IV SA/Po 791/21

IV SA/Po 791/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Sebastian Michalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1526/22 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7 art. 77  par. 1 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 2a  pkt 7 pkt 7a art. 50 ust. 1 pkt 4 art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sek. sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części strychu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
P. I. N. B. dla M. P., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 roku (nr [...]), nakazał inwestorowi M. T. doprowadzenie do stanu poprzedniego samowolnie przebudowaną i zaadaptowaną na cele mieszkalne część strychu w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w P. poprzez:
1) usunięcie siedmiu okien połaciowych (połać dachu od strony ogrodu) i ułożenie w ich miejscu pokrycia dachu,
2) usunięcie antresoli poprzez demontaż płyt i kratownic stanowiących jej podłogę, balustrady i schodów prowadzących na antresolę,
3) usunięcie ściany wydzielającej pomieszczenie łazienki,
4) usunięcie ściany dzielącej strych na części przyznane do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali nr [...],
5) usunięcie instalacji wodnej i kanalizacyjnej doprowadzonych do łazienki i aneksu kuchennego na strychu.
Organ wyjaśnił, że inwestor/współwłaściciel przebudował części ostatniej kondygnacji (części poddasza) budynku przy ul. [...] w P. i zaadoptował ją na cele mieszkalne, co w istocie doprowadziło do wydzielenia trzeciego lokalu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Przebudowany strych obejmuje pokój z aneksem kuchennym, łazienkę oraz antresolę. W dachu zamontowano siedem okien połaciowych. Inwestor/współwłaściciel (na dzień wydania decyzji M. T.) nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru przebudowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W toku kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 sierpnia 2019 roku (przeprowadzone z udziałem inwestora i zakończone protokołem z opracowaniem graficznym) ustalony został szczegółowy zakres robót wykonanych w toku przebudowy części strychu oraz zmiany sposobu jego użytkowania na lokal mieszkalny.
Inwestor wykonał: sześć otworów okiennych w połaci dachu o wymiarach 45cm x 88cm oraz jeden otwór okienny o wymiarach 79cm x 35cm (wedle oświadczenia inwestora stanowi właz kominiarski), ścianę dzielącą poddasze na części oddane do wyłącznego korzystania współwłaścicielom budynku (właściciele lokali nr [...] i nr [...]), ścianę wydzielającą łazienkę, antresolę poprzez ułożenie na istniejącej konstrukcji drewnianej płyt [...], a w części przy kominie metalowej kratownicy, a także drewnianych schodów na antresolę, część antresoli wyposażona została w balustradę o wysokości 90cm, doprowadzono instalację wodną i kanalizacyjną na potrzeby aneksu kuchennego i łazienki, wykonano instalację elektryczną, zamontowano grzejniki (według oświadczenia inwestora zasilane z cieplika miejskiego), wymieniono pokrycie dachu. Inwestor oświadczył, że lokal obecnie nie pełni funkcji mieszkalnej. Jest nadal wynajmowany, ale najemca wykonuje w lokalu działalność polegającą na renowacji starych mebli.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, że roboty budowlane wykonane w budynku jednorodzinnym doprowadziły do wydzielenie trzeciego niezależnego lokalu mieszkalnego, zmieniając kwalifikację obiektu na budynek wielorodzinny. Część robót budowlanych (okna połaciowe, antresola) ingerowała w części wspólne budynku, którymi są elementy zewnętrzne i konstrukcyjne budynku.
Opisana przebudowa nie była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw.
W przypadku wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia organ prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.
Zagadnieniem wstępnym dla prowadzonego postępowania było ustalenie warunków zabudowy, gdyż roboty budowlane doprowadziły do fizycznego wydzielenia w budynku niezależnego lokalu mieszkalnego, który nie jest funkcjonalnie połączony z żadnym z dwóch formalnie wydzielonych lokali (odrębne księgi wieczyste). Sporny lokal może funkcjonować samodzielnie; jest dostępny ze wspólnej klatki schodowej znajdującej się wewnątrz budynku. Wydzielenie na części poddasza kolejnego trzeciego lokalu mieszkalnego doprowadziło do przekształcenia budynku jednorodzinnego w budynek mieszkalny wielorodzinny.
Powyższa zamiana nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej już inwestycji.
Uwzględniając treść wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 24 marca 2017 roku o sygn. akt [...], który zakazuje wykorzystywania pomieszczeń strychu od strony ogrodu na cele mieszkaniowe, organ wskazał, że wyrok dotyczy funkcji, jaką ma pełnić sporna część strychu. Organ zaznaczył przy tym, że nawet zastosowanie się do treści wskazanego wyroku nie zmienia faktu istnienia w budynku trzeciego lokalu mieszkalnego, który uzasadnia jego kwalifikację, jako budynku wielorodzinnego, czego zalegalizować nie można. O tym, czy dana część obiektu jest lokalem (w tym wypadku mieszkalnym) nie świadczy sposób użytkowania (okoliczność współtowarzysząca), lecz stan jego substancji, czyli jego parametry techniczne, rozkład pomieszczeń i wyposażenie.
Powstrzymanie się od użytkowania lokalu nie wystarcza do uznania, że lokal przestał istnieć. Substancja takiego lokalu umożliwia ponowne rozpoczęcie, jego użytkowania. Doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga doprowadzenia budynku przy ul. [...] w P. do stanu, w którym będzie on budynkiem jednorodzinnym, co de facto oznacza nakaz rozbiórki (likwidacji) substancji tworzącej trzeci lokal w tym budynku.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 roku os sygn. akt IV SA/Po 1257/20, decyzją z dnia 5 lipca 2021 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.
Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że prawidłowo określono adresata obowiązku, bo według księgi wieczystej jedynym właścicielem lokalu nr [...] jest M. T..
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez J. H. (współwłaściciel budynku i właściciel lokalu nr [...]) organ odwoławczy wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy przebudowy strychu od strony ogrodu. Przedmiotem postępowania nie było ani rozebranie muru konstrukcyjnego ani komin blaszany.
M. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji P. I. N. B., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie skarżącego kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: błędne ustalenie, że doszło do powstania trzeciego lokalu pomimo braku prawnego wyodrębnienia strychu od pozostałej części nieruchomości, przyjęcie ustalenia o braku zgody współwłaściciela na wykonanie prac przez skarżącego oraz przyjęcie ustalenia, że na strychu jest prowadzona działalność w zakresie renowacji mebli,
2) art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prace wykonane na strychu doprowadziły do powstania w nieruchomości trzeciego lokalu i tym samym budynku wielorodzinnego,
3) art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo Budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że prace stanowiły przebudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
4) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów w zakresie zagospodarowania przestrzennego w związku z brakiem przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku podstawy prawnej (kompetencji organu gminy) do wydania takiej decyzji, co stanowi naruszenie podstawowego prawa inwestora do legalizacji wykonanych robót budowlanych,
5) art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nałożenie obowiązków w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego pomimo braku podstaw do wydania takich nakazów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy nie wyjaśniły jakie parametry techniczne lub użytkowe zostały dokładnie zmienione, co uzasadniałoby określenie prac jako przebudowy. Organy wadliwie przyjmują rzekome powstanie trzeciego lokalu w budynku jednorodzinnym. Ustalenia, co do sposobu wykorzystywania lokalu nie powinny być objęte postępowaniem, które nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania, a dodatkowo są wadliwe, bo lokal nie jest wykorzystywany na cele mieszkalne.
Wykonanie ściany działowej, czy wybicie otworu drzwiowego, nie stanowią robót budowlanych objętych regulacją ustawy - Prawo budowlane. Nieuprawnione jest kwalifikowanie jako przebudowy takich prac jak położenie wykładziny, kratownicy, czy płyty [...] na podłodze strychu. Usunięcie płyt [...] stanowiących podłogę antresoli oraz schodów nie ma podstawy prawnej, gdyż takie prace nie stanowią przebudowy. Organ pominął, że w pomieszczeniu istniała już antresola, która została jedynie powiększona i wykonano do niej schody. W kwestii okien skarżący wskazał na niekonsekwencję organu, gdyż podobne prace wykonał współwłaściciel budynku (właściciel lokalu nr [...]) na swojej części strychu (remont dachu, okna połaciowe), a wobec niego organ nie skierował żadnego postępowania. Organ nie wskazał na jakiej podstawie reglamentacją prawa budowlanego w zakresie pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia objęte są prace w zakresie wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej.
Skarżący zaznaczył, że zgodą współwłaściciela J. H. były objęte: remont dachu wraz ze wstawieniem siedmiu okien połaciowych, budowa antresoli z balustradą i schodami, budowa ściany wydzielającej łazienkę, budowa ściany dzielącej strych oraz budowa instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Usunięcie ściany działowej spowoduje brak izolacji cieplnej strychu.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz zażądał oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych, uzasadnienie kwestionowanych decyzji, a także treści skargi, ujawniają następujące okoliczności kontrolowanej sprawy.
Nieruchomość przy ulicy [...] w P. składa się z działki nr [...] (tereny zabudowane mieszkalnie) oraz działek nr [...] i nr [...] (zurbanizowane tereny niezabudowane). Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o pow. 180 mkw.
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 11 września 1995 roku dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ulicy [...] poprzez ustanowienie odrębnej własności lokalu na parterze (oznaczony nr [...]) przyznanego na wyłączną własność J. H. oraz odrębnej własności lokalu na piętrze (oznaczony nr [...]) przyznanego na wyłączną własność S. H.. We wskazanym orzeczeniu uregulowany został sposób korzystania z części wspólnych budynku (piwnica, strych). Strych stanowi przedmiot współwłasność właścicieli lokali i został podzielony na części jedynie do wyłącznego korzystania. J. H. uzyskał do korzystania część strychu od strony ulicy [...], a S. H. - części strychu od strony ogrodu na tyłach nieruchomości wraz ze znajdującym się po tej stronie pokojem.
Zgodnie z treścią księgi wieczystej, na dzień wydania kwestionowanych decyzji, właścicielem lokalu nr [...] jest M. T.. Powierzchnia lokalu wynosi 90 mkw. Lokal składa się z czterech pokoi, łazienki i kuchni. Nie wyszczególniono żadnych pomieszczeń przynależnych do wskazanego lokalu.
P. I. N. B. dla M. P., pismem z dnia 14 lutego 2013 roku, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy i adaptacji na cele mieszkalne części strychu przyznanej do wyłącznego korzystania właścicielom lokalu nr [...] w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w P..
W toku postępowania inwestorzy/ówcześni współwłaściciele lokalu nr [...] (M. T., I. W.) przedłożyli przygotowaną na ich zlecenie inwentaryzację przebudowanej części poddasza.
W opracowaniu wskazano, że na poddaszu został fizycznie wydzielony odrębny lokal mieszkalny, budynek został sklasyfikowany przez autorów opracowania (mgr inż. arch. E. G., mgr inż. arch. M. W.-S.) jako budynek wielorodzinny. Przebudowane poddasze składa się z pokoju z aneksem kuchennym o pow. 38,87mkw., łazienki o pow. 4,30mkw. oraz antresoli o pow. 17,41mkw. Wykonano roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachu (ułożono dachówkę ceramiczną), pomiędzy krokwiami ułożono 30cm wełny mineralnej, co od strony wewnętrznej wykończono płytą kartonowo-gipsową. Na istniejącej konstrukcji drewnianej w obrębie poddasza wykonano podłogę antresoli układając dwie warstwy płyty [...] oraz metalowy podest stanowiący podłogę antresoli w pobliżu przewodu kominowego biegnącego od kominka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. Wykonano ścianę działową o grubości 10cm z płyty kartonowo-gipsowej na stelażu stalowym wydzielającą łazienkę. Pokój z aneksem kuchennym doświetlony został za pomocą okna w ścianie od strony północnej (wymiar 79,5cm x 100cm) oraz trzema oknami połaciowymi (wymiar 48cm x 88cm). Antresola doświetlona została trzema oknami połaciowymi o wymiarze 90cm x 47cm oraz jednym oknem połaciowym o wymiarze 70cm x 35cm.
M. T. i I. W. (inwestorzy), pismem z dnia 4 kwietnia 2013 roku, wystąpili do Prezydenta M. P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania strychu, która polega na adaptacji strychu na cele mieszkalne (powierzchnia użytkowa przekształcona to 37,6mkw.).
P. I. N. B. dla M. P., postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2016 roku (nr [...]), zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy i adaptacji strychu na cele mieszkalne.
Organ wyjaśnił, że rozważenie możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, doprowadzenie wykonanych robót (adaptacji części strychu na cele mieszkalne) do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290), wymaga oceny, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 roku o sygn. akt IV SA/Po 821/16, prawomocnie oddalił skargę I. W. i M. T., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2016 roku (nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy, którą Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta M. P. z dnia 21 stycznia 2016 roku (nr [...]) i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 27 czerwca 2017 roku (nr [...]) uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. P. z dnia 29 listopada 2016 roku (nr [...]) i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Na mocy postanowienia z dnia 23 października 2017 roku (nr [...]) P. I. N. B. dla M. P. podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Natomiast wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 939/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnie oddalił skargę I. W. i M. T., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 czerwca 2017 roku (nr [...]) o uchyleniu decyzji Prezydenta M. P. nr [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.
Sąd Okręgowy w P., wyrokiem z dnia 24 marca 2017 roku o sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego z dnia 6 maja 2016 roku o sygn. akt [...] w taki sposób, że zakazał pozwanym M. T. oraz I. W. wykorzystywania przyznanych im pomieszczeń strychu od strony ogrodu na cele mieszkaniowe.
J. H., do protokołu z dnia 9 marca 2018 roku, zgłosił żądanie przywrócenie strychu do stanu poprzedniego poprzez wskazanie/nakazanie wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do wykonania. Natomiast do protokołu z dnia 25 kwietnia 2019 roku złożył oświadczenie, że nigdy nie wyrażał zgody na wykonanie otworów okiennych w dachu.
Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Ustalenia stanowiące postawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.).
Do akt administracyjnych włączony został obszerny materiał dowodowy, na który składa się między innymi dokumentacja fotograficzna, inwentaryzacja robót budowlanych, protokoły kontroli, pisemne oświadczenia stron, wydruki z ksiąg wieczystych oraz fotokopie orzeczeń sądowych.
Storna skarżąca nie zgłaszała w toku postępowania administracyjnego żadnych wniosków dowodowych. Skarga powtarza zarzuty i argumentację odwołania.
W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia kontrolowanej sprawy z poszanowaniem zasady prawdy materialnej.
Materiał dowodowy pozwala na kontrolę realizacji obowiązków procesowych, co do przyczyn uznania danych faktów za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy zobrazowały w aktach administracyjnych przedmiot sprawy w sposób, który pozwala na ocenę spełnienia istotnych przesłanek prawa materialnego, a ponadto prezentuje także okoliczności niezbędne dla załatwienia sprawy z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Materiał dowodowy włączony do akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do zakresu robót budowlanych wykonany w celu przebudowy części strychu. Okoliczności sprawy w tym zakresie przedstawiają się jako bezsporne pomiędzy stronami (organem, skarżącym oraz uczestnikiem postępowania).
Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania ustalenia, że roboty budowlane wykonane na poddaszu budynku przy ulicy [...] w P. doprowadziły do zaadaptowania części strychu na cele mieszkalne w ten sposób, że de facto powstał trzeci lokal w budynku jednorodzinnym.
Charakterystyka robót budowlanych przedstawiona przez PINB w sposób jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości przedstawia/wyjaśnia na czym polegała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku, która jednak nie obejmowała charakterystycznych parametrów obiektu, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
W ocenie Sądu zarzuty skargi w powyżej przedstawionym zakresie stanowią nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami organów, które zostały prawidłowo udokumentowane w aktach sprawy. Argumentacja skargi w rozważanym zakresie pozostaje w oczywistej kolizji z inwentaryzacją powykonawczą przedłożoną przez inwestora oraz jego oświadczeniem/wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji polegającej na zamianie sposobu użytkowania oraz przebudowie strychu na cele mieszkalne.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania treści ustaleń faktycznych przyjętych przez skarżone organy i przyjął je, jako własne ustalenia w sprawie.
Zgodne z zasadą prawdy materialnej jest stanowisko P. I. N. B. zaakceptowane przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , że roboty budowlane wykonane przez skarżącego doprowadziły do fizycznego wydzielenia w budynku niezależnego lokalu mieszkalnego, który nie jest funkcjonalnie połączony z żadnym z dwóch formalnie/prawnie wydzielonych odrębnych lokali (księgi wieczyste). Sporny lokal jest dostępny ze wspólnej klatki schodowej znajdującej się wewnątrz budynku i funkcjonuje samodzielnie. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że sporny lokal jest oddawany do odpłatnego korzystania osobom trzecim. Wydzielenie na części poddasza kolejnego (trzeciego) lokalu mieszkalnego doprowadziło de facto do przekształcenia budynku jednorodzinnego w budynek mieszkalny wielorodzinny.
Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających zarzuty o błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Organy prawidłowo przyjęły, że podstawę materialnoprawną dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409).
Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane).
Pojęcie "roboty budowlane" obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane).
Odnosząc powyższe do argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi wyjaśnić należy, że definicja "robót budowlanych" nie ogranicza się tylko do takich, których wykonanie jest reglamentowane uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zwolnienie robót budowlanych ze wskazanej reglamentacji nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego.
Definicję robót budowlanych odnosić należy do prac, czyli czynności faktycznych, które ocenia się na podstawie ich rezultatu, tj. materialnego ich efektu.
W ten sposób kwalifikacja prawna nadawana określonym robotom budowlanym opiera się na obiektywnych przesłankach, a więc pozostaje niezależna od woli i zamiaru osób, które je podejmują.
Nie można zdefiniowanych ustawowo pojęć budowy, rozbudowy, nadbudowy czy też przebudowy obiektu budowlanego sprowadzać do "pojedynczych robót budowlanych". Organy prawidłowo uznały, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest końcowy rezultat robót budowlanych wykonanych na części poddasza (strychu). O efekcie tych prac świadczy stan (substancja) strychu po zakończeniu prac budowlanych, czyli jego parametry techniczne, rozkład pomieszczeń oraz wyposażenie/wykończenie.
Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa. Przebudowę stanowią roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego. Różnicę pomiędzy pojęciami remontu i przebudowy stanowi natomiast zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy.
Rolą skarżonych organów było ustalenie, czy zakres i efekt robót budowlanych doprowadził do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
Organy prawidłowo uznały, że budynek posadowiony przy ulicy [...] w P. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.
Prawidłowe jest stanowisko, że przedzielenie wspólnego strychu ścianą działową, wykonanie ścian działowych wewnątrz tak wyodrębnionej części, wykonanie otworu drzwiowego (wejścia do tak wydzielonej części), okien dachowych, antresoli (jej podłogi i części balustrady), schodów na antresolę, poprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz zamontowanie instalacji grzewczej na spornym poddaszu stanowiło przebudowę budynku jednorodzinnego poprzez wyodrębnienie w nim de facto trzeciego lokalu mieszkalnego, co wymagało pozwolenia na budowę.
Brak prawnego wyodrębnienia trzeciego lokalu (ustanowienia odrębnej własności części strychu przebudowanego na lokal mieszkalny) jest okolicznością indyferentną z punktu widzenia legalności kwestionowanych decyzji.
Wobec braku dla terenu ulicy [...] w P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana istniejącego rodzaju zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną uwarunkowało uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Autor skargi słusznie wskazuje, że brak przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wynikał z "braku podstawy prawnej" (kompetencji organu gminy) do wydania takiej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 roku o sygn. akt IV SA/Po 821/16, zaakceptował bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych, co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 939/17, oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, związane było stanowiskiem sądu administracyjnego, co do tego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony bez związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, tj. bez nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym.
Skarżący trafnie zauważa, że chociaż PINB zawiesiły prowadzone postępowanie w oczekiwaniu na wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie otworzył inwestorom możliwości ubiegania się o taką decyzję poprzez nałożenie na nich obowiązku jej przedłożenia. Pomimo tego nieuzasadnione jest jednak stanowisko, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji organy "naruszyły podstawowe prawo inwestora do legalizacji wykonanych robót budowlanych".
Analiza dowodów włączonych do akt sprawy jednoznacznie ujawnia, że skarżący nie dysponuje zgodą współwłaściciela budynku (J. H.) na przebudowanie części strychu na lokal mieszkalny. Takiego stanu rzeczy dowodzą protokoły i pisma zawierające stanowisko współwłaściciela, a także wyniki postępowania dowodowego ujawnione w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 24 marca 2017 roku (sygn. akt [...]).
Uzasadnienie wskazanego wyroku potwierdza, że początkowo prace remontowe wykonywane w budynku przez skarżącego spotykały się z akceptacją współwłaściciela. Jednak skarżący brak sprzeciwu ze strony współwłaściciela zaczął wykorzystywać, interpretując na swoją korzyść, realizując części prac z nadużyciem dobrej woli współwłaściciela, a z czasem nie konsultując ze współwłaścicielem planowanych czynności, a nawet pomimo jego niechęci. J. H. i jego żona chcą, aby dom zachował jednorodzinnych charakter.
Organy zgodnie z treścią jednoznacznych dowodów włączonych do akt sprawy przyjęły, że skarżący nie posiada i nie posiadał zgody współwłaściciela budynku na inwestycję polegającej na przebudowie strychu na lokal mieszkalny.
W tym stanie rzeczy, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji polegającego na wskazywaniu braku rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, aktualne pozostaje stanowisko o braku możliwości legalizacji przebudowy części poddasza (strychu) na lokal mieszkalny. Inwestor nie legitymuje się bowiem prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest legalność przebudowy części strychu na lokal mieszkalny, brak sprzeciwu, czy też wyraźna akceptacja pojedynczych robót budowlanych poprzedzających wskazany rezultat (wykonanie lokalu mieszkalnego na strychu) jest okolicznością bez znaczenia dla legalności kontrolowanych decyzji.
Organ trafnie uznały, że w kontrolowanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy - Prawo Budowlane.
Zakres nakazu przywrócenia stanu poprzedniego koresponduje z robotami budowlanymi podjętymi przez inwestora, tj. nie wykracza poza likwidację efektu tych robót w postaci wyodrębnienia trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.