IV SA/Po 791/22

IV SA/Po 791/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1020/23 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. i A. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. W. i A. W. solidarnie kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. Z. W. i A. W. reprezentowani przez adwokat E. H.-C. wnieśli skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r., sygn. [...] stwierdzające, że odwołanie od decyzji PPINB w K. z dnia 24 maja 2022 r. nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym — dz. nr [...]) zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Decyzją z dnia 24 maja 2022 r., wydaną w sprawie o sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał skarżącemu Z. W. rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo- zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym — dz. nr [...]). Decyzja ta została doręczona M. I. (dalej również jako: geodeta).
Postępowanie kontrolne w sprawie budowy ogrodzenia zostało zainicjowane wnioskiem A. T.-B. z dnia 12 października 2020 r.
Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. PINB wezwał właścicieli przedmiotowej nieruchomości, P. A. i Z. W., o przedłożenie dokumentu potwierdzającego legalność budowy przedmiotowego ogrodzenia. Z. W. wskazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność powstania płotu.
Upoważnienie dla M. I. z dnia 22 stycznia 2021 r. (Geodeta): (k. 39) miało następującą treść: "upoważnienie: upoważniamy Pana M. I. – reprezentującego firmę U. do występowania w naszym imieniu w czynnościach terenowych i administracyjnych dotyczących dz. [...] obrębv K. gmina K.. Sprawa [...] A. W., Z. W.."
W dniu 23 lutego 2021 r. miała miejsce kontrola przedmiotowego ogrodzenia. W trakcie czynności kontrolnych pracownicy PINB dokonali pomiarów, opisu konstrukcji oraz ustalili z których stron dostęp do nieruchomości jest możliwy. Kontrola była prowadzona pod sygnaturą sprawy [...], a podstawę jej stanowił zgodnie z zawiadomieniem o kontroli z dnia 10 lutego 2021 r. art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego.
Zawiadomieniem z dnia 8 marca 2021 r. (znak: [...]) PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 08 marca 2021 r. w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia w m. K. (dz. nr [...]), gm. K., na podstawie art. 61 par. 1 i 4 ustawy prawo budowlane.
Po przeprowadzeniu postępowania (włącznie z udzieleniem inwestorom możliwości legalizacji) decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. (znak; [...]) PINB nakazał inwestorowi - Panu W. W. rozbiórkę ogrodzenia na dz. o nr ewid. gr. nr [...] w m. K. , gm. K.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Państwo A. i Z. W. - repr. przez adw. E. H.-C..
Pełnomocnictwo dla adw. E. H.-C. z dnia 17 stycznia 2022 r. (k. 67 org. I inst.) miało następującą treść: "w sprawie odwołania od decyzji PINB w K. nr [...] z dnia 04 stycznia 2022 r., wydanej w sprawie o sygn., [...] nakazującej inwestorowi W. W. rozbiórkę ogrodzenia w miejscowości K., gm, K. i postepowania wywołanego tym odwołaniem"
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić czy całość czy tylko część ogrodzenia narusza prawo tj. jego wysokość przekracza 2,20 m. WWINB wskazał także, iż organ powiatowy winien ustalić, czy w archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej znajdują się jakieś dokumenty potwierdzające legalność istniejącego ogrodzenia. PINB ponownie rozpatrując sprawę został zobowiązany także do wskazania długości poszczególnych części ogrodzenie tj. ustalenia długości ogrodzenia stalowego, z sitaki, z płyt betonowych.
PINB przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadził w dniu 22 marca 2022 r. kontrolę prawidłowości budowy przedmiotowego ogrodzenia. Wedle WWINB Podczas kontroli obecny był M. I. - repr. Państwa W. (jednakże nie uczestniczył do jej końca) – nie wynika to z protokołu kontroli (k. 101) – brak podpisu M. I..
Decyzją z 24 maja 2022 r. (znak: [...]) PINB nakazał inwestorowi, Panu Z. W. rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym - dz. nr [...]).
W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się oświadczenie M. I. z dnia 12 lipca 2022 r.: "oświadczam, iż w dniu 25 maja 2022 r. jako pełnomocnik Państwa W. w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. otrzymałem pismo "Decyzja nr [...] nakazującą inwestorowi Panu Z. W. rozbiórkę ogrodzenia na przedmiotowej działce. W nieświadomości nie zwróciłem uwagi, że pismo to zostało skierowane do mnie – pełnomocnika myśląc dalej, że zostało ono również przekazane Państwu W. nie przekazałem tego pisma inwestorowi. Taki mój niezamierzony, ale mylny tok myślenia spowodował, że Państwo inwestor stracili możliwość wniesienia odwołania w terminie prawem przewidzianym. Proszę zatem do urzędu o możliwość przywrócenia terminu odwołania. W załączeniu przekazuję oryginał przedmiotowej decyzji. Proszę jednocześnie o cofnięcie pełnomocnictwa w części reprezentowania w postepowaniach administracyjnych."
W dniu 21 lipca 2022 r. do WWINB wpłynął wniosek (podanie z dnia 19 lipca 2022 r.) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w K. z dnia 24 maja 2022 r. (znak: [...]).
Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawierał także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu pełnomocnik Państwa W. adw. E. H.-C. wniosła odwołanie od ww. decyzji (podanie z dnia 19 lipca 2022 r.). W celu nadania prawidłowego biegu wniesionemu wnioskowi oraz wniesionemu odwołaniu, WWINB pismem z dnia 25 lipca 2022 r. (znak: [...]) przekazał wniesione podania organowi powiatowemu.
W związku z brakiem pełnomocnictwa w aktach mocującego adw. E. H.-C. jako pełnomocnika Państwa A. i Z. W., WWINB pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. (znak: [...]) wezwał adw. E. H.-C. do przedstawienia odpowiedniego pełnomocnictwa do reprezentowania przed organem II instancji , w terminie 7 dni od otrzymania pisma.
Pełnomocnictwo dla adw. E. H.-C. (k. 54, 53 akt admin WWINB) zostało uzupełnione na wezwanie WWINB, miało ono następującą treść:
"pełnomocnictwo sprawie administracyjnej (...) w sprawie dotyczącej rozbiórki ogrodzenia w miejscowości K. (dz. Nr [...], obręb [...], gm. K.). Niniejsze pełnomocnictwo obejmuje również umocowanie pełnomocnika do reprezentowania nas w postępowaniu przed organem I i II instancji, jak również do wnoszenia i popierania wszelkich pism i wniosków sprawie oraz odwołań od decyzji wydawanych w tej sprawie, w tym również odwołania od decyzji PINB w K. nr [...] Z dnia 24 maja 2022 r., [...] oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. 18 lipca 2022 r."
Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r. (znak: [...]) WWINB wstrzymał wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 19 października 2022 r. WWINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PPINB w K. z dnia 24 maja 2022 r. nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym - dz. nr [...]), a następnie postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., sygn. [...], stwierdził, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (sprawa objęta skargą IV SA/Po 790/22).
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 października 2022 r. dotyczącego uchybienia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie objęte skargą) WWINB wskazał, że Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest zobowiązany do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z, zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma powinna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien stosownie do treści art. 134 Łp.a., w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt: II SA/Łd 439/21).
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 maja 2022 r. PINB nakazał Panu Z. W. rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym - dz. nr [...]).
WWINB podał, że jak wynika z treści akt postępowania toczącego się przed organem I instancji, zaskarżona decyzja został odebrana przez pełnomocnika Państwa A. i Z. W. - Pana M. I., w dniu 25 maja 2022 r.. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 129 § 2 Kpa zgodnie z którym Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast jak wynika z art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jako że w przedmiotowej sprawie decyzja PINB została odebrana w dniu 25 maja 2022 r., to bieg terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się 26 maja 2022 r. i upływał 8 czerwca 2022 r.. Natomiast w przedmiotowej sprawie odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 19 lipca 2022 r. (data wpływu do organu: 21 lipca 2022 r.). Oznacza to, że wedle WWINB, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego, 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. WWINB wskazał w uzasadnieniu, że wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i 59 Kpa w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Po 821/20).
Wedle WWINB, jako że w sprawie termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony należało stwierdzić, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dlatego WWINB nie mógł rozpatrzyć wniesionego odwołania pod względem merytorycznym.
W skardze, w oparciu o art. 57 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia stwierdzającego, że odwołanie od decyzji PPINB w K. z dnia 24 maja 2022 r., nakazujące rozbiórkę ogrodzenia zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że organ nie wyjaśnił zakresu umocowania pana M. I., w szczególności nie ustalił, czy pełnomocnik ten reprezentuje obojga skarżących oraz jaki zakres rzeczowy i czasowy ma udzielone mu pełnomocnictwo,
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu, a ponadto - pomimo że sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie została prawomocnie i ostatecznie zakończona,
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r" sygn. [...],
2) zasądzenie od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w skardze podniesiono, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zbadały faktycznego zakresu pełnomocnictw, mimo że z przebiegu postępowania i z treści dokumentów Pełnomocnictw wynika, że zakres pełnomocnictw ustalony przez skarżących i pełnomocników był odmienny niż przyjął to organ. Organy nie wyjaśniły zakresu umocowania pana M. I., w szczególności nie ustaliły, czy pełnomocnik ten reprezentuje obojga skarżących oraz jaki zakres rzeczowy i czasowy ma udzielone mu pełnomocnictwo. Organ II instancji nie zbadał również intencji i woli stron odnośnie zakresu pełnomocnictwa udzielonego panu M. I., mimo, że ta okoliczność miała istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że intencją skarżących i pana M. I. było ograniczenie jego umocowania do reprezentowania skarżących podczas czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, tj. udziału w oględzinach i uczestnictwa w czynnościach, które wymagały wiedzy geodezyjnej. Do wniesienia odwołania od decyzji ustanowiony został pełnomocnik profesjonalny, którego umocowanie znalazło się w aktach przed wydaniem i doręczeniem decyzji z dnia 24 maja 2022 r. Organ I instancji nie wyjaśnił zakresów pełnomocnictw, mimo że okoliczności sprawy wymagały, aby te zakresy wyjaśnić, zwłaszcza że do wniesienia odwołania udzielono odrębnego pełnomocnictwa adw. E. H.-C., a odwołania takiego pan M. I. nie wnosił, a w oświadczeniu swoim wskazał, że był pewien, że decyzja zostanie doręczona stronom. W skardze podkreślono, że brak tego ustalenia spowodował, że organ doręczył decyzję M. I., a wobec tego, że M. I. w ustaleniach ze skarżącymi nie był umocowany do wniesienia odwołania, był przekonany, że organ doręczy decyzję skarżącym, natomiast skarżący oczekiwali na doręczenie decyzji do ich rąk bądź pełnomocnika profesjonalnego. Pogląd ten został uzasadniony powołaniem na orzecznictwo wedle którego w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Rz 989/19). Ponadto ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2022 r., III SA/Kr 1370/21).
W skardze podniesiono również, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia WWINB naruszył przepisy art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., albowiem przedwcześnie wydał postanowienie o stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, pomimo że sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie została prawomocnie i ostatecznie zakończona. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane w dniu 19 października 2022 r., a postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu już dzień później, tj. w dniu 20 października 2022 r.
W skardze podkreślono, że według orzecznictwa wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Wadliwym jest natomiast wydanie postanowienia organu o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania, kiedy strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu. Organ zobligowany jest bowiem rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a wydane w tej sprawie postanowienie jest postanowieniem ostatecznym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., II SA/Łd 508/21).
Wedle zarzutów skargi organ II instancji naruszył również przepis art. 6, 7 i 134 k.p.a., bowiem wydał postanowienie o stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Ponadto, wskazano, że skargą z dnia 16 listopada 2022 r. skarżący zaskarżyli postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2022 r., sygn: [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PPINB w K. z dnia 24 maja 2022 r. nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym — dz. nr [...]). W skardze zostały podniesione argumenty przemawiające za tym, że niezasadnie organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec faktu, że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ II instancji niezasadnie uznał, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a na wypadek uwzględnienia skargi i przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego, o zasądzenie kosztów wynikających z norm przepisanych wg stawki minimalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457, z 1855. dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie WWINB.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Jak wynika z kolei z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to decyzję uważa się za doręczoną, gdy otrzyma ją pełnomocnik strony.
Zgodnie z art. 40 § 2 Kpa zdanie drugie i trzecie, zgodnie z którymi jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Zgodnie zaś z Art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Przedmiotem oceny Sądu w sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia decyzji PINB z dnia 24 maja 2022 r., implikującej rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania, która sprowadza się do oceny treści pełnomocnictw udzielonych przez skarżących oraz do dokonania sądowej kontroli prawidłowości wykładni tychże pełnomocnictw przez WWINB (a wcześniej PINB).
Na wstępie należy zauważyć, że sprawa pierwotnie była prowadzona przez organy administracji architektoniczno-budowalnej w trybie tzw. postępowania kontrolnego na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego.
Dopiero zawiadomieniem z dnia 8 marca 2021 r. (znak: [...]) PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 08 marca 2021 r. w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia w m. K. (dz. nr [...]), gm. K., postępowanie prowadzone na podstawie art. 61 par. 1 i 4 ustawy prawo budowlane.
Treść pełnomocnictwa (upoważnienia) dla M. I. (Geodeta) z dnia 22 stycznia 2021 r.: (k. 39) była następująca (czas udzielenia pełnomocnictwa to etap postępowania kontrolnego, przed wszczęciem postępowania w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia w dniu 08 marca 2021 r.): "upoważnienie: upoważniamy Pana M. I. – reprezentującego firmę U. do występowania w naszym imieniu w czynnościach terenowych i administracyjnych dotyczących dz. 7 obrębv K. gmina K.. Sprawa [...] A. W., Z. W.."
Treść pełnomocnictwa dla adw. E. H.-C. (również jako: adwokat) – z dnia 17 stycznia 2022 r. (k. 67) była następująca: "w sprawie odwołania od decyzji PINB w K. nr [...] z dnia 04 stycznia 2022 r., wydanej w sprawie o sygn. [...] nakazującej inwestorowi W. W. rozbiórkę ogrodzenia w miejscowości K., gm, K. i postepowania wywołanego tym odwołaniem".
Pełnomocnictwo z dnia 18 lipca 2022 r. dla adw. E. H.-C. (k. 54, 53 akt admin WWINB) uzupełnione po wezwaniu WWINB, ma następującą treść: "pełnomocnictwo sprawie administracyjnej (...) w sprawie dotyczącej rozbiórki ogrodzenia w miejscowości K. (dz. Nr [...], obręb [...], gm. K.). Niniejsze pełnomocnictwo obejmuje również umocowanie pełnomocnika do reprezentowania nas w postępowaniu przed organem I i II instancji, jak również do wnoszenia i popierania wszelkich pism i wniosków sprawie oraz odwołań od decyzji wydawanych w tej sprawie, w tym również odwołania od decyzji PINB w K. nr [...] Z dnia 24 maja 2022 r., [...] oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. 18 lipca 2022 r."
Zdaniem WWINB jako że w sprawie decyzja PINB została odebrana w dniu 25 maja 2022 r., to bieg terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się 26 maja 2022 r. i upływał 8 czerwca 2022 r.. Natomiast w sprawie odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 19 lipca 2022 r. (data wpływu do organu: 21 lipca 2022 r.). Oznacza to, wedle WWINB, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego, 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. WWINB wskazał w uzasadnieniu, że wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i 59 Kpa w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Po 821/20). Wedle WWINB, jako że w sprawie termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony należało stwierdzić, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dlatego WWINB nie mógł rozpatrzyć wniesionego odwołania pod względem merytorycznym.
W ocenie Sądu powyższa interpretacja dotycząca prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 24 maja 2022 r. i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania dokonana przez WWINB nie jest właściwa.
Zdaniem Sądu interpretacja pełnomocnictwa dla geodety powinna wzbudzić wątpliwości organu I instancji – gdyż zostało ono udzielone jako "upoważnienie" z dnia 22 stycznia 2021 r. udzielone w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie art. 84 ust. 1 prawa budowalnego (kontrola została przeprowadzona w postępowaniu kontrolnym w dniu 23 lutego 2021 r.).
Należy podkreślić, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można zawsze, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego
(wyrok NSA z dnia 2 września 2020 r., LEX nr 3061694). Organ nadzoru budowlanego ma możliwość podjęcia czynności kontrolnych na nieruchomości (poza postępowaniem jurysdykcyjnym, właściwie - zanim zadecyduje o jego uruchomieniu, a to w oparciu o art. 81 ust. 4 p.b.), i ocenienia w ten sposób, czy zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania, zgodnie z żądaniem złożonego podania.
Postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia zostało wszczęte zatem dopiero w dniu 08 marca 2021 r., zawiadomieniem z tego dnia, a więc po dacie udzielenia przez skarżących pełnomocnictwa (upoważnienia) geodecie – należy mieć również na względzie, że upoważnienie dla geodety zawierało wyraźne wskazanie sygnatury postępowania – była to sygnatura postępowania kontrolnego ("Sprawa [...]"), a nie postępowania właściwego.
W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właściwego z dnia 08 marca 2021 r. PINB zawarł pouczenie, że "strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga osobistego działania art. 32 k.p.a. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu" – zawiadomienie to zostało skierowane do M. I. jako zdaniem organu I instancji pełnomocnika skarżących.
Natomiast wedle Sądu po wszczęciu postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 61 par. 1 i 4 p.b. organ I instancji nie zwrócił się do stron – Z. i A. W. o to, czy pełnomocnictwo to (udzielone geodecie) zostało udzielone również do wszczętego w następstwie kontroli (jednak odrębnego od postępowania kontrolnego) postępowania administracyjnego w trybie art. 81 ust. 4 p.b. Organ I instancji niejako samowolnie dokonał "rozciągnięcia, rozszerzenia" upoważnienia udzielonego dla geodety w postępowaniu kontrolnym na postępowanie dotyczące samowoli budowlanej – prawidłowości budowy ogrodzenia; mimo, że nie wynika z tego umocowania, że geodeta miał reprezentować strony również w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia wszczętym po zakończeniu postępowania kontrolnego. Nie zmienia tej oceny czynność dokonana przez organ I instancji z udziałem geodety: zapoznanie z aktami z dnia 21 grudnia 2021 r. (k. 60), ponownie organ I instancji nie weryfikował czy ma do czynienia z prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem.
Organ I instancji powinien bowiem ustalić w pierwszej kolejności, w ogóle czy w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia geodeta nadal był pełnomocnikiem skarżących, czego organ I instancji zaniechał doręczając geodecie (jako według organu I instancji pełnomocnikowi) decyzję z dnia 24 maja 2022 r. Tym bardziej, że pełnomocnictwo dla adwokata z dnia 17 stycznia 2022 r. obejmowało "do złożenia odwołania od decyzji z dnia 04 stycznia 2022 r. i postępowania wywołanego tym odwołaniem". A zatem, z jednej strony organ I instancji dokonał takiej wykładni pełnomocnictwa (upoważnienia) udzielonego geodecie (jeszcze raz podkreślenia wymaga, na etapie postępowania kontrolnego, gdzie w treść upoważnienia wpisana została również sygnatura postępowania kontrolnego, w dacie udzielenia upoważnienia postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia w ogóle jeszcze nie było wszczęte i nie miało nadanej sygnatury – innej zresztą niż postępowanie kontrolne, jego wszczęcie nastąpiło dopiero w dniu 08 marca 2021 r.), że "rozciągnął, rozszerzył" zakres umocowania również na postępowanie w przedmiocie prawidłowości budowy ogrodzenia, z drugiej strony w odniesieniu do pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi z dnia 17 stycznia 2022 r. organ I instancji oraz organ II instancji zawężyły jego zakres nie rozważając w ogóle tego fragmentu pełnomocnictwa, który dotyczy postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem. Dlatego w ocenie Sądu, już przy pierwszym doręczeniu dokonywanym przez organ I instancji w sprawie prowadzonej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego powinien on wezwać skarżących o wskazanie, czy upoważnienie udzielone geodecie na etapie postępowania kontrolnego obejmuje również postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia, tym bardziej mając na względzie treść pouczenia, które zostało zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 08 marca 2021 r.
Słuszny okazał się zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., tj. tego, że organy obu instancji nie wyjaśniły zakresu umocowania M. I. (geodeta), w szczególności nie ustaliły, czy pełnomocnik ten w ogóle reprezentował skarżących w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia wszczętym w dniu 08 marca 2021 r., automatycznie kwalifikując go jako pełnomocnika na podstawie upoważnienia udzielonego w postępowaniu kontrolnym, co w ocenie Sądu było niewłaściwe. W postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Rz 989/19, CBOiS).
Postępując w ten sposób organ I instancji doręczył decyzję geodecie uznając go za pełnomocnika nie zweryfikowawszy (np., kierując w tym zakresie wezwanie do wyjaśnienia do stron) i rozszerzając jego umocowanie z postępowania kontrolnego na postępowanie właściwe, z drugiej strony nie dokonał doręczenie decyzji adwokatowi, dokonując zawężającej wykładni treści pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi: "oraz do postępowania wywołanego tym odwołaniem".
Organ II instancji naruszył także art. 134 k.p.a., ponieważ w wyniku niewłaściwego ustalenia prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji WWINB niezasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie WWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością jego uchylenia.
W świetle powyższego organ II instancji rozpatrując sprawę ponownie dokona ponownie rozważenia, czy niewłaściwe doręczenie przez organ I instancji decyzji z dnia 24 maja 2022 r. nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr [...] (obręb [...]), w m. K. , gm. K. (graniczącego z rowem melioracyjnym - dz. nr [...]) geodecie (rzekomo jako pełnomocnikowi skarżących) zamiast bezpośrednio skarżącym mogło stanowić uzasadnioną podstawę do uznania prawidłowości doręczenia i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od WWINB na rzecz skarżących Z. W. i A. W. solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480,00 zł - zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).