 2010 r.) dla powyżej nieruchomości przyjęto leśny kierunek zagospodarowania (tereny lasów), a niewielkie fragmenty nieruchomości stanowią tereny łączników ekologicznych.
Organ zauważył też "w kwestii formalnej", że skarżąca twierdzi, iż jest właścicielką działki nr [...], obręb Daszewice - z czego wywodzi swój interes prawny, jednak okoliczności tej nie wykazano.
Odpowiadając na zarzuty skargi, Rada podkreśliła, że działka nr [...] w sensie prawnym w ponad 86% stanowi las, a lasem będzie grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako las, niezależnie od aktualnego pokrycia szatą roślinną, zaś zgodnie z obowiązującym studium nieruchomość ta stanowi teren lasów i fragmentarycznie łączników ekologicznych. Organ stwierdził, że w planie miejscowym również określono tę nieruchomość jako las (symbol 8ZL), a tym samym uchwalony plan miejscowy nie zmienił w jakikolwiek sposób możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Działka ta do tej pory stanowiła las i obecnie, zgodnie z uchwalonym planem miejscowym też stanowi las.
Według Rady, podniesione w skardze argumenty przemawiające za możliwością zabudowy działki nr [...] należy uznać za chybione i nieodpowiadające rzeczywistości, gdyż ponad 86% powierzchni terenu tej nieruchomości stanowią użytki leśne, a grunty leśne podlegają szczególnej ochronie, o której mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na terenie działki nr [...] mogłaby się odbyć tylko w planie miejscowym.
Organ podniósł również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.) nie mogą naruszać ustaleń studium, zatem gdyby Rada Miejska w Mosinie uchwaliła plan miejscowy, przeznaczając działkę nr [...] pod zabudowę, to właśnie wtedy doszłoby do naruszenia prawa. Dlatego też Rada, przyjmując kwestionowany plan miejscowy, dostosowała się do obowiązującej normy prawnej.
Odnosząc się do kwestii potencjalnego ubiegania się przez skarżącą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu miejscowego, organ stwierdził, że takie starania na użytkach leśnych nie mają szans na pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie (wydanie decyzji o warunkach zabudowy), gdyż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych może być dokonana tylko w planie miejscowym. Organ dodał, że regulacje te obowiązują również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (patrz: art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ubocznie organ zauważył, że działka nr [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast w odniesieniu do kwestii faktycznego wylesienia działki nr [...] organ zauważył, że doszło do niego w następujących okolicznościach: do wiosny 2024 r. nieruchomość ta była porośnięta wieloletnim drzewostanem; latem 2024 r. do Burmistrza Gminy Mosina wpływały liczne sygnały od zaniepokojonych mieszkańców Daszewic, związane z prowadzonym na nieruchomości wyrębem; o sprawie zostały powiadomione właściwe organy, tj. Nadleśniczy Nadleśnictwa Babki oraz Starosta Poznański, które to podjęły stosowne czynności; ustalono że na działce nr [...] dokonano wyrębu zupełnego, niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu; dla nieruchomości tej nadleśniczy wydał zgodę jedynie na cięcia sanitarne, cięcia suszek; mając na uwadze powyższe okoliczności starosta (na podstawie art. 158 Kodeksu wykroczeń) zawiadomił o zaistniałej wycince organy ścigania.
Przy piśmie z dnia 20 listopada 2024 r. organ, na wezwanie Sądu, przedstawił m.in. informację z rejestru gruntów dla działki nr [...] obr. Daszewice wraz z materiałem poglądowym, a także wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina z 2010 r., a także materiał graficzny - rysunek obrazujący granice działki nr [...] na tle obowiązującego studium z 2010 r., wyrys z oryginalnej legendy rysunku studium (objaśnienia), wypis z treści studium (część kierunki, str. 96-97, 99-101) zawierający m.in. informacje o kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (w zakresie terenów wyłączonych spod zabudowy oraz kształtowania terenów zieleni w gminie Mosina), materiał graficzny - rysunek obrazujący granice działki nr [...] na tle zaskarżonego planu miejscowego, jak również materiały dotyczące zwołania i przebiegu sesji Rady Miejskiej, na której podjęto kwestionowana uchwałę.
Przy piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, przesłała m.in. następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Daszewicach (odpis Księgi Wieczystej z dnia 21 listopada 2024 r.); zaświadczenie Starosty Poznańskiego z dnia 26 listopada 2024 r., że działka nr [...], ark. mapy 2, obręb Daszewice, gm. Mosina, że jest objęta Uproszczonym planem urządzenia lasu; Uproszczony plan urządzenia lasu wraz z aneksem; pismo z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 21 listopada 2024 r.; archiwalny wyciąg dokumentacji geodezyjnej działki nr [...] (wcześniej nr [...] ) jako rolnej; archiwalne dokumenty informujące o areale i charakterze działki nr [...] (wcześniej nr [...] ) jako rolnej; mapy obrazujące stan zalesienia przedmiotowej działki (przy ul. Piotrowskiej brak lasu w połowie działki) i o "lukowatym drzewostanie od 0,4 - 0,6 opartym głównie na sośnie ponad 80-letniej, nadającej się do wycinki zgodnie z UPUL i zakrzaczeniu, która jest podstawą świadczącą, że dany grunt nie pełni żadnej funkcji w gospodarce leśnej".
W piśmie tym strona podkreśliła, że gmina uchwaliła plan miejscowy z uwagi na zagrożenie jego zabudową, nie przewidując nawet możliwości zabudowy budynku związanego z gospodarką rolną lub leśną, a teren ten stanowił użytki rolne, co potwierdzają dokumenty archiwalne i "z uwagi na niską klasę bonitacji i przydatności gruntu rolniczego został pozostawiony sam sobie przez poprzedniego właściciela i powstała samosiejna zadrzewiona rola". Strona argumentowała, że "tego typu zabieg w postaci lasu przemysłowego (jednorodnego) nie koresponduje z występowaniem na tym terenie cennych przyrodniczo gatunków drzew. Co więcej, na tej działce dochodziło do masowego wysychania tych drzew, co jest typowym zjawiskiem dla samosiejnych lasów będących na terenach porolnych, a także dodatkowo do rozkradania przez lokalną społeczność, co potwierdzają załączone zdjęcia satelitarne".
Skarżąca podniosła również, że Gmina Mosina wyemitowała obligacje na znaczną kwotę, a w miejscowych planach nie przewidziała żadnych stref gospodarczych i rozwojów nowej przedsiębiorczości, zaś rozwój terenów mieszkaniowych zablokowała pod pozorem cennych terenów ekologicznych. Według strony, "dokonując analizy urbanistycznej, trudno oprzeć się wrażeniu, że dla niektórych właścicieli gruntów zrobiono wyjątki, aby ci w spekulacyjny sposób mogli odnieść wymierne korzyści finansowe, a pozostałych próbuje się wywłaszczyć, przejmując ich działki pod płaszczykiem społecznym nie oferując nic w zamian.
Przy piśmie z dnia 2 grudnia 2024 r. skarżąca przedstawiła uzupełniająco inne dokumenty: informacje z Gminy Mosina, informacje na temat Nadleśnictwa Babki i skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania świadectwa legalności pozyskania drewna).
Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. skarżąca stawiła się z pełnomocnikiem procesowym (adwokatem) oraz udzieliła dodatkowego pełnomocnictwa procesowego swojemu mężowi A. R.. Pełnomocnik skarżącej - a. W. wniosła i wywodziła, jak w skardze. Podobnie uczynił pełnomocnik A. R., wskazując dodatkowo, że Gmina Mosina nie chce zgodzić się na przeznaczenie tej nieruchomości na cele budowlane, a ziemia ta była do 1962 r. była gruntem rolnym; nie wiadomo też "kto i kiedy wpisał ten teren jako las". Skarżąca oświadczyła, że popiera skargę.
Pełnomocnik organu (radca prawny) wniósł i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że skarżąca nabyła tę nieruchomość jako leśną. Drugi pełnomocnik organu (pracownik) wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, że we wcześniejszych planach i studium przeznaczenie gruntu było pod tereny leśne.
Skarżąca podała, że z rozmowy z Burmistrzem (zarówno poprzednim, jak i obecnym) wynikało, że dopuszcza możliwość zabudowy terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zaś granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08, 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Uchwała nr C/853/24 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla", obejmującego część wsi Babki, Czapury oraz Daszewice (dalej: uchwała; plan miejscowy; plan) została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2024 r. pod poz. 2805 i weszła w życie w dniu 28 marca 2024 r. (patrz: § 21 tej uchwały). Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez S. Ś. jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – "w części obejmującej działkę o nr ew. [...] obręb Daszewice". Działka ta stanowi własność skarżącej, co zostało jednoznacznie wykazane w toku niniejszego postępowania.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Dlatego też Sąd nie przeprowadził odrębnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do skargi i odpowiedzi na skargę, jak też nadesłanych w związku z dalszym uzupełnieniem materiału procesowego w toku postępowania. Z kolei ustalenia wynikające z akt planistycznych nadesłanych przez organ objęte były dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a., zaś treść zaskarżonej uchwały nie mogła w ogóle stanowić przedmiotu uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż dotyczy treści aktu prawnego, który poddany był kontroli w niniejszej sprawie. Dodać jeszcze należy, że prowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, a dotyczących szczegółowych kwestii związanych wykonywaniem postanowień Uproszczonego planu urządzenia lasu, którym objęta jest działka nr [...], obr. Daszewice, w tym zakresie nie był niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt objęcia działki postanowieniami przedmiotowego planu urządzenia lasu, jak i określenia części (powierzchni) działki, której to dotyczy, nie był sporny pomiędzy stronami. Natomiast to, w jakiej faktycznie części przedmiotowa działka jest aktualnie porośnięta lasem nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. To samo należy odnieść do wszystkich innych kwestii, które nie wiązały się bezpośrednio z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości – zagospodarowanej w zasadniczej części jako las, a w niewielkiej jako nieużytki – pod tereny lasów.
Z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się zarówno w materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania i uzupełniających dokumentach.
Działka nr [...], obręb Daszewice, gmina Mosina, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków ma powierzchnię 1,33 ha (13300 m˛), z tego las, grunty leśne oznaczone symbolem Ls zajmują powierzchnię 1,15 ha (11500 m˛). Pozostała część tej działki, tj. 0,18 ha (1800 m˛) stanowi nieużytki, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem N, a jest to wąski pas terenu, rozciągający się wzdłuż drogi publicznej stanowiącej ul. [...]. Przedmiotowa działka w planie miejscowym została przeznczona pod las (teren oznaczony symbolem 8ZL, a nie – jak podano w skardze – 7ZL). Z § 3 i 10 planu wynika, że tereny lasów (oznaczone symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL i 12ZL) objęte są zakazem zabudowy, z wyjątkiem robót budowlanych dotyczących sieci infrastruktury technicznej oraz budowy urządzeń melioracji wodnych - zgodnych z przepisami odrębnymi oraz niewymagających zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej przewidziano dla tych terenów nie mniejszy niż 99% powierzchni terenu.
W ocenie Sądu, skarżąca, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny jw.).
Nie ulega wątpliwości, że przywołane ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, odnosząc się do terenu obejmującego nieruchomość skarżącej (działki nr ewid.[...] – w granicach tejże nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem jest ona właścicielem tej nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych nieruchomości (działki) oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny właściciela, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) - dalej: k.c. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Ustalenia planu miejscowego współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (o czym expressis verbis stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II GZ 400/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 38/24 - orzeczenia dostępne jw.).
Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, dostępny jw.). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, czyli udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.
Z tych wszystkich powodów tylko w tej części, która wynikała z treści skargi i interesu prawnego strony, Sąd był władny poddać zaskarżoną uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. Dlatego też dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowana była do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości – czy to poprzez ich objęcie swoimi postanowieniami, czy też oddziaływanie na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie planu miejscowego sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.).
Konsekwentnie też, poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi tego rodzaju sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę ewentualnych naruszeń indywidualnych praw innych podmiotów, a zwłaszcza nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).
W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. W tym wypadku, z uwagi na art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed zmiany, która weszła w życie zasadniczo w dniu 24 września 2023 r.
Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Sąd po zapoznaniu się z aktami planistycznymi nie dopatrzył się, w granicach sprawy wyznaczonych interesem prawnym skarżącej, naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do interesu skarżącej. Akta planistyczne w tym zakresie dokumentowały podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności, określonych w art. 17 i nast. u.p.z.p.
W szczególności trzeba podkreślić, że właściciel przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...], obr. Daszewice) miał zapewniony dostęp do informacji o procesie planistycznym, o czym świadczą trzykrotnie wnoszone uwagi do projektu planu. Według wykazu uwag nieuwzględnionych (załącznik nr 2 do uchwały) były to uwagi dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w Daszewicach, tj. obejmowały sprzeciw wobec przeznaczenia leśnego i zawierały wniosek o ustalenie przeznaczenia części nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej: poz. 10) z dnia 14 lipca 2023 r., poz. 25) z dnia 9 października 2023 r. i poz. 36) z dnia 17 października 2023 r., przy czym uwagi poz. 10 i 36 pozostały nieuwzględnione z przyczyn formalnych (brak adresu osób je wnoszących), niemniej jednak uwaga pod poz. 25 została rozpatrzona negatywnie (z zaznaczeniem powiązania z pozostałymi uwagami) ze względu na to, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu są zgodne z kierunkami zagospodarowania wynikającymi ze studium – częściowo tereny lasów oraz częściowo tereny łączników ekologicznych.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi i ich uzasadnienia, Sąd stwierdza, że analiza sprawy, poczyniona w granicach interesu prawnego skarżącej, nie potwierdziła w tej sprawie naruszenia przepisów konstytucyjnych ani istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W skardze zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w powiązaniu z naruszeniem zasad konstytucyjnych), które miało zasadniczo polegać na nieuwzględnieniu zasady prawnej ochrony własności i pozbawieniu skarżącej możliwości wykonywania prawa do nieruchomości położonej w Daszewicach, stanowiącej działkę o nr ew. [...] - poprzez uniemożliwienie jakiejkolwiek zabudowy tej działki, przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiednich działek, pozostających w analogicznym usytuowaniu.
Wobec tego należy podnieść, że podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oraz ograniczeń w korzystaniu z gruntu. Chodzi tu o wyważenie interesu prywatnego i publicznego i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.).
Wymaga również podkreślenia, że w procesie planistycznym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), należy brać pod uwagę wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (pkt 7). Nadto, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3).
Władztwo planistyczne gminy, które wynika z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie jest oczywiście bezwzględne, gdyż art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. chronią również interes indywidualny (własność). Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest też podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.).
W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie w stosunku do nieruchomości skarżącej (działki nr [...], obr. Daszewice) lokalny prawodawca w sposób uprawniony, uzasadniony i proporcjonalny rozważył interes publiczny (również interes społeczny) oraz interes prywatny, jak i umotywował należycie zasadność takiego działania przy określaniu przeznaczenia terenu działki skarżącej w planie miejscowym, które to przeznaczenie było takie samo dla wszystkich innych działek stanowiących tereny leśne, jak i nastąpiło w powiązaniu z przeznaczeniem innych gruntów objętych planem pod tereny zieleni naturalnej.
Zdaniem Sądu zarzuty i argumenty skargi są całkowicie niezasadne, a po części również z gruntu chybione. Sąd podkreśla również, że oceniał zasadność skargi i postanowienia zakwestionowanego planu miejscowego według przepisów prawa materialnego mających zastosowanie do zaskarżonej uchwały i w brzmieniu wynikającym z tych przepisów (również z uwagi na przepisy przejściowe).
W szczególności pozbawione prawnej doniosłości przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały są kwestie dotyczące tego, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed 1962 r., jak i w jakich okolicznościach doszło do wpisania tej działki w ewidencji gruntów jako las. Istotne jest zaś to, że od kilkudziesięciu lat przedmiotowy grunt tak jest w swej zasadniczej części wpisany do przedmiotowej ewidencji jako las, a w niewielkiej części jako nieużytek, jak również że teren ten stanowi las objęty Uproszczonym planem urządzenia lasu z dnia 30 października 2017 r. dla obrębu ewidencyjnego Daszewice (pow. ogólna 122,90 ha), z wraz z aneksem z dnia 25 października 2023 r. Nie ma wątpliwych, że obejmuje on 1,15 ha działki nr [...] określonej jako powierzchni leśnej (zalesionej). To zaś, czy i w jakim zakresie wykonano wyrębu na tym terenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Próba przekierowania sporu na tę płaszczyznę okazała się całkowicie chybiona. Lasem jest bowiem według art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2024 r., poz. 530 ze zm.) grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Natomiast z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) wynika obowiązek prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei art. 20 ustawy o lasach stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1) oraz że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Ostatni z przywołanych przepisów jasno formułuje obowiązek uwzględniania ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu zarówno w planach miejscowych, jak i w ewidencji gruntów i budynków.
Dodać należy, że według art. 8 ustawy o lasach gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Przepis art. 13 tej ustawy określa zaś obowiązki właścicieli lasów (ust. 1) i zasady zmiany lasu na użytek rolny (ust. 2-6). Podkreślić należy, że według ust. 1 właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2)ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.
Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że regulacje art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustalają wzajemne relacje, jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 28/21, dostępny jw.). Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1369/21 i 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4442/18, dostępne jw.). Z kolei, jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Natomiast według art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, przy czym według jej art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania i przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 548/19, dostępny jw.).
Przywołane okoliczności faktyczne i prawe jednoznacznie wskazują na to, że działka nr [...], obręb Daszewice o powierzchni 1,33 ha stanowi w swej zasadniczej części las - grunty leśne oznaczone symbolem Ls zajmują powierzchnię 1,15 ha, a w pozostałej, niewielkiej części, tj. 0,18 ha (wąski pas gruntu wzdłuż drogi publicznej) stanowi nieużytki, oznaczone symbolem N.
Z kolei postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego, dla terenu tej działki, jak i obszarów rozciągających się na północny zachód, północ, wschód i południe przewidywały kierunki zagospodarowania pod tereny lasów i tereny łączników ekologicznych, przy czym sama działka nr [...] leży na terenie o leśnym kierunku zagospodarowania, zaś w niewielkim jej fragmencie (po stronie północno-wschodniej) na terenach łączników ekologicznych. W kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej dla lasów zaakcentowano i generalne podkreślenie priorytetu w postaci unikania przeznaczania terenów pod funkcje nieleśne, a także tworzenie systemu korytarzy ekologicznych, m.in. jako ostaje ptaków i zwierząt zamieszkujących lasy (pkt 9.2, str. 96-97). Natomiast w kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (pkt 15, str. 99 i 100), stwierdzono, że przedstawione zostały one na rysunku [studium] w załączniku nr 3, jak i wskazano tereny wyłączone spod zabudowy, jak w szczególności tereny zieleni i pełniące funkcje przyrodnicze - łączniki ekologiczne. Z kolei tereny pełniące funkcje przyrodnicze, to: tereny wód powierzchniowych, tereny lasów, tereny potencjalnych dolesień, tereny łączników ekologicznych i tereny rolnicze.
Przedmiotowa działka w planie miejscowym została przeznczona pod las (teren oznaczony symbolem 8ZL) i jest objęta – tak, jak i pozostałe tereny lasów o symbolach 1ZL-12ZL (§ 3 pkt 2, § 10) – zakazem zabudowy, z wyjątkiem robót budowlanych dotyczących sieci infrastruktury technicznej oraz budowy urządzeń melioracji wodnych, z dodatkowymi ograniczeniami. Koresponduje z tym określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej dla tych terenów, który nie może być mniejszy niż 99% powierzchni terenu.
Dodać należy, że pozostałe tereny objęte przedmiotowym planem – z wyjątkiem trenów dróg publicznych – stanowią tereny zieleni naturalnej i wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone symbolami: 1ZN/WS, 2ZN/WS, 3ZN/WS, 4ZN/WS, 5ZN/WS, 6ZN/WS, 7ZN/WS i 8ZN/WS (§ 3 pkt 1). Dla tych terenów również zasadniczo nie przewiduje się zabudowy (dopuszcza się lokalizację ciągów pieszych, urządzeń wodnych i obiektów służących ochronie przyrody – patrz: § 8 [pkt 3]), wskazuje się za to na dopuszczenie zalesień (§ 8 pkt 4), zaś udział powierzchni biologicznie czynnej to 90% (§ 8 pkt 5). Jedynie dla niewielkiego terenu oznaczonego symbolem 8ZN/WS dopuszczono lokalizację wiat rekreacyjnych (§ 9 pkt 3 lit. c) oraz wyłącznie ażurowych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych (§ 9 pkt 3 lit. g), przy dopuszczeniu zalesień (§ 9 pkt 4) i udziale powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszym niż 80% (§ 9 pkt 5).
Podkreślić też należy, że w § 5 uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz kształtowania krajobrazu ustalono m.in.: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, zalesień i melioracji (pkt 1), ochronę walorów krajobrazowych poprzez utrzymanie istniejącego użytkowania, w tym ochronę wód powierzchniowych oraz towarzyszących im naturalnych zbiorowisk (pkt 2), uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów położenia obszaru objętego planem w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 144 "Dolina Kopalna Wielkopolska" (pkt 3), zagospodarowanie zielenią wszystkich wolnych od utwardzenia fragmentów terenów (pkt 4), zapewnienie dostępu do rzeki Kopel (pkt 5) i generalny zakaz lokalizacji miejsc parkingowych na terenach oznaczonych symbolami ZN/WS i ZL - za wyjątkiem wspomnianego terenu 8ZN/WS (pkt 7).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na przebieg postępowania planistycznego, jak i treść obwiązującego studium – gdzie dla opracowywanego ternu przewidziane są funkcje związane z terenami lasów oraz łączników ekologicznych – oraz ważenie interesu publicznego i prywatnego (interesy te były zgłaszane w postaci wniosków i uwag do projektu planu). Wskazano, że plan został opracowany przy oparciu się na zasadzie zrównoważonego rozwoju, uwzględniając analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Należy podkreślić, że w świetle uchwały, a co znajduje swoje odzwierciedlenie w sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko z 2023 r., głównym celem planu jest ochrona trenów zielonych w dolinie Kopla, poprzez zachowanie i ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych, a zagrożenie dla tego terenu stanowi rozwijająca się w najbliższym sąsiedztwie terenów zieleni zabudowa mieszkaniowa.
W ocenie Sądu, plan miejscowy spójnie i konsekwentnie realizuje powyższe cele. Z perspektywy legalności, zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego. W szczególności zaś nie wykraczają poza granice tzw. władztwa planistycznego gminy ani nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.
W związku z tym należy stwierdzić, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, w tym interesu społecznego obejmujący ochronę środowiska i dóbr przyrodniczych, stanowiącego we współczesnych społeczeństwach dominując trend, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, czy też akcentowanie prawa człowieka do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków są podejmowane liczne i różnorodne środki, mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń.
Trudno jest w tym kontekście odmówić zasadności ustaleniu przez Radę Miejską w Mosinie, że niektóre z położonych na terytorium tej gminy obszary winny być przeznaczone pod tereny pełniące funkcje przyrodnicze, jak tereny zieleni, tereny lasów czy łączniki ekologiczne - wyłączone spod zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, a to w celu spełnienia funkcji rekreacyjnych, środowiskowych czy przyrodniczo-krajobrazowych. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów jawi się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, przeznaczeniem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, że niektóre z terenów przeznaczone zostaną na funkcję lasów w powiązaniu z innymi terenami o funkcji zieleni naturalnej i wód powierzchniowych śródlądowych, z wyłączoną możliwością ich zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej (której to możliwości domagała się skarżąca w odniesieniu do części swojej działki), może być uznane za działanie uprawnione, przemyślane i proporcjonalne, podjęte w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego – zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 827/22 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 108/24, dostępne jw.).
Jest to szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w których – co bezsporne – teren stanowiący pas obejmujący działkę skarżącej (załącznik nr 1c do uchwały), przeznaczony w planie pod lasy i zieleń naturalną, sąsiaduje od południa z zabudową mieszkaniową. W ten też właśnie sposób prawodawca lokalny chroni tereny zielone w dolinie Kopla.
Sąd w niniejszym składzie podziela również stanowisko, zgodnie z którym ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie tego rodzaju terenów zielonych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (przeznaczonej na pobyt ludzi), nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22, 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; dostępnych jw.). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 2150/21, że "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP)". Wobec tego, dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, niewątpliwie istotną rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów pełniących funkcje przyrodnicze (przyrodniczo-krajobrazowe).
Nie jest też tak, że Rada Miejska potraktowała skarżącą bardziej niekorzystnie nich innych właścicieli na obszarze objętym planem, o czym świadczy ustalenie dwóch zasadniczych sposobów przeznaczenia i zagospodarowania tych gruntów, a są to wzajemnie uzupełniające się funkcje terenów o funkcjach przyrodniczych, jak tereny lasów i zieleni naturalnej. To zaś, że od zachodu działka skarżącej sąsiaduje z terenami mieszkaniowymi – tj. według strony znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych oraz działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną – nie mogło przesądzać o niedopuszczalności innego przeznaczenia terenu działki skarżącej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że obowiązujące studium przewidywało odmienne kierunki zagospodarowania dla terenów objętych planem i terenów mieszkaniowych, na które wskazywała skarżąca. Przeznaczenie części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową nie dość, że wprost naruszałoby treść obowiązującego studium, to jeszcze prowadziłoby do skutku wprost odwrotnego od tego, jaki był zamiarem lokalnego prawodawcy, który został wyrażony już w uchwale intencyjnej do przedmiotowego planu, tj. uchwały nr XLIV/370/21 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. opartej na Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dolina Kopla – część wschodnia", obejmującego część wsi Babki oraz Daszewice, datowanej na 12 kwietna 2021 r. W dokumentach tych jednoznacznie wskazuje się na cele planu miejscowego w zakresie ochrony terenów zielonych w dolinie Kopla, jak i na podstawowe zagrożenie, jakim jest dla tego terenu rozwijająca się w najbliższym sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa.
Sąd nie uznał zatem słuszności zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. Wyłączenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki, w tym na cele mieszkaniowe, nie doprowadziło do nieproporcjonalnego ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości położonej w Daszewicach, stanowiącej działkę nr [...]. Nie miało miejsca również naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), o czym Sąd już wspomniał, podkreślając, że ustanowiono równe warunki dla wszystkich trenów o przeznaczeniu leśnym, objętych planem, a co więcej - również podobnie została ukształtowana co do zasady możliwość zabudowy pozostałych terenów o funkcji przyrodniczej, tj. terenów ZN/WS (zieleni naturalnej i wód powierzchniowych).
Nadto, co do zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy wyjaśnić, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w związku z brzmieniem art. 65 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r.) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale postanowienia obydwu tych aktów planistycznych nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz np. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 829/16 i 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20, dostępne jw.).
Nadto, rozważania skarżącej co do hipotetycznej możliwości zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie miało żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego, podobnie jak domniemany przebieg rozmów z Burmistrzem Gminy Mosina, z których miała wynikać dopuszczalność zabudowy tego terenu. Skarżąca nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy, która też następnie zostałaby zrealizowana w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, co ewentualnie mogłoby stanowić przedmiot rozważenia w ramach oceny interesu publicznego i prywatnego przy określaniu przeznaczenia i zagospodarowaniu terenu działki nr [...] w planie miejscowym. Trudno też doszukać się w sprawie naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nierozważenie interesu skarżącej przy ustalaniu przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, skoro w intencji strony prawidłowe rozważenie tego interesu miałoby prowadzić do przeznaczenia części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową - a co stanowiłoby oczywiste naruszenie postanowień obowiązującego studium. W takiej sytuacji negatywne rozpatrzenie jej uwag składanych do projektu planu nie mogło świadczyć o naruszeniu trybu ani zasad sporządzania planu miejscowego. Podobnie, nie świadczy o tym podnoszony argument, że "składała wnioski o przygotowanie indywidualnego planu miejscowego dla działki nr [...] i przeznaczenia części działki pod zabudowę".
W sprawie nie miało zatem miejsca również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz "art. 10 ust. 1 pkt 6-8 u.z.p.". W tym ostatnim wypadku, jeżeli chodziło stronie o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.), to została ona z dniem 1 stycznia 2004 r. uchylona przez obowiązującą ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zaś stronie chodziło o art. 15 ust. 2 pkt 6-8 u.p.z.p., to takiego naruszenia w przedmiotowej sprawie nie ma, gdyż plan miejscowy określa lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
W świetle dotychczasowych uwag można stwierdzić, że przeznaczenie terenu działki nr [...] pod tereny lasów (8ZL), które funkcjonują w powiązaniu z terenami zieleni naturalnej (ZN/WS) nie uchybia prawidłowemu zastosowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności, stanowiących podstawę planowania przestrzennego. Takie też przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, wobec faktu, że od wielu lat stanowi użytek gruntowy w formie lasu (z niewielkim komponentem nieużytków) nie stanowi "wywłaszczenia faktycznego", pod którym to pojęciem rozumie się zwykle zupełną i nieodwracalną redukcję możliwości korzystania z atrybutów własności bez formalnego pozbawienia tytułu prawnego (zob. C. Mik [w:], Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Państwo i Prawo" 1993, nr 5, s. 30).
Poza tym plan nie uniemożliwia racjonalnego wykorzystania tego terenu (na cele prywatne), skoro w zasadzie utrwala jedynie doczasowy stan zagospodarowania i użytkowania tego terenu jako lasu. Przy tym, przeznaczenie pod tereny leśne również wąskiego pasa gruntu stanowiącego nieużytki w żadnym wymiarze nie wpływa na ocenę legalności przyjętych rozwiązań planistycznych dla działki nr [...]. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że to cały teren działki nr [...] przewidziany jest studium pod tereny pełniące funkcje przyrodnicze, tj. przede wszystkim pod tereny lasów (w swej zasadniczej części), a w niewielkiej części pod tereny łączników ekologicznych.
Podsumowując, Gmina Mosina wykazała interes publiczny, jak i dostateczne przesłanki, aby na całej działce skarżącej – tak jak i dla pozostałych terenów lasów (ZL) – konsekwentnie wprowadzić zakaz zabudowy (zasadniczo obwiązujący również dla terenów ZN/WS). To, że teren należący do skarżącej posiada infrastrukturę techniczną i dostęp do drogi publicznej nie mogło przesądzić o dopuszczalności dla tej działki częściowej zabudowy jednorodzinnej.
Trzeba również podkreślić, że w sprawie nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania przeznaczenia działki skarżącej wobec działek sąsiadujących poprzez uniemożliwienie jakiejkolwiek zabudowy działki skarżącej przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiednich działek. Te sąsiednie działki nie pozostawały w sensie planistycznym "w analogicznym usytuowaniu jak działka skarżącego", bowiem znajdowały się na terenach, dla których w studium przewidziano inny kierunek zagospodarowania - jak tereny zabudowy (mieszkaniowej). Poza tym nie były one zagospodarowane ani użytkowane jako las.
W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji). Chodzi tu w szczególności o to, że ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób", tj. zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji, rozumianej jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19, dostępny jw. i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12).
Zdaniem Sądu, zakwestionowany plan miejscowy – w zakresie postanowień dotyczących wcześniej opisanej działki skarżącej – przeszedł konstytucyjny test proporcjonalności.
Zakwestionowane postanowienia planu miejscowego są zgodne z obowiązującym studium. Z kolei przyjęcie postulatów skarżącej co do przeznaczania części działki nr [...] w planie miejscowym prowadziłoby do naruszenia studium.
Z akt sprawy wynika, że wyznaczenie dla działki przeznaczenia pod teren lasów (8ZL) jest niezbędne dla osiągnięcia celów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, tym bardziej w powiązaniu z pozostałymi terenami objętymi przedmiotowym planem. Sąd dostrzega również, że zasadniczo niemożliwe byłoby zrealizowanie takiego elementu przestrzeni, jakim są powyższe tereny ZL i ZN/WS pełniące funkcje przyrodnicze, bez naruszenia w tym zakresie prawa własności skarżącej. Tym bardziej w kontekście postanowień obowiązującego studium. Ograniczenie prawa własności jest jednakże w tym wypadku uzasadnione, a jeżeli takie przeznaczanie terenu działki skarżącej spowoduje po jej stronie powstanie szkody, może ona co do zasady skorzystać z instrumentów, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., jak w szczególności żądanie od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.