IV SA/Po 796/24

IV SA/Po 796/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg S. Z., M. R. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 413/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 sierpnia 2017 r. znak [...]
Sąd polecił w ponownym postępowaniu uzasadnić ustalenie granic obszaru analizowanego w takiej, a nie innej odległości od granic frontu działki. Sąd wskazał, że jeśli organ chce ustalić w decyzji kwestię powierzchni biologicznie czynnej i miejsc parkingowych, to musi to wynikać z analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy w wynikach analizy wskazywane są parametry nowej zabudowy w oparciu o przepisy dopuszczające wyjątki: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnić odstępstwo od zasad statuowanych przez wcześniejsze ustępy odpowiednich paragrafów, a w sprawie niniejszej takiego uzasadnienia zabrakło. Sąd zaznaczył też rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną wyników analizy co do ilości kondygnacji budynków. Sąd wskazał także, że w część graficzna wyników analizy w ocenie Sądu była niezgodna w wymogiem z § 9 ust. 3 rozporządzenia, który nakłada obowiązek sporządzenia jej "w czytelnej technice graficznej", a cztery arkusze mapy stanowiące część graficzną analizy są nieczytelne – nie sposób na nich odnaleźć choćby granic poszczególnych działek, a nawet samego oznaczenia działek (np. działki [...]). Niezrozumiałe jest także dlaczego załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza stanowi mapa z innej daty niż załącznik nr [...].
Burmistrz Miasta [...] w dniu 28 czerwca 2021 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zgodną z żądaniem wnioskodawcy. W dniu 13 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania stron postępowania, decyzją znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Burmistrz Miasta [...] w dniu 21 października 2022 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zgodną z żądaniem wnioskodawcy. W dniu 28 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania stron postępowania, decyzją znak: [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] przy ul. [...] w Z. (obręb [...]). Warunki i zasady zabudowy i zagospodarowania terenu określono następująco:
1. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:
- funkcja - mieszkalna wielorodzinna;
- dopuszcza się wykonanie garaży w parterze obiektu;
- obowiązująca linia nowej zabudowy - wg załącznika graficznego nr [...] - odsunięta od granicy z działką nr [...] (od strony ul. [...]) o 1,75 m;
- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - do 75 % powierzchni działki;
- szerokość elewacji frontowej (elewacja równoległa do ul. [...]) - od 14,0 m do 18,0 m;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 8,0 m do 11,0 m;
- kąt nachylenia dachu - od 25° do 45°;
- wysokość głównej kalenicy - od 10,0 m do 12,5 m;
- układ połaci dachowych - dach dwuspadowy lub/i wielospadowy z dopuszczeniem wykuszy i lukarn;
- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równoległy.
2. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
a) odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - do sieci kanalizacji deszczowej,
b) obowiązuje ogrzewanie oparte o niskoemisyjne źródła ciepła;
c) planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1094 ze zm.) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).
3. Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano, że inwestycja nie jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), bowiem nie dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz nie znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego, a przedmiotowy obszar nie leży na terenach chronionych krajobrazowo lub archeologicznych; inwestycja przylegać będzie do budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków - siedziba [...] w Z. (dz. nr [...]); wszelkie odkryte w trakcie prac ziemnych przedmioty zabytkowe oraz obiekty nieruchome i nawarstwienia kulturowe podlegają ochronie prawnej zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
4. Ustalenia dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej:
Infrastruktura techniczna: Należy uzyskać (stosownie do potrzeb) od właściwych jednostek organizacyjnych warunki przyłączenia do stosownych sieci:
Komunikacja: obsługa komunikacyjna z drogi gminnej nr 120005P - ul. [...] (dz. nr 203, [...]) przez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]); należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe/garażowe na 1 mieszkanie.
Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na terenach górniczych. Oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji i ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i treść wydanych uprzednio decyzji. Inwestor K. M., działając przez pełnomocnika, w dniu 18 lipca 2023 r. złożył pismo z wyjaśnieniami, w którym określił szczegółowo parametry i cechy planowanego budynku oraz przedstawił aktualną koncepcję zagospodarowania terenu. Burmistrz, wskazał, że przy procedowaniu sprecyzowanego wniosku, wziął pod uwagę zastrzeżenie Kolegium i wydał decyzję, która nie jest sprzeczna z treścią wniosku i jednocześnie spełnia wszystkie wymagania określone przepisami u.p.z.p. Wskazał, że na mapie nowo pobranej z zasobów geodezyjnych został poprawnie wyznaczony obszar analizowany, który obejmuje teren w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki tj. 60 m (20 m x 3), czyli dokładnie taki obszar jaki wskazuje u.p.z.p. Organ nie znalazł podstaw do rozszerzenia tego obszaru i opisał uwzględnione w nim działki i ewentualne wyłączenia. Organ I instancji wskazał na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie i szczegółowo opisał spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ uzasadnił odstępstwa zastosowane względem powierzchni zabudowany, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji i geometrii dachu.
Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...] z 30 listopada 2023 r. wniósł S. Z., który zarzucał:
- niezastosowanie się organu pierwszej instancji do wskazań WSA w Poznaniu,
- obrazę przepisów art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, w zw. z § 2 pkt 5) i § 3 ust. 2 rozporządzenia,
- obrazę przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy w sposób nieprawidłowy i nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy,
- obrazę art. 54 pkt 1) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne określenie linii określającej teren inwestycji i wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz bezzasadne pominięcie istotnych działek w obszarze analizowanym
- naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 poprzez dokonanie uzgodnienia projektu decyzji w formie zwykłego pisma, z pominięciem formy postanowienie, brak uzgodnień z Konserwatorem Zabytków w P., Marszałkiem Województwa W. i [...],
- brak dostępu do drogi publicznej i do sieci dostarczających media,
- zastosowanie nieprawidłowych map, niepochodzących z zasobu geodezyjnego,
- ujęcie w analizie budynków posadowionych poza obszarem analizowanym (dz. nr [...] i [...]),
- nieuwzględnienie w analizie działki nr [...]
- wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo istnienia obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały RM w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r.,
- dopuszczenie budowy wysuniętych balkonów, których nie ma w obszarze analizowanym, a także dopuszczenie wykonania garaży w parterze budynku,
- odsunięcie planowanego budynku o 2 m od strony ul. [...] uniemożliwi przejazd pojazdów ppoż.,
- błędne określenie górnej krawędzi elewacji frontowej i kąta nachylenia połaci dachowej,
- niewyjaśnienie okoliczności związanych z rozbiórką budynku objętego ochroną konserwatorską na działce nr [...].
Odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z 30 listopada 2023 r. wniósł także M. R., występujący w imieniu własnym oraz T. G., J. G. i S. G., który zarzucił:
- naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego,
- art. 6 k.p.a., w zw. z § 1 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez ustalenie parametrów planowanej zabudowy nieznanych przepisom (miejsca parkingowe lub garażowe).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 – 5, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 listopada 2023r. znak [...] ustalającej, na wniosek K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze na terenie działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], przy ul. [...] w Z..
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium wskazało dotychczasowy stan faktyczny sprawy i przytoczyło uchybienia wytknięte przez WSA w Poznaniu w wyroku z 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 413/20, oraz te wskazane przez Kolegium w decyzjach uchylających rozstrzygniecie organu I instancji.
Następnie Kolegium odniosło się do zgłoszonych wniosków stron. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania w związku ze śmiercią strony postępowania Kolegium wskazało, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż śmierć strony, która nie jest wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania. W postępowaniu tym, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, czy też śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem, który nie jest wnioskodawcą, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do tych podmiotów chodzi jedynie o kwestię zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców. Organ prowadzący postępowanie winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy i dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, co w niniejszym postępowaniu uczyniono.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej Kolegium stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy nie znajduje on uzasadnienia. Orzeczenia Kolegium, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 89 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Postępowanie wyjaśniające prowadzi się, co do zasady, poza rozprawą chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Stan badanej w postępowaniu odwoławczym sprawy, w ocenie Kolegium wskazuje, że nie zachodzą przesłanki obligatoryjne ani fakultatywne determinujące przeprowadzenie rozprawy - nie ma potrzeby uzgodnienia interesów stron, nie ma też potrzeby wyjaśniania sprawy przy udziale takich środków dowodowych, jak oględziny, czy zeznania świadków lub biegłych.
Kolegium zważyło, że podstawą materialnoprawną badanej decyzji jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy stwierdził, że teren analizowany wyznaczono poprawnie. Następnie wskazał na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zdaniem SKO wyniki analizy są spójne z ustaleniami w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawartymi w decyzji organu orzekającego. Dokument ten w sposób szczegółowy określa poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy i jako taki stanowił podstawę do sporządzenia projektu decyzji. Kolegium stwierdziło, że warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz z przepisów odrębnych zostały spełnione. Zachowany został też, określony w art. 53 w zw. z art. 64 ustawy, tryb postępowania, a decyzja została wydana na podstawie wymaganych analiz sporządzonych w formie tekstowej i graficznej oraz na podstawie jej projektu wykonanego przez uprawnionego urbanistę. Organ podkreślił, że wymóg łącznego spełnienia ustawowych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tej decyzji.
W ocenie Kolegium zalecenia WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia
23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 413/20 zostały przez organ orzekający wypełnione. W postępowaniu i wydanej decyzji zastosowano też zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 28 grudnia 2022r. nr [...]
Skargę na powyższą decyzję SKO z 26 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. Z., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi:
a) Plan zagospodarowania terenu zespołu budynków USŁUGOWO-MIESZKALNYCH dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych tj. wskazanie istnienia funkcji budynków usługowo-mieszkalnych na w/w działkach co w konsekwencji doprowadziło do uznania innej funkcji terenu
b) pismo z dnia 11 lipca 2017 r M. Z. o wstrzymanie decyzji do czasu uchwalenia zgodnie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu po Straży Pożarnej przy [...] co doprowadziło do stwierdzenia braku przeszkód w wydaniu Decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].
2. Naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawarcie ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie wszystkich składanych zarzutów.
3. Naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy [...]
4. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] z dnia 30.11.2023r w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.
5. Naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska Urzędu Miasta w [...] dotyczącego:
a) zarzutu braku decyzji administracyjnej dotyczącej usytuowania zjazdu z drogą gminną nr [...] a działką [...] która ma stanowić dostęp do drogi publicznej dla działki [...]
b) zarzutu braku decyzji na wniosek z 11 lipca 2017 M. Z. do Burmistrza Miasta [...] i Rady Miejskiej w [...] o wstrzymanie wydania decyzji [...] i przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania dla terenu po Straży Pożarnej przy ulicy [...]. Do sporządzenia planu zobowiązuje organ uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. Rada Miejska w [...] i Burmistrz miasta [...] do dnia dzisiejszego nie odpowiedziała na wniosek M. Z. w zakresie przystąpienia lub odmowy przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania wnioskowanego terenu. Organ nie wstrzymał wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej na terenie którym zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005r powstał obowiązek sporządzenia planu
c) zarzutu braku decyzji administracyjnej dotyczącej uzgodnień projektu pozwolenia na podział i rozbiórkę budynku po byłej Straży Pożarnej wpisanej do Gminnej Ewidencji Zabytków działka [...]
d) zarzutu błędnego podania w analizie kąta nachylenia dachu dla budynków z bezpośrednim sąsiedztwem tj. działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Kąt nachylenia dla w/w działek określony został w Decyzjach o Warunkach Zabudowy
e) zarzutu nieuwzględnienia w analizie wykonanego po sąsiedzku kompleksu sportowego dla Szkoły nr [...]. Projekt Kompleksu Sportowego zawiera istotne uzgodnienia PPoż
f) zarzutu użycia w analizie mapy na której naniesiono oznaczenia budynków analizowanych poprzez osobę nieuprawnioną.
6. Naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska Starostwa Powiatowego w [...] dotyczącego:
a) dokumentacji budynku niemieszkalnego budowy/samowoli budowlanej na działce [...]
b) pozwolenia na rozbiórkę budynku wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków działka [...]
c) udostępnienia z zasobu geodezyjnego mapy z symbolami budynków ujętych w terenie analizowanym.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu wskazano, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu art. 52 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. Wniosek zawierał mapę bez symboli budynków. Oznaczenia na mapie nie pochodzą z zasobu geodezyjnego. Mogą być sprzeczne z stanem faktycznym. Brak symboli podczas składania mapy do wniosku w I instancji uniemożliwia analizę funkcji budynków i określenia wielkości obszaru analizowanego. Brak charakterystyki inwestycji zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię, ogrzewanie i innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (telemetria, drogi, itp.).
Wskazał, że nie określono planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Nie określono charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Podczas rozpatrywania wniosku strony postępowania nie zostały poinformowane o zmianie warunków zabudowy tj. został zmieniony wniosek inwestora poprzez dołączenie członu "z garażami wbudowanymi w parterze".
Dalej skarżący S. Z. wskazał, że dla działki [...] dopuszcza wykonanie garaży w parterze budynku. W wskazanym przez organ obszarze analizowanym brak jest budynków z wykonanymi garażami w parterze. Organ nie powołuje się na podobne funkcje w obszarze analizowanym i uzasadnieniu decyzji.
Ponadto wskazano, że w decyzji organ napisał że nie znalazł uzasadnienia do zwiększenia obszaru analizowanego powyżej 60 m. Następnie w analizie zostały ujęte budynki znajdujące się w odległości powyżej 60 m bez podania uzasadnienia powodu ujęcia obiektów radykalnie innych od zabudowy sąsiedniej (niektóre budynki powyżej 60 metrów działka [...] i [...]). Za niedopuszczalne uznaje się wyznaczanie obszaru analizowanego w sposób który służy "szukaniu" obiektów dających podstawę określenia zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z funkcją, cechami i parametrami określonymi we wnioski.
Dalej S. Z. wskazał, że załącznik graficzny nr [...] z powodu błędów opisanych powyżej w punkcie 2 nie może zostać uznany jako dowód w postępowaniu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Błędnie także jego zdaniem została określona w analizie funkcja terenu w obszarze analizowanym. Dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poprawna funkcja terenu to zabudowa usługowo - mieszkalna z przewagą funkcji usługowej.
Dalej zarzucił, że wysokość górnej elewacji frontowej budynków w terenie analizowanym została błędnie określona. W pismach kierowanych do organu wskazywał, że na terenie analizowanym wysokość budynków została zawyżona i jest niezgodna z stanem faktycznym. Organ I i II instancji nie podjął się analizy i ustalenia faktycznej wysokości budynków.
Następnie podano, że kształt dachu w obszarze analizowanym tj. kąt nachylenia dachu w obszarze analizowanym błędnie określony. Dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] prawomocne aktualne decyzje o warunkach zabudowy określają kąt nachylenia dachu na 30 stopni Wysokość do kalenicy budynków w terenie analizowanym została błędnie określona. Błędnie został jego zdaniem także wykonany załącznik nr [...] tabelaryczny do analizy z wyliczeniami matematycznymi do decyzji [...] Z załącznika wynika że wysokość górnej elewacji frontowej i wysokość do kalenicy dla budynków wielorodzinnych jest taka sama. Pomijając błędne wstawienie wysokości górnej krawędzi elewacji, wysokości do kalenicy i kątów nachylenia dachu. Przy szerokości budynków (bloków) 15 metrów i kącie 6 stopni kalenica powinna być umieszczona 90 cm powyżej wysokości górnej elewacji frontowej. Załącznik z powodu błędów opisanych powyżej nie może zostać uznany jako dowód w postępowaniu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy
Następnie zarzucił, że organ I instancji błędnie ujmował jego zastrzeżenia zgłaszane w kierowanych pismach odnośnie wskazanej w analizie funkcji. Podkreślił, że zawsze wskazywał, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] właściwa jest funkcja usługowo-mieszkalna z liczbą kondygnacji określoną jako III.
Skarżący wskazał, że działka [...] została ujęta w projekcie decyzji [...] jako droga wewnętrzna, ustalenie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz miejsce do zapewnienia dostarczenia mediów. Organ nie dokonał analizy, czy obowiązujący prawomocny projekt zagospodarowania terenu umożliwia spełnienie warunków do wydania decyzji.
Dodatkowo podał, że błędnie ustalono obowiązującą linię zabudowy i wysokości elewacji frontowej od granicy z działką nr [...] (od strony ul. [...]): budynek przyległy na działce [...] wskazany na zdjęciu (Załącznik nr [...] do pisma skierowanego do Urzędu Miejskiego w dniu 01.03.2017r) wysokość górnej krawędzi określona w analizie jest na 2,5 m (stan faktyczny 2 metry) ilość kondygnacji 1; budynek przyległy na działce [...] wskazany na zdjęciu (Załącznik nr [...] do pisma do Urzędu Miejskiego w dniu 01.03.2017r) wysokość górnej krawędzi określona jest w analizie na 10 m (stan faktyczny budynku przyległego 6 m) ilość kondygnacji 1 jest to sala/hala sportowa a nie usługi oświatowe. Podczas analizy zawyżone zostały wysokości budynków przylegających na działce [...] i [...].
Ponadto jego zdaniem organy administracji publicznej nie mogą w toku analizy urbanistycznej uwzględniać obiektów budowlanych niezgodnie z przepisami; podstawę mogą stanowić jedynie legalnie powstałe obiekty. Obiekt posadowiony na działce [...] był dostawioną wiatą do budynku z działki [...] służącą do przechowywania sprzętu Straży Pożarnej. Nie jest ustalone na podstawie jakich dokumentów dokonano zmiany użytkowania wiaty na pomieszczenia usług oświaty. W związku z powyższym można domniemywać, że linia zabudowy powinna zostać ustalona zgodnie z budynkiem na działce [...].
Dalej ten skarżący argumentował, że przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznym będzie miało znaczenie podczas uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Brak spójności decyzji o warunkach zabudowy ze studium prowadziłoby do sprzeczności i braku spójności aktów planowania przestrzennego. Powodowałoby to, że określony zapis ze studium musiał by być uwzględniony w planie zagospodarowania przestrzennego, a wydana decyzja o warunkach zabudowy byłaby całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z Konstytucją RP. Sytuacja taka zachodzi obecnie na terenie po Straży Pożarnej dla działki [...] i [...]. Dla działki [...] został wykonany projekt budowlany oparty na obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu po Straży Pożarnej przy ulicy [...]. Zgodnie z zatwierdzonym projektem prace zostały wykonane. Ponadto Rada Miejska miasta [...] przystępując do sporządzania i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w terenu podziela pogląd, że teren po byłej Straży Pożarnej (wcześniej [...]) i budynków wpisanych do miejskiej ewidencji zabytków jest terenem wyjątkowym i nawiązanie kontynuacji funkcji do powstałych na sąsiednich działkach budynków jest niezasadne.
Końcowo wskazano, że decyzja została uchwalona pomimo powstania obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania terenu dla terenu po Straży Pożarnej przy ulicy [...] uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r.
Skargę na powyższą decyzję SKO z 26 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył również M. R. działając w imieniu własnym oraz T. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwana dalej jako "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
b. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń;
c. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a. art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z przepisów tych wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję ilości miejsc parkingowych (garażowych) w sytuacji gdy tego typu ustalenia nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy;
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2024 roku oraz uchylenie w całości decyzji o warunkach zabudowy wydanej dnia 30 listopada 2023 r. przez Burmistrza Miasta [...], poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2024 roku.
W uzasadnieniu skargi M. R. odwołał się do zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., oraz wynikających z nich obowiązków obciążających organ administracji.
M. R. wskazał, że oceniając sprawę w kontekście zebranego w sprawie w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie może zostać uznana za odpowiadającą prawu. W ocenie Skarżącego organ przekroczył bowiem granice uznania administracyjnego. Organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.).
Podkreślił przy tym, iż elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jest uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które powinno zawierać pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ II instancji zdaniem tego Skarżącego nie uczynił zadość wskazanym powyżej wymogom, co powoduje konieczność uchylenia decyzji z obrotu prawnego. Nie można bowiem uznać za wystarczające odniesienie się do każdego z zarzutów w jednym zdaniu. Organ przede wszystkim nie odniósł się do zarzutu dotyczącego ustalenia ilości miejsc parkingowych/garażowych jako parametru zabudowy niewynikającego z ustawy. Skarżący przedstawił w odwołaniu stosowną linię orzeczniczą, która prowadzi do słusznego wniosku, iż organ ustalił pozaustawowy parametr zabudowy. W tym kontekście podkreślił, że zasadniczo ukształtowany został również przez sądy administracyjne nieco odmienny pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie dodał, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji w sposób ogólnikowy podkreślił, że z uwagi na deficyt miejsc parkingowych ustalono jedno miejsce na jedno mieszkanie, przy czym takiego rodzaju sztuczne założenie jest wysoce nieprecyzyjne. Wskazane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie nakazuje na obowiązek dokładnego określenia warunków decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Organ II instancji z kolei w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, poza lakonicznym stwierdzeniem w zasadności założenia Burmistrza Miasta [...]. Organ nie odniósł się również w sposób wyczerpujący do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym wskazując jedynie, że mapy spełniają wymogi stawiane przez art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Tymczasem skarżący wyraźnie sprecyzował, iż fragmentaryczność załączników graficznych uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości oznaczenia obszaru analizowanego oraz jego zgodności z pisemnymi wynikami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ nie odniósł się również do zarzutu odnoszącego się do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez wyznaczenie długości frontu działki o nieprawidłowej wartości. Skarżący bowiem wyraźnie wskazał, iż w poprzednich decyzjach wyznaczono front działki o długości 21 metrów, zaś obecnie określono długość na poziomie 20 metrów, z kolei prawidłowa wartość wynosi 20,15 m. Skarżący nie ma wiedzy na jakiej podstawie nastąpiła przedmiotowa zmiana, zaś organ II instancji co do zasady przemilczał tą okoliczność stwierdzając ogólnikowo o prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego naruszając wskazywaną powyżej zasadę przekonywania.
W odpowiedzi na obie skargi SKO w P. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 27 marca 2025 r. uczestnik postępowania K. M. wniósł o oddalenie obu skarg. W uzasadnieniu podał, że jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta [...], rozpoznając sprawę z wniosku uczestnika K. M. i stwierdziwszy spełnienie wszystkich warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, zobowiązany był do wydania decyzji pozytywnej zgodnie z wnioskiem, który w sposób wiążący dla organu określa dla jakiej inwestycji strona domaga się ustalenia warunków zabudowy. W sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania tej decyzji, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem inwestora wskazywane przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja powinna być utrzymana w mocy.
Podał, że w skardze złożonej przez M. R. zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zostały sformułowane w sposób nader ogólny, bez wskazywania konkretnych przejawów naruszenia ww. przepisów przez organy administracji publicznej. W ocenie uczestnika zarzuty te stanowią wyraz niezadowolenia skarżących z wydania decyzji pozytywnej, natomiast nie wskazują na konkretne uchybienia organów administracji publicznej w zakresie ustalania stanu faktycznego, oceny dowodów czy prowadzenia postępowania.
Natomiast sformułowane w skardze S. Z. zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uzupełnione o zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. uznać należy za niezasadne. Odnoszą się do poruszonej w skardze S. Z. kwestii wstrzymania przez Burmistrza Miasta [...] wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28.04.2005 r. uczestnik wskazuje na nietrafność powyższego stanowiska Skarżącego.
Zdaniem inwestora należy odwołać się do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy służy ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W tej sytuacji wstrzymanie przez organ administracji wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby sprzeczne z ww. przepisem u.p.z.p.
W zakresie zarzuconego w skardze wniesionej przez M. R. i T. G. naruszenia przepisów prawa materialnego art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które zdaniem skarżących polegać ma na błędnej wykładni polegającej na uznaniu, iż z przepisów tych wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych, stanowisko Skarżących, że tego typu ustalenia nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest zdaniem uczestnika chybione.
Zdaniem uczestnika decyzja Burmistrza Miasta [...] nie określa liczby miejsc parkingowych, a jedynie wskazuje zasadę według której na etapie zatwierdzania projektu budowlanego ma nastąpić ustalenie liczby miejsc parkingowych. Z treści z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego treści znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w takiej decyzji. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje liczby miejsc postojowych ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu mogą być np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji. Tego rodzaju zapisy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 30.11.2023 r., znak [...] zawiera wskazując, że należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe/garażowe na 1 mieszkanie. Decyzja ta wyznacza zatem ramy dla szczegółowych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych/garażowych lecz nie wskazuje ich konkretnej liczby, bowiem nie wskazuje liczby mieszkań, a także wskazuje jedynie na minimalną liczbę miejsc postojowych/garażowych przypadających na 1 mieszkanie.
Natomiast z przepisu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że stanowi on o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Sprawa ze skargi M. R. i T. G. zarejestrowana w Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygnaturą IV SA/Po 797/24 została połączona i dalej prowadzona ze sprawą ze skargi S. Z., zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Po 796/24, na mocy postanowienia WSA w Poznaniu z 30 października 2024 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej "p.p.s.a.".
W dniu 28 stycznia 2025 r. do WSA w Poznaniu wpłynął odpis skróconego aktu zgonu uczestnika postępowania K. Z., zmarłego w dniu [...] Sąd uznał za dopuszczalne rozpoznanie wniesionych skarg z udziałem małżonki zmarłego i jednocześnie współwłaścicielki nieruchomości nr [...] - M. Z., która już została uznana za uczestniczkę postępowania. Uczestnik postępowania – K. Z. był jednym ze współwłaścicieli nieruchomości – działki nr [...], obręb [...] (udział [...]). Z przepisu art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061, dalej jako: "k.c.") wynika, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W sprawie uczestnikiem postępowania jest współwłaścicielka ww. nieruchomości, która realizuje czynności zachowawcze względem wspólnej nieruchomości - M. Z., która nabyła rzeczony udział wraz ze zmarłym uczestnikiem do ich majątku objętego wspólnością małżeńską (odpis aktualny KW nr [...] w aktach sprawy). Sąd uwzględniając treść przepisu art. 209 Kodeksu cywilnego i pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2384/15 przystąpił do rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargi okazały się niezasadne.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.
Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, a ustalenia faktyczne dokonane przez organ stały się podstawą do wydania wyroku przez Sąd, który przyjął je jako własne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia
23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 413/20. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] przy ul. [...] w Z. (obręb [...]).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku K. M. złożonego w dniu 5 grudnia 2016 r., a sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, bo ostateczna decyzja SKO w P. została wydana 26 czerwca 2024 r., zatem powyższe akty prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed 24 września 2023 r. (art. 59 ustawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1688).
Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Taki prawidłowy wniosek wraz z załącznikami został złożony w sprawie i następnie ostatecznie sprecyzowany pismem z 17 lipca 2023 r. (k. 51 i nast. T. 6 akt adm. I inst.).
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.
Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem charakteru decyzji uznaniowej, a związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek organ winien wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Niezasadne są zatem zarzuty M. R. odnoszące się do wymogów jakie winna spełnić uznaniowa decyzja administracyjna.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadził na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (k. 36 T. 6 akt adm. I inst.). Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.
W przedmiotem sprawie organy zasadnie przyjęły, że brak jest potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczony zgodnie z zasadą 3-krotnej szerokości frontu działki okazał się wystarczający dla ustalenia istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, cech i parametrów wymaganych do oceny projektowanej zabudowy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do spełnienia warunków przepisu art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd uprzednio rozpoznający sprawę zarzucał organowi, że nie uzasadnił przekonująco ustalenia granic obszaru analizowanego w kształcie wskazanym na rysunku. W poprzedniej decyzji na rysunku szerokość obszaru analizowanego nie wynosiła "63 m w każdą stronę od wszystkich granic działki", jak wskazano w części tekstowej analizy. Narożniki prostokąta tworzonego przez granice obszaru analizowanego oddalone są od narożników działki inwestycyjnej o większą odległość - ok. 90 m. W takiej sytuacji do obszaru analizowanego zaliczone zostały działki nr [...] i [...], których granice oddalone są od granic działki inwestycyjnej o wartość większą niż wskazane w części tekstowej analizy 63 m. Sąd wskazał, że organ ma kompetencje do wyznaczenia obszaru większego niż minimalny, jednak decyzja taka musi zostać przekonująco uzasadniona – zarówno co do odległości granic, jak i kształtu obszaru analizowanego. Tymczasem organ nie tylko nie uzasadnił powiększenia obszaru (nie mógł tego uczynić, skoro owego powiększenia nie zauważył), ale przeoczył rozbieżność pomiędzy pisemną częścią wyników analizy (gdzie mowa o obszarze minimalnym), a jej częścią graficzną. Analiza obarczona jest więc kardynalną wadą – jej część tekstowa i graficzna są ze sobą sprzeczne. Jest to okoliczność mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy (poprzez zaliczenie bądź niezaliczenie do obszaru analizowanego konkretnych działek) i jako taka sama w sobie dyskwalifikuje decyzję organu I instancji opartą na wynikach tej analizy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ prawidłowo wyznaczył wokół działki nr [...], objętej wnioskiem inwestora, obszar analizowany. Szerokość frontu działki nr [...], za który uznać należy jej południową granicę, wynosi 20 m, a więc przyjęta, zgodnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 3 x 20 m tj. 60 m w każdą stronę, co jest zgodne z wymaganym przepisem min. 50 m. Szerokość ta jest wystarczająca, ponieważ zawiera w sobie zarówno zabytkowy kompleks budynków szkolnych oraz najbliższe otoczenie składające się z budynków mieszkalnych, usługowo-mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i mieszkalnych wielorodzinnych. Działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - zostały wyłączone z wyliczenia parametrów zabudowy, ponieważ są to tereny niezabudowane, stanowiące drogi publiczne, drogi wewnętrzne, tereny zielone i ciągi pieszo-rowerowe lub parkingi. Organy wskazały i należy podzielić tę ocenę, że wyżej wymienione niezabudowane działki nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym zakresie wypełniono więc zalecenia Sądu.
Sąd w wyroku z dnia 23 października 2020 r. wskazywał również, że zachodzą rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną wyników analizy, co do ilości kondygnacji budynków – w wypadku działek [...] i [...] oznaczenia są rozbieżne (o ile rzymskie cyfry na konturach budynków oznaczają ilość kondygnacji – brak opisu tego symbolu na legendzie mapy).
W tym miejscu przypomnieć należy, że w analizie urbanistycznej co do zasady organ winien uwzględnić parametry zabudowy znajdującej się na działkach objętych obszarem analizowanych, chociaż faktycznie posadowionych poza tym obszarem. Z przepisu art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. wynika bowiem, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycyjnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wskazały, że na działce nr [...] (całkowita powierzchnia: 19.095 m2), która częściowo wchodzi w zasięg 60 m analizowanego obszaru znajduje się 6 budynków: 5 z nich w odległości powyżej 150 m od granic terenu objętego wnioskiem. Organ wyjaśnił, że z uwagi na odległość od terenu inwestycji oraz znacząco odbiegający charakter istniejącej zabudowy nie wliczono parametrów wysokości, ani szerokości elewacji tych odległych budynków do średnich wyników analizy dla ustalenia parametrów projektowanej zabudowy. Z tych samych przyczyn dla działki nr [...] nie wliczono stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wliczono natomiast parametry 1 budynku - znajdującego się na dz. nr [...], w odległości ok. 61 m od granic terenu objętego wnioskiem. Ma on szerokość 133 m i wysokość 18 m (adres: ul. [...]). Działka nr [...], która częściowo wchodzi w zasięg 60 m wokół granic działki objętej wnioskiem, wraz z istniejącym na niej budynkiem została przeanalizowana pod kątem parametrów budynku oraz stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki, ponieważ budynek ten znajduje się w odległości ok. 65 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wykaz działek uwzględnionych w wyliczeniu cech i parametrów nowej zabudowy przedstawia załącznik do analizy (k. 5 T. 6 akt adm. I inst.) oraz załącznik nr [...] do decyzji (k. 1 akt ad. T. 6 akt adm. I inst.). Zdaniem Sądu, działanie organów w zakresie wyłączenia z analizy parametrów zabudowy budynków na działce nr [...], znacznie oddalonych od obszaru analizowanego, chociaż objętej we fragmencie granicami obszaru analizowanego, można uznać za uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ wyjaśnił, że parametry tej zabudowy (133 m szerokości i 18 m wysokości) znacząco odbiegają od tej znajdującej się o obszarze analizowanym i od projektowanej. Nadto, zwrócić należy uwagę, że wymiary terenu inwestycyjnego - działka o powierzchni zaledwie 469 m˛ - wyznaczają też dopuszczalne maksymalne gabaryty projektowanej zabudowy, zatem parametry zabudowy na działce [...] należy pominąć jako nieistotne dla ustalenia parametrów projektowanej zabudowy, skoro szerokość zabudowy to 133 m i wysokość 18 m. Zabudowa o takich parametrach w ogóle nie jest dopuszczalna na terenie inwestycyjnym. Przy tym, Sąd stwierdza, że uzasadnienie przyjętych ustaleń oraz wyjaśnienia co do stanowiska organu są wystarczające dla załatwienia przedmiotowej sprawy.
Zdezaktualizowały się również wskazania Sądu co do oznaczenia kondygnacji w budynkach, których nie ujęto w analizie. Obecnie analiza w części graficznej nie zawiera oznaczeń kondygnacji. Wysokości poszczególnych budynków wyznacza się bowiem w metrach (jako jednostkach metrycznych długości i wysokości w układzie SI), co zostało opisane w części tekstowej analizy. Niezasadne są, więc twierdzenia skargi S. Z. odnośnie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.
Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazywał również, co do części graficznej wyników analizy, że jest ona – w ocenie Sądu – niezgodna w wymogiem
§ 9 ust. 3 rozporządzenia, który nakłada obowiązek sporządzenia jej "w czytelnej technice graficznej". Cztery arkusze mapy stanowiące część graficzną analizy były nieczytelne – nie sposób na nich odnaleźć choćby granic poszczególnych działek, a nawet samego oznaczenia działek (np. działki [...]). Niezrozumiałe było także dlaczego załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza stanowi mapa z innej daty niż załącznik nr [...].
W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej, jak i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, k. 35-40 akt adm. I inst.) sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą stwierdza, że dokonana analiza nie zawiera na tym etapie żadnych sprzeczności między jej częścią tekstową, a graficzną. Ponadto sporządzona została w czytelnej grafice technicznej, w skali 1:500, zawiera potwierdzenie zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pozwala to na stwierdzenie, iż wypełnione zostały kolejne wskazania Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. Ponadto załącznik nr [...] stanowiący tabelę z wartościami dotyczącymi działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest zgodny z pozostałą częścią analizy. Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się zarzuty podnoszone w skardze S. Z. w tym zakresie.
Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy zasadniczej organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego na danym terenie.
Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalno-usługowa i usługowo-mieszkalna. Wyznaczony obszar obejmuje także tereny dróg publicznych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-rowerowych, tereny usługowe, w tym także usług oświaty i usług sportu. Wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze budynku. Z analizy wynika, że na obszarze zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, w związku z czym projektowana zabudowa kontynuuje funkcję zastana w obszarze analizowanym. Projektowania funkcja mieszkaniowa wielorodzinna jest tożsama z zabudową mieszkaniową wielorodzinną znajdującą się w obszarze analizowanym, a garaże w parterze budynków stanową uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.
Bezzasadne są zatem zarzuty skarżącego S. Z. w tym zakresie, który wskazuje, że błędnie określono funkcję zabudowy dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Określono je jako usługowo-mieszkalne, a wnioskowana inwestycja w postaci budynku mieszkaniowego wielorodzinnego jest bez wątpienia z funkcją tych budynków zgodna, skoro jest to też zabudowa mieszkaniowa. Bez znaczenia są tutaj powoływane przez Skarżącego wydane decyzje o warunkach zabudowy, skoro organ dokonał analizy obecnie występującej na tym terenie funkcji. Ubocznie tylko można dodać, że funkcja jest też zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wobec powyższego nie sposób skutecznie zarzucić, że projektowana funkcja budynku wielorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze jest niezgodna z funkcją usługowo-mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji zabudowy o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bowiem wiernego powtórzenia funkcji zabudowy istniejącej już na danym terenie. Dodać należy, że zaprojektowane garaże w parterze budynku nie zmieniają funkcji mieszkaniowej występującej na przedmiotowym obszarze analizowanym.
Skarżący wskazywał, że Rada Miejska w [...] i Burmistrz Miasta [...] do dnia dzisiejszego nie odpowiedzieli na wniosek M. Z. w zakresie przystąpienia lub odmowy przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania wnioskowanego terenu. Organ nie wstrzymał wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej na terenie, którym zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005r powstał obowiązek sporządzenia planu. Tymczasem, zauważyć należy, że uchwała nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005r. Rady Miejskiej w [...] stanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] terenu po Straży Pożarnej, co nie oznacza, że dla tego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; działka oznaczona geodezyjnie nr [...] w Z. nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, zatem warunki jej zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej.
Dodatkowo działka nr [...] faktycznie zabudowana była kiedyś budynkiem straży pożarnej, jednakże nie oznacza to, że znajduje się na, jak to nazwał Skarżący, wyodrębnionym terenie funkcjonującym w Z. jako "teren po straży pożarnej". Budynek straży pożarnej został wyburzony przez inwestora, a funkcja terenu aktualnie w żaden sposób nie jest powiązana z działalnością straży pożarnej. Analiza urbanistyczna wykazała, że planowana przez inwestora zabudowa wpisuje się w zabudowę istniejącą na tym terenie, zarówno pod względem funkcji, jak i gabarytów, w związku z czym podnoszone kwestie nie mogły stanąć na przeszkodzie do wydania pozytywnej decyzji. Istotne jest to, że aktualnie na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy, zatem zgodzić należy się z organami obu instancji, że w tym stanie prawnym terenu dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy, a po stwierdzeniu spełniania ustawowych przesłanek do wydania decyzji pozytywnej.
Ponadto organ, ze względu na fakt, iż inwestycja planowana jest na działce o małych gabarytach, a inwestor wnioskuje o zabudowę do 75% jej powierzchni, dopuścił na żądanie wnioskodawcy, możliwość wykonania garaży w parterze budynku, tak aby została zapewniona niezbędna ilości miejsc postojowych.
Sąd uprzednio rozpoznający sprawę wskazywał, że co do możliwości ustalania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów odnośnie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych w orzecznictwie występują rozbieżności. Nawet jednak gdyby przyjąć, że jest to dopuszczalne (rozporządzenie w § 1 w części poprzedzającej wyliczenie posługuje się wszak wyrażeniem: "w tym"), to Sąd podkreślił, że wszelkie takie ustalenia musiałyby oparte na wynikach analizy, która wobec tego w obszarze analizowanym musiałaby te parametry zbadać.
W tym miejscu wskazać należy, że w decyzji ustalono wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych/garażowych w stosunku: 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, ze względu na ogólny deficyt miejsc postojowych na terenie całego miasta. Biorąc pod uwagę założenie, że w obecnie przynajmniej 1 samochód przypada na rodzinę, brak takiego ustalenia spowodowałby zwiększenie ilości samochodów przy jednoczesnym braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycyjnym. Ustalenia takie wynikają z analizy urbanistycznej, co stanowi o wypełnieniu zaleceń Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę w tym zakresie.
Skarżący M. R. i Skarżąca T. G. podnosili, że w sprawie naruszono art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z przepisów tych wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję ilości miejsc parkingowych (garażowych) w sytuacji, gdy tego typu ustalenia nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.
Należy mieć na względzie, że podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Istotą tej decyzji nie jest zaś określenie w niej dokładnej ilości miejsc parkingowych dla projektowanego zamierzenia budowlanego, ale ustalenie pewnych zasad, warunków, wskaźników, według których nastąpi to na dalszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13, LEX nr 1995420, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17, LEX nr 2687330). Te wymagania w zakresie miejsc parkingowych mogą wszak wynikać ze wskazania w decyzji o warunkach zabudowy np. minimalnej liczby miejsc parkingowych, z określenia rodzaju zabudowy, powierzchni zabudowy, zamierzonego sposobu użytkowania, obsługi komunikacyjnej. Kontrolowana decyzja nie określa konkretnej liczby miejsc postojowych, ale wskaźnik ustalenia tych miejsc poprzez wskazanie 1 miejsca postojowego/garażowego na 1 mieszkanie. Konkretną liczbę tych miejsc wyznaczy inwestor na dalszym etapie postępowania budowanego w projekcie budowlanym. Zarzuty skargi M. R. w tym zakresie okazały się nieuzasadnione.
Ponadto obecnie w analizie urbanistycznej nie stwierdzono potrzeby wyznaczania powierzchni biologicznie czynnej, zatem brak tego rodzaju ustaleń w zaskarżonej decyzji.
Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym.
Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomości znajdujące się na pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).
Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, które podlegają ocenie wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Sąd uprzednio rozpoznający sprawę wskazywał, że w wynikach analizy wskazywane były parametry nowej zabudowy w oparciu o przepisy dopuszczające wyjątki: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia. W związku z tym obowiązkiem organu było w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnić odstępstwo od zasad statuowanych przez wcześniejsze ustępy odpowiednich paragrafów. W sprawie uprzednio kontrolowanej takiego uzasadnienia zabrakło.
Uchybienia te zostały usunięte w ocenianych obecnie decyzjach organu architektonicznego oraz organu odwoławczego, o czym mowa poniżej.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
W niniejszej sprawie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy odsuniętą od granicy z działką nr [...] (od strony ul. [...]) o 1,75 m, co jest motywowane zrównaniem lica ściany projektowanego budynku (część elewacji frontowej) z licem ściany istniejącego budynku na działce nr [...]. Jest to przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Inwestor zawnioskował o możliwość zabudowy balkonów i wykuszy do 1,5 m poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Organ, wyznaczając wyłącznie obowiązującą linię zabudowy od strony frontowej budynku, pozostawił dowolność w sytuowaniu pozostałych ścian budynku, a co za tym idzie balkonów i wykuszy. Inwestor będzie mógł sytuować balkony i wykusze przy zachowaniu odpowiednich przepisów budowlanych. Od strony wschodniej i północnej nie wyznaczono linii zabudowy dla projektowanego budynku, czyli pozostawiono dowolność sytuowania budynku, a co za tym idzie możliwość wykonania balkonów w zależności od usytuowania wschodniej i północnej ściany budynku. Brak dopuszczenia wykonania balkonów i wykuszy od strony południowej (poza obowiązującą linię zabudowy) wynika z faktu, iż budynek sali gimnastycznej wraz z garażami oraz ściana szczytowa szkoły, z którymi zlicowana ma być ściana frontowa projektowanego budynku, również nie posiadają takich elementów. Inwestor wskazał, że nie wnosi o dopuszczenie budowy balkonów i wykuszy wysuniętych maksymalnie na 1,5 m poza obowiązującą linię zabudowy usytuowaną od frontu działki nr [...] (jej południową granicę). Dodatkowo organ wskazywał, że ściany frontowe budynków na działkach sąsiednich (dz. nr [...] i [...]), tj. budynku szkoły oraz sali gimnastycznej z garażami, usytuowane są w jednej linii, jednakże linia ta nie jest równoległa do granicy z dz. nr [...], co należy uznać za pewien dysonans architektoniczny i zdaniem organu niezasadnym jest dokładne kontynuowanie tej linii zabudowy, które by ten dysonans tylko pogłębiło. Skarżący S. Z. w swojej skardze podnosi, że "błędnie ustalono obowiązującą linię zabudowy", jednakże w żaden sposób nie rozwija tego zarzutu. Sąd nie dopatrzył się z urzędu w tym zakresie żadnego uchybienia. Organ prawidłowo i w wystarczającym stopniu uzasadnił przyjęte parametry w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy.
Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów w sprawie jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu.
Średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 85,61 %. Należy wziąć również pod uwagę fakt, iż wartość tego wskaźnika na obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 46,25% do 100%. Dodatkowo, działka znajduje się w ścisłym centrum miasta i ma powierzchnię zaledwie 469 m2, dlatego też zgodzić się należy z organami i dopuścić możliwość jej zabudowy na wnioskowanym poziomie do 75% powierzchni działki zgodnie z wnioskiem inwestora. W tym zakresie nie były podnoszone względem decyzji żadne zarzuty.
W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 34,12 m, a szerokość frontu działki nr [...] wynosi 20 m, co wyklucza zastosowanie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego też w tym przypadku należy zastosować się do wskazania § 6 ust. 2, który stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ponieważ parametr szerokości elewacji frontowych budynków na terenie analizowanym jest bardzo zróżnicowany i wynosi od 10 m do 133 m, biorąc również pod uwagę szerokość terenu inwestycji objętego wnioskiem, należy dopuścić wnioskowaną wartość tego parametru na poziomie od 14,0 m do 18,0 m. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie było praktycznie możliwości wyznaczenia tego wskaźnika na innym poziomie, ponadto kwestia nie była w niniejszej sprawie sporna. Wobec powyższego wartość przyjętego parametru, która także wynika z analizy, została przez organ uzasadniona w wystarczającym stopniu.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W niniejszej sprawie dwie działki z czterech, z którymi sąsiaduje działka objęta wnioskiem, są częściowo zabudowane. Na działce nr [...] znajduje się zabytkowy kompleks budynków szkolnych (mieszczący [...] oraz [...]), posiadający wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10 m. Do kompleksu ww. budynków dobudowana jest sala gimnastyczna, której górna krawędź elewacji frontowej znajduje się na wysokości 6 m. Na działce nr [...] znajduje się także dobudowana część z pomieszczeniami należącymi do [...], której górna krawędź elewacji frontowej znajduje się na wysokości 2,5 m. wynika z tego, że wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji w obszarze analizowanym wynosi 10,46 m. Zgodzić się zatem należy z wyznaczeniem wysokości wnioskowanej, tj. na poziomie od 8,00 m do 11,00 m, co wynika z weryfikacji wysokości budynków na analizowanym terenie. Inwestycja jest otoczona przez budynki mieszkalno-usługowe i usługowo-mieszkalne o maksymalnej wysokości gzymsu lub attyki (bądź okapu) dachu stromego od 7,0 m do 8,0 m. W opinii organu, którą Sąd podziela, planowanej inwestycji nie można przyrównywać do bloków mieszkalnych w dalszym otoczeniu. Wysokość maksymalna krawędzi elewacji frontowej wynosząca 11,0 m jest też maksymalnie dopuszczalną na tym terenie.
Szereg zarzutów w tym zakresie podniósł w swojej skardze S. Z., jednak zdaniem Sądu okazały się one niezasadne. Skarżący zarzuca niewłaściwe określenie wysokości budynku na działce nr [...] powołując się na zdjęcie stanowiące załącznik nr [...] do pisma skierowanego do Urzędu Miejskiego w dniu 1 marca 2017 r., jednakże w aktach sprawy nie sposób odnaleźć fotografię o której mowa. Tak samo odnośnie budynku [...] na działce nr [...] Skarżący wskazuje, że wysokość błędnie została określona. Tymczasem, jak już opisano wyżej, organ rozróżnił wysokość budynku i przylegającej sali gimnastycznej oraz dobudowanego budynku i wziął te wartości pod uwagę przy wyznaczaniu tego parametru. Nie ma żadnych podstaw, aby podzielić twierdzenia tego Skarżącego o zawyżeniu wysokości jakichkolwiek budynków.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na terenie analizowanym znajdują się obiekty o dachach zarówno płaskich, jak dwuspadowych oraz wielospadowych. Obiekty położone na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. nr [...] (30°-45°), [...] (30°-45°), [...] (30°-45°), [...] (30°-45°), [...] (30°-40°), [...] (30°-40°), [...] (30°-40°), [...] (30°-40°) oraz [...] (30°-40°), wchodzące w skład analizowanego obszaru posiadają znaczne kąty nachylenia dachu. Wobec powyższego, a także ze względów kompozycyjnych, za stosowne uznaje się dopuszczenie podobnego zakresu kąta dachu - dach dwuspadowy lub/i wielospadowy o nachyleniu od 25° do 45° z dopuszczeniem wykuszy i lukarn. Budynki na działkach nr [...], [...], [...], w najbliższym sąsiedztwie posiadają lukarny lub wykusze (nadwieszenia).
Średnia wysokość głównych kalenic budynków na w obszarze analizowanym wynosi 12,39 m. Analizowane parametry, jak: wysokość gzymsu, nachylenie dachu oraz wysokość głównej kalenicy są ze sobą ściśle powiązane, dlatego też uzasadnione jest dopuszczenie wysokości głównej kalenicy na podstawie wcześniej wyznaczonych parametrów dotyczących kąta nachylenia połaci dachowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Tym samym, biorąc pod uwagę średnią wartość tego parametru na terenie analizowanym, dopuszcza się wysokość głównej kalenicy dla nowej inwestycji na poziomie od 10,0 m do 12,5 m (zgodnie z wnioskiem).
Ze względu na różne układy dachów istniejących budynków, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji - dopuszcza się kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki jako równoległy do ul. [...].
Skarżący S. Z. w zakresie wyznaczenia tego parametru wskazywał, że kąt nachylenia dachu w obszarze analizowanym został błędnie określony dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], albowiem aktualne decyzje o warunkach zabudowy określają kąt nachylenia dachu na 30 stopni. Po pierwsze wskazać należy, że w aktach znajduje się tylko jedna decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 13 czerwca 2003 r. dotycząca działki nr [...]. Faktycznie wskazano w niej, że dopuszcza się dach spadzisty o spadku 30 stopni. Jednakże ta decyzja nie dowodzi, że organ nieprawidłowo określił ten parametr w niniejszej sprawie. Decyzja ta dotyczy tylko jednej z nich, a ponadto nie stanowiła samodzielnej podstawy do wybudowania jakiegokolwiek budynku i nie jest wiadome, czy właśnie na jej podstawie wydano w sprawie jakiekolwiek pozwolenie na budowę i jaki kąt nachylenia dachu ostatecznie w takiej decyzji przyjęto. Przy czym, organ w niniejszej sprawie ustalił przedział od 25 do 45 stopni. Gołosłowne okazały się zatem twierdzenia Skarżącego odnoszące do błędnego wskazania wysokości elewacji frontowej w dokonanej analizie.
Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.
Odnosząc się do zarzutu S. Z. w tym zakresie podzielić należy stanowisko organów, zgodnie z którym działka na której planowana jest inwestycja posiada niekwestionowany dostęp do drogi gminnej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...] pod nazwą ulica [...] przez drogę wewnętrzną tj. dz. nr [...]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Ponadto istniejące lub projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wynika z zapewnień i promesy dostawców mediów (w aktach adm. I inst.). W zakresie ochrony interesów osób trzecich organ orzekający zastrzegł m.in., że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości w szczególności poprzez pozbawianie ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.
Wbrew temu co podnosił skarżący S. Z., projekt decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji organ uzgodnił z Wojewódzkim W. Konserwatorem Zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy), Marszałkiem Województwa W. (art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy) oraz z [...] Sp. z o.o. (art. 53 ust. 4 pkt 16 ustawy) - poprzez milczącą zgodę tych organu na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy. Uzgodnienie takie jest wystarczające dla rozpoznania spawy.
Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania, usytuowania zjazdu będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA). Wskazywany, więc w odwołaniu problem zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi będzie oceniany na późniejszym etapie uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Na tym bowiem dopiero etapie procesu inwestycyjnego projektowana inwestycja musi być zgodna z przepisami technicznymi odnoszącymi się do warunków jakimi powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie i innymi przepisami.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (k. 46 i nast. akt adm. I inst.).
Zaskarżona decyzja organu I instancji posiada także wymagane załączniki.
Z powyższych względów, zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Wypełniono w całości wskazania Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie sprawy, wobec braku stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skargi okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się do zgłoszonego przez S. Z. wniosku o przeprowadzenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wszystkie dokumenty, których dotyczy przedmiotowa sprawa znajdują się w aktach administracyjnych sprawy i stanowią materiał dowodowy, z którym Sąd zapoznał się zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, dostępne CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarżący nie dołączył do skargi dokumentów o przeprowadzenie, których wnosił. Częściowo dokumenty te znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy, a ponadto jak wynika z niniejszego uzasadnienia nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji.
W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga okazała się nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obie skargi oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w związku z wnioskiem skarżącego S. Z. o rozpoznanie sprawy w tym trybie i brak żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałych skarżących, uczestników, czy organ.