IV SA/Po 787/23

IV SA/Po 787/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant ref. staż. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr XXVII/377/VII/2016 w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo – część A" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność § 15 pkt 12 lit. b oraz § 20 pkt 1 lit. j zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ew. 234/4, ark. 15 obręb Dębiec; 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz skarżącego T. W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10.11.2023 r. T. W. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę na uchwałę nr XXVII/377/VII/2016 Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo – część A" w Poznaniu (dalej jako: Uchwała, Plan lub m.p.z.p.) w części tj. § 15 pkt 12 lit. b oraz § 20 pkt 1 lit. j Uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 9U w granicach obszaru określonego rysunkiem planu oraz załącznika graficznego do uchwały w części obejmującej ten teren.
Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 29 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 645., dalej jako "u.d.p."), poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji ustanowienie w ramach obowiązujących ustaleń Planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów z terenu 9U na drogę 1KD-G, co z kolei jest wyłączną ustawową prerogatywą zarządcy drogi,
2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej jako: Rozporządzenie) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i w konsekwencji bezpodstawne wprowadzenie w § 15 pkt 12) lit. b oraz § 20 pkt 1) lit. j Uchwały zakazu obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy usługowej 9U z drogi 1KD-G
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości o nr [...], składającej się z działki o nr ew. 234/4, obręb Dębiec, położonej w Poznaniu na Świerczewie przy ulicy Opolskiej (oznaczonej w m.p.z.p. jako 1KD-G) 15, objętej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu, przyjętego Uchwałą. Działka znajduje się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 9U (teren zabudowy usługowej). Wykonując przysługujące mu prawo własności, skarżący ma zamiar zrealizować na ww. nieruchomości inwestycję polegającą na budowie budynku usługowo-biurowego.
Skarżący wyjaśnił, że zarówno opisywana działka nr 234/4 jak i działka z nią sąsiadująca o nr. ew. 234/3 z uwagi, że powstały w wyniku podziału w roku 1998, posiadały wcześniej, jak i posiadają po podziale aż do dzisiaj wspólny zjazd z ul. Opolskiej Zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym w decyzji zatwierdzającej podział, działka posiadała dostęp do drogi publicznej tj. ul. Opolskiej i nie zachodził wymóg ustanawiania w decyzji warunków dotyczących służebności ani dróg wewnętrznych. Ponadto współdzielony do obsługi działki zjazd z ul. Opolskiej częściowo znajduje się w granicach nieruchomości na szerokości ok. 0,4 m. Nieruchomość przylega wyłącznie do jednej drogi publicznej tj. ul Opolskiej, a ze wszystkich pozostałych stron przylega do zagospodarowanych nieruchomości sąsiednich. W obowiązującym Planie nie przewidziano żadnych dróg wewnętrznych przyległych do działki w celu obsługi komunikacyjnej z innych ulic niż ulica Opolska.
Dalej skarżący wyjaśnił, że od 2016 r. teren działki został objęty nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu częściowo jako teren 9U - tereny zabudowy usługowej, a częściowo jako teren 1 KD-G - teren dróg publicznych przy czym:
- dla terenu zabudowy usługowej 9U, na którym znajduje się działka zgodnie z zapisami m.p.z.p. na podstawie § 15 pkt. 12 lit. b obowiązuje zakaz dostępu dla samochodów do drogi publicznej 1KD-G (ul. Opolskiej),
- na podstawie § 20 pkt. 1 lit. j m.p.z.p. ustala się na terenie 1KD-G: zakaz lokalizacji zjazdów.
Skarżący wskazał, że jego nieruchomość ma obecnie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ul. Opolskiej, który to zjazd jest częściowo przyległy do jego nieruchomości (a w pozostałym zakresie do terenu działki sąsiedniej nr 234/3). W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne przyjęcie założenia, że działka została pozbawiona istniejącego wcześniej dostępu do drogi publicznej, tj. ul. Opolskiej, poprzez wskazanie obsługi komunikacyjnej do ul. Rydzyńskiej. Tym bardziej, że obsługa komunikacyjna działki musiałaby się odbywać przez nieruchomości osób trzecich i to w sposób niedookreślony przez plan. W związku z powyższym – zdaniem skarżącego - aktualnie obowiązujący Plan jest nielogiczny i sprzeczny wewnętrznie, ponadto nie zostały w nim uwzględnione prawa nabyte właścicieli nieruchomości, istniejące przed jego wejściem w życie oraz co najistotniejsze postanowienia Planu w sposób ewidentny naruszają obowiązujące w momencie jego uchwalania przepisy prawa materialnego, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustawy o drogach publicznych.
Ponadto skarżący wskazał, że wypełnił obowiązek nałożony na niego przez art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym skargi z art. 101 u.s.g. dotyczące aktów i czynności dokonanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w dalszym ciągu wymagają uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniono, że jak wynika z pisma organu z dnia 06.10.2023 r., naruszenie prawa nie zostało usunięte, zaś organ nie przychylił się do twierdzeń skarżącego w zakresie istnienia naruszenia prawa.
Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że w Planie w § 20 pkt 1 lit. j określono zakaz lokalizacji zjazdów na drogę 1KD-G a ponadto w § 15 pkt 12 lit. b ustalono zakaz dostępu dla samochodów do drogi publicznej 1KD-G. Dalej zaś wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
W przekonaniu skarżącego zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p. został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że Rada Miasta Poznania naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 14/13, w którym wskazano, że organ poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszył ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych. które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.
Bezspornym – w ocenie skarżącego - pozostaje fakt, że Rada Miasta Poznania nie mogła zawrzeć w Planie uregulowań zakazujących obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy usługowej 9U z drogi 1KD-G oraz zakazu lokalizacji zjazdów na drogę 1KD-G. Skarżący podkreślił, że takie rozstrzygnięcie wynika niemalże wprost z cytowanych przez niego orzeczeń, a nadto linia orzecznicza jest w tej materii jednolita i ugruntowana już od wielu lat: m.in: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 218/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 r" sygn. akt II SA/Wr 164/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 14/13.
W odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymagany zakres ustaleń w tej kategorii sprawach precyzuje § 4 pkt 9 Rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Skarżący uzasadnił, że określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia zakres treściowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym przedmiocie i nie może być on intepretowany rozszerzająco. Rada Miasta Poznania była więc zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczanej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Mając na względzie wskazane uwarunkowania prawne oraz treść § 15 pkt 12 lit. b oraz § 20 pkt 1 lit. j skarżący stwierdził, że organ naruszył ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego organ naruszył zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego w przedmiocie kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Przytaczając poglądy doktryny i orzecznictwa, organ uzasadnił, że poprzez zamieszczenie w m.p.z.p. ustaleń co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Ustalenia te mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych planem. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg licznych uwarunkowań i wymogów. Wśród nich ustawa wymienia zarówno prawo własności, jak również wymagania ładu przestrzennego, a także potrzeby interesu publicznego i wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślono, iż katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i nie hierarchizuje wymienionych uwarunkowań i wymagań. W oparciu o przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p nie ma możliwości przyznania prymatu któremukolwiek z wymienionych w nim kryteriów. Fakt, iż działka stanowi własność prywatną nie jest jedyną przesłanką, która decyduje o ostatecznym przeznaczeniu terenu. Planowanie przestrzenne musi uwzględniać wszystkie wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p kryteria, a nie tylko prawo własności, natomiast samo kształtowanie treści aktu planistycznego niejednokrotnie wymaga skonfrontowania i wyważenia przeciwstawnych interesów i wartości, z uwzględnieniem m. in. zasady proporcjonalności. Wyjaśniono, ze zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa.
Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że teren oznaczony w Planie symbolem 9U jest przeznaczony pod zabudowę usługową i rozciąga się pomiędzy ulicą Opolską (na zachodzie) a ulicą Rydzyńską (na wschodzie). Ze względu na charakter ulicy Opolskiej - drogi klasy głównej - zasadne było takie ukształtowanie zapisów Planu, które zminimalizowałoby ryzyko naruszenia płynności ruchu i bezpieczeństwa na drodze tej klasy. Umożliwienie obsługi komunikacyjnej dużego terenu usługowego, jakim jest teren 9U, z drogi klasy głównej (np. poprzez lokalizację licznych zjazdów) niewątpliwie negatywnie wpłynęłoby zarówno na płynność, jak i bezpieczeństwo ruchu. Z tego względu Plan nie przewiduje obsługi komunikacyjnej terenu 9U z ulicy Opolskiej, w zamian określając obsługę komunikacyjną tego terenu z ulicy Rydzyńskiej (teren oznaczony w Planie symbolem 24KD-D) i od północy - z drogi będącej częścią nowego układu komunikacyjnego powstałego przy budowie tunelu w ciągu ul. Czechosłowackiej (teren oznaczony w Planie symbolem 3KD-Z).
Organ wyjaśnił, że przewidziana w m.p.z.p. obsługa komunikacyjna terenu 9U wynika także z przeznaczenia tego terenu pod zabudowę usługową, która może być na nim realizowana w większej skali i w ramach jednej kompleksowej inwestycji. Jednakże nawet gdyby poszczególne, obecnie istniejące na tym terenie działki miały zostać zainwestowane indywidualnie, to dla terenu 9U ustalono w Planie lokalizację: "dojścia i dojazdu do wszystkich działek budowlanych, nieposiadających bezpośredniego dostępu do terenów 3KD-Z lub 24KD-D" (§ 15 pkt 2 lit. b Planu).
Dodatkowo organ podkreślił, że przedmiotowy Plan nie ingeruje w kompetencje podmiotów zarządzających drogami publicznymi, zakazując lokalizacji zjazdów, jak utrzymuje skarżący, lecz określa sposób obsługi komunikacyjnej terenów, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Na marginesie wyjaśniono, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 obowiązującego w chwili uchwalenia zaskarżonego Planu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Odnosząc się do sugerowanego przez skarżącego odmiennego potraktowania terenu 25MN, zauważono, iż teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem 25MN przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 ust. 1 pkt 1 Planu). Zabudowa ta na przedmiotowym terenie już istnieje. Zgodnie z § 20 pkt 1 lit. k Planu m. in. na terenie 1KD-G ustalono: "dopuszczenie lokalizacji nie więcej niż 1 zjazdu na każdą z działek budowlanych na terenach 22MN, 24MN, 25MN i 7MN/U, wyłącznie na prawe skręty". Jest to – zdaniem organu - rozwiązanie racjonalne, gdyż zabudowa jednorodzinna ma inną skalę i charakter, przez co jej obsługa komunikacyjna jest bardziej zindywidualizowana i nie tak intensywna jak w przypadku zabudowy usługowej. Z tego względu dla terenu 25MN zachowano w Planie możliwość obsługi komunikacyjnej z ulicy Opolskiej.
Końcowo organ wskazał, że kwestionowane przez skarżącego ustalenie obsługi komunikacyjnej terenu 9U posiada swoje uzasadnienie, a więc ingerencja w prawo własności skarżącego (poprzez ustanowienie zakazu dostępu do terenu 9U dla samochodów z ul. Opolskiej) była zgodna z prawem.
Ubocznie organ wskazał, że Plan był już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego złożoną w przedmiocie Planu (sprawa o sygnaturze akt IV SA/Po 569/16). W kolejnej sprawie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę osoby fizycznej na przedmiotowy Plan, a wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną tej osoby od wskazanego wyroku z dnia 12 października 2017 r. (sprawa o sygnaturze akt II SA/Po 581/17, II OSK 332/18). Tym samym kwestia legalności zaskarżonego Planu w zakresie nieobejmującym interesu prawnego skarżącego była już przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej i nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości.
Na rozprawie w dniu 31.01.2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, dodatkowo wskazując, że prawomocną decyzją Zarządu Dróg Miejskich z 21.09.2023 r. ustalono lokalizację zjazdu co prowadzi do sprzeczności z zaskarżonymi regulacjami Planu i tym samym potwierdza zasadność skargi. Pełnomocnik organu również podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto przedłożył mapę spornego obszaru wskazując, że istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki skarżącego z terenu 24KDD.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXVII/377/VII/2016 Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo – część A" w Poznaniu, którą zaskarżono w części tj. § 15 pkt 12 lit. b oraz § 20 pkt 1 lit. j w części dotyczącej terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 9U w granicach obszaru określonego rysunkiem Planu oraz załącznika graficznego do Uchwały w części obejmującej ten teren.
Zaskarżona Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, poz. 1045 i poz. 1890) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, poz. 443, poz. 774, poz. 1265, poz. 1434, poz. 1713, poz. 1777, poz. 1830 i poz. 1890, dalej jako u.p.z.p.).
Wyjaśnienia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W konsekwencji w stosunku do zaskarżonej uchwały należało jeszcze spełnić wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r., co też skarżący uczynił pismem z dnia 18.08.2023 r.
Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi obecny art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA).
Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, CBOSA).
Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 03.03.2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Mając na uwadze powyższe skonstatować należy, że na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Opolskiej 15. Działka ta usytuowana jest na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą, oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 9U. Niewątpliwie więc skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym Planem, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały.
Ponadto, należy podkreślić, że zaskarżona Uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt: akt IV SA/Po 569/16 prawomocnie oddalił skargę na Uchwałę. W kolejnej sprawie tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. oddalił skargę (sygn. akt: II SA/Po 581/17), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. oddalił skargę kasacyjną ww. wyroku (sygn. akt: II OSK 332/18).
Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tę samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów. W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na wskazaną Uchwałę, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności Uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego konkretnego skarżącego.
Na kanwie niniejszej sprawy podkreślenia również wymaga, że legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Jak już bowiem wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 1730/09 naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały determinują treść jej postanowień.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że okazały się one zasadne. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 5 Uchwały tereny oznaczone w Planie miejscowym symbolem "9U" przeznaczono na cele zabudowy usługowej. Zgodnie z § 15 pkt 2 lit. b Uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się lokalizację na terenie 9U dojścia i dojazdu do wszystkich działek budowlanych, nieposiadających bezpośredniego dostępu do terenów 3KD-Z lub 24KD-D. Zgodnie zaś z § 20 pkt 1 lit. j Uchwały w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu ustala się na terenie 1KD-G zakaz lokalizacji zjazdów, z zastrzeżeniem lit. k [dopuszczenie lokalizacji nie więcej niż 1 zjazdu na każdą z działek budowlanych na terenach 22MN, 24MN, 25MN i 7MN/U, wyłącznie na prawe skręty (§ 20 pkt 1 lit. k)]. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia Uchwały ustalają więc szczegółowe zasady zagospodarowania działek oznaczonych w Planie symbolami 1KD-G (tj. działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącego) oraz 9U (na terenie której mieści się nieruchomość skarżącego).
W ocenie Sądu – wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę – zaskarżona Uchwała w zakresie objętym interesem prawnym skarżącego, ogranicza w nieuzasadniony sposób możliwość dalszego gospodarowania na działce skarżącego, w szczególności poprzez brak możliwości usytuowania zjazdu z drogi publicznej (oznaczonej w Planie jako 1KD-G) na działkę skarżącego (w Planie jako teren 9U).
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały - w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis § 4 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalał następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Zgodnie z art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ww. ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Z powyższego wynika, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (wyrok NSA z 29.03.2022 r., sygn. akt: II OSK 981/21, CBOSA). Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p., został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii.
W konsekwencji stwierdzić należy, że związanie zarządcy drogi treścią Planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym zakazu możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (wyrok WSA we Wrocławiu z 20.02.2013 r. sygn. akt: II SA/Wr 859/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.04.2019 r., sygn. akt: II SA/Bd 1298/18, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko (podzielane przez Sąd w orzekającym składzie), zgodnie z którym rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń m.p.z.p., zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszałaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. (wyrok NSA z 12.04.2017 r., sygn. akt: II OSK 2097/15, CBOSA). Nie jest to bowiem materia planistyczna, lecz domena wydawanych przez zarządcę drogi indywidualnych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II OSK 981/22, CBOSA). Podkreślić wobec tego należy, za stanowiskiem wyrażonym w doktrynie prawa i podzielanym przez judykaturę, że "źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. [...] Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 44 do art. 15).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia Planu w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przekroczenie kompetencji przyznanej organowi przez ten przepis. Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy zaskarżonego Planu zapewniają możliwość dostępu z działki skarżącego do drogi publicznej jedynie iluzorycznie (deklarując w § 15 pkt 2 lit. b "dojścia i dojazdy"), co musi prowadzić do wniosku, że nieruchomość skarżącego pozostaje de facto nieskomunikowana. Wobec braku innego dostępu do drogi publicznej, trudno – w ocenie Sądu – przyjąć, aby zaskarżona regulacja mieściła się w granicach przedmiotowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zasadnie kwestionowane przez skarżącego postanowienia Planu nie stanowią przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień Uchwały tj. § 15 pkt 12 lit. b oraz § 20 pkt 1 lit. j w zakresie dotyczącym działki nr ew. 234/4, ark. 15 obręb Dębiec.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.