IV SA/Po 783/23

IV SA/Po 783/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r., nr [...], Burmistrz Miasta P. na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. W. złożonego w dniu 23 stycznia 2023 r. uzupełnionego w dniu 13 lutego 2023 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym planem miejscowym "możliwości zachowania sposobu użytkowania budynku istniejącego przed wejściem w życie uchwały", posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P. postanowił odmówić wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.
W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz Miasta P. w pierwszej kolejności przyjął, że podstawę prawną do uzyskania zaświadczenia stanowi art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto - jak to wskazał wnioskodawca - zaświadczenie potrzebne jest do przedłożenia do akt postępowania toczącego się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zainicjowane zostało na skutek wniesionej przez niego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 538/22.
Organ I instancji ustalił, że dla działki nr ewid. [...], obręb P. , gmina P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B. Plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. - rok 2018, poz. [...] z dnia 17 września 2018 r. W powyższym planie miejscowym działka nr [...] - oznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol 3MN/U).
Organ I instancji przeanalizował postanowienia obowiązującego planu miejscowego oraz inne przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, w szczególności ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy i przyjął na, że na całym obszarze objętym tym planem - nie przewiduje się ani zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ani zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w połączeniu z jakąkolwiek inną funkcją. Nadto, organ I instancji uznał, że § 4 pkt 20 planu miejscowego, na który powołuje się Skarżący, odnosi się do obiektów wybudowanych i użytkowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, którym plan nadaje odmienne parametry i/lub przeznaczenie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. W. zarzucając mu:
1. błędną interpretację regulacji zawartej w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędne przyjęcie przez organ, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a to po stronie organu uchwalającego plan miejscowy leży obowiązek doprecyzowania pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne.
Ponadto, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. całkowite zaniechanie analizy treści regulacji § 4 pkt 20 obowiązującego planu miejscowego i całkowite zaniechanie analizy samej treści wniosku skarżącego z dnia 23.01.2023 r., co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, które w swej treści (zwłaszcza w uzasadnieniu) nie odnosi się w zupełności do wniosku skarżącego z dnia 23.01.2023 r., pomimo że wniosek o wydanie żądanej treści zaświadczenia ma umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a nawet został wskazany i zasugerowany wnioskodawcy na kanwie niniejszej sprawy przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 538/22 (strona 15. uzasadnienia),
2. błędne przyjęcie przez organ I instancji, że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta w załączniku graficznym do planu miejscowego - podczas gdy załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi odrębnego bytu formalno-prawnego i stanowi jedynie dokument pomocniczy do treści planu miejscowego, a o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym decyduje tekst planu miejscowego, zawierający zasadnicze ustalenia tego aktu;
3. błędne przyjęcie przez organ I instancji, że sam fakt oznaczenia przeznaczenia terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o odmowie wydania zaświadczenia w sposób zgodny z wnioskiem - podczas gdy wskazane rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, a w przywołanym rozporządzeniu nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych;
4. zaniechanie przez organ I instancji dokonania analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B i oparcie się przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie na pobieżnej analizie symboliki i oznaczeń zawartych w załączniku graficznym do planu miejscowego;
5. zaniechanie przez organ I instancji analizy treści § 8 ust. 5, § 5 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 planu miejscowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że sposób użytkowania przedmiotowego budynki jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty oraz wskazaną poniżej argumentację, Żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Postanowieniem z dnia 25 września 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia SKO w P. w pierwszej kolejności wskazało, że zaświadczenie ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zaś wynikające z tych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawnie posiadanych danych.
Dalej SKO przyjęło za organem I instancji, że działka nr [...] obr. P. według postanowień planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3MN/U, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. P. .
Zdaniem organu odwoławczego odnośnie postanowień § 4 pkt 20 planu miejscowego Kolegium z urzędu wie (vide: sprawa sygn. akt IV SA/Po 538/22), że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny nastąpiła w 2021 r. Zatem zarówno przed wejściem w życie obowiązującego miejscowego planu, jak i po wejściu w życie budynek spełniał jego ustalenia jako budynek jednorodzinny. Stąd wydanie zaświadczenia o żądanej treści jest niemożliwe.
Skargę na powyższe postanowienie SKO w P. z 25 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W. zarzucając, podobnie jak w zażaleniu:
1. błędną interpretację regulacji zawartej w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędne przyjęcie przez organ, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo- usługowej, a to po stronie organu uchwalającego plan miejscowy leży obowiązek doprecyzowania pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne.
Ponadto, zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego zarzucił:
1. całkowite zaniechanie analizy treści regulacji § 4 pkt 20 obowiązującego planu miejscowego i całkowite zaniechanie analizy samej treści wniosku skarżącego z dnia 23.01.2023 r., co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, które w swej treści (zwłaszcza w uzasadnieniu) nie odnosi się w zupełności do wniosku skarżącego z dnia 23.01.2023 r., pomimo że wniosek o wydanie żądanej treści zaświadczenia ma umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a nawet został wskazany i zasugerowany wnioskodawcy na kanwie niniejszej sprawy przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 538/22 (strona 15. uzasadnienia),
2. błędne przyjęcie przez organ, że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta w załączniku graficznym do planu miejscowego - podczas gdy załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi odrębnego bytu formalno-prawnego i stanowi jedynie dokument pomocniczy do treści planu miejscowego, a o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym decyduje tekst planu miejscowego, zawierający zasadnicze ustalenia tego aktu;
3. błędne przyjęcie przez organ, że sam fakt oznaczenia przeznaczenia terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o odmowie wydania zaświadczenia w sposób zgodny z wnioskiem - podczas gdy wskazane rozporządzenie określa przeznaczenie terenów monofunkcyjnych, a w przywołanym rozporządzeniu nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych;
4. zaniechanie dokonania analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B i oparcie się przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie na pobieżnej analizie symboliki i oznaczeń zawartych w załączniku graficznym do planu miejscowego;
5. zaniechanie przez organ instancji analizy treści § 8 ust. 5, § 5 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 planu miejscowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że sposób użytkowania przedmiotowego budynki jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Burmistrza Miasta P. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Dodatkowo S. W. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów:
1) decyzji Burmistrza Miasta P. o przyznawaniu dodatków mieszkaniowych, dopłat do czynszu dla lokatorów wynajmujących mieszkania w budynku przy ulicy [...] w P., którego dotyczy postępowanie (za lata od 2015 roku do dziś);
2) wydruków z rachunków bankowych i potwierdzeń przelewów środków od Miasta P. na rzecz skarżącego z tytułu dopłat do czynszu dla lokatorów wynajmujących mieszkania w budynku przy ulicy [...] w P., którego dotyczy postępowanie (za lata od 2015 roku do dziś);
3) decyzji i potwierdzeń przelewów od Miasta P. na rzecz skarżącego z tytułu dopłat do czynszu dla lokatorów - obywateli z [...] - zajmujących mieszkania w budynku przy ulicy [...] w P., którego dotyczy postępowanie.
W uzasadnieniu Skarżący argumentował, że dopuszczalność wydania wnioskowanego zaświadczenia znajduje umocowanie nie tylko w przepisach prawa, ale także w stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 538/22 (strona 15. uzasadnienia), gdzie Sąd wskazał, że skarżący S. W. winien skutecznie uzyskać od Burmistrza Miasta P. zaświadczenie w opisanym wyżej zakresie w oparciu o regulację § 4 pkt 20 obowiązującego planu miejscowego.
Skarżący podkreślał, że budynek położony na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P. pełni funkcję budynku wielorodzinnego z usługami, taką funkcję budynek ten pełnił również przed wejściem w życie uchwały. Organ I instancji konsekwentnie, wbrew treści uchwały, pomija ten fakt, działając celowo na niekorzyść skarżącego, a także niekorzystnie interpretując zapisy uchwały Rady Miasta. SKO powiela zaś błędną argumentację Burmistrza Miasta P., czyniąc to całkowicie niezasadnie, pobieżnie i lakonicznie argumentując swoje stanowisko.
Zdaniem S. W. wskazana powyżej funkcja budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...]. Pozwolenie na budowę wydano w oparciu o ustalenia uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla obszaru położonego pomiędzy ulicą [...], działką nr [...], działką [...] ark. 5 obręb P. , a terenem lasu [...].
Następnie podał, że w dniu [...] Województwa W. opublikowano uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część [...]. Skarżący stanął na stanowisku, że regulacja § 4 pkt 20 obowiązującego planu pozwala na wystąpienie przez niego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem możliwości zachowania sposobu użytkowania budynku sprzed wejściem w życie uchwały.
Dalej wskazał, że w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano tylko i wyłącznie przeznaczenia samodzielne - pojedyncze. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej opisano w powyższym załączniku jako symbol MN, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej opisano symbolem MW. Opisano również symbol dla przeznaczenia usługowego (U). Z powyższego w żaden sposób nie wynika, jak powinno wyglądać połączenie dwóch różnych funkcji - ww. rozporządzenie tego nie określa. Stąd wnioskowanie, że opis symbolu MN/U (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) przesądza o rodzaju zabudowy mieszkaniowej jest bezzasadny. Mówiąc wprost - plan nie dookreślił rodzaju zabudowy mieszkaniowej na tak wyznaczonym i opisanym terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) znajduje się definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W obowiązujących przepisach brak definicji budynku wielorodzinnego, czy mieszkaniowo-usługowego. To po stronie organu uchwalającego plan miejscowy jest doprecyzowanie pojęć i definicji, które powinny być czytelne i jednoznaczne. W przedmiotowej sprawie brak jego zdaniem jakiejkolwiek przejrzystości - i to wyłącznie z winy niedopatrzenia lub przeoczenia organu uchwalającego plan miejscowy. Powyższe uchybienia na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego nie mogą rzutować na stan prawny właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym tym planem.
S. W. zauważył, że zadaniem organu wydającego zaświadczenie o przeznaczeniu w planie miejscowym nie jest interpretacja zapisów planu miejscowego - a jedynie stwierdzenie faktu. We wniosku o wydanie zaświadczenia wskazano, że budynek położony na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P. pełni funkcję budynku mieszkaniowo-usługowego (budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym). Wskazana powyżej funkcja budynku jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z § 3 pkt 4 planu miejscowego, działka oznaczona nr ewid. [...] jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 3MN/U. W obowiązujących przepisach prawa nie zdefiniowano pojęcia budynku mieszkaniowo-usługowego. Powyższe pojęcie nie zostało również zdefiniowane w uchwale w sprawie planu miejscowego. W art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane znajduje się definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę zdaniem Skarżącego na fakt, że plan miejscowy - w odniesieniu do innych terenów, oznaczonych symbolami 1MN1, 1MN2 i 1MN3 - jednoznacznie posługuje się określeniem funkcji jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Należy zatem uznać, że określenie terenu 3MN/U jako terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej było zabiegiem celowym.
Dalej Skarżący argumentował, że gdyby celem Rady Miasta P. była realizacja na ww. terenie budynków z jednym lokalem mieszkalnym oraz jednym lokalem usługowym o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 30% powierzchni całego budynku - dla przedmiotowego terenu ustalono by funkcję "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" lub terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Z samej zaś konstrukcji opisu na załączniku graficznym do uchwały planu miejscowego (3MN/U) wynika, że funkcją dominującą winna być funkcja mieszkaniowa - co w przedmiotowym budynku zostało zachowane. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji zaniechał analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparł się jedynie na pobieżnej analizie samego załącznika graficznego do planu i analizie zawartej w tym załączniku symboliki, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że aktualny sposób użytkowania przedmiotowego budynku jest niezgodny z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.
Dalej wskazał, co także uszło uwadze organu I instancji, w § 5 pkt 7 planu miejscowego zawarto nakaz zachowania na terenach MN/U dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zgodnie z przepisami odrębnymi. W § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jako jeden z rodzajów terenów, dla których różnicuje się dopuszczalne poziomy hałasu, wskazano tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia tereny mieszkaniowo usługowe znajdują się w tej samej grupie terenów, co tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z ww. załącznikiem do rozporządzenia, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały sklasyfikowane jako odrębna grupa terenów, o wyższych parametrach ochrony akustycznej.
Ponadto S. W. podkreślił, że budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, posadowiony na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , spełnia wszystkie zapisy zawarte w § 8 ust. 5 planu miejscowego. Organ zaniechał analizy treści zapisów miejscowego planu zawartych w § 8 ust. 5 planu miejscowego w całości. Podsumowując, jego zdaniem z określenia funkcji "terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej" wynika możliwość realizacji na przedmiotowym terenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.
Zdaniem Skarżącego odmowę wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem oparto na błędnym założeniu, że o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym przesądza symbolika użyta na załączniku graficznym do planu miejscowego. Podkreślił, że załącznik graficzny do planu miejscowego nie stanowi odrębnego bytu formalno-prawnego. To w kompetencjach władz lokalnych leży sporządzenie planu miejscowego w sposób, który nie pozwala na rozbieżną interpretację zawartych w dokumencie faktów i ustaleń. Truizmem jest konstatacja, że to tekst planu miejscowego zawiera zasadnicze ustaleniach dokumentu (planu miejscowego) - zaś załącznik graficzny stanowi jego element pomocniczy. Ustalenia zawarte w tekście planu miejscowego, jak i na załączniku graficznym należy rozpatrywać łącznie. Sam fakt oznaczenia przeznaczenia danego terenu na załączniku graficznym w sposób inny aniżeli w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w przedmiotowej sprawie przesądzający. Rozporządzenie określa przeznaczenia terenów monofunkcyjnych - w przywołanym rozporządzeniu nie wskazano nazewnictwa ani symboliki przeznaczeń mieszanych. W przedmiotowej sprawie o przeznaczeniu terenu przesądzają argumenty wskazane przeze mnie uprzednio we wniosku o zaświadczenie o przeznaczeniu w planie miejscowym. Fakt powoływania się przez organ I instancji na oznaczenia i symbolikę wskazaną w innych uchwałach Rady Miasta P. pozostaje w tym miejscu bez znaczenia - a w zasadzie pokazuje, że organ I instancji ma świadomość, jak w prawidłowy sposób określić pożądany przez siebie sposób przeznaczenia terenu. SKO w zupełności powyższe okoliczności pomija.
S. W. podał, że sporządzenie planu miejscowego w sposób nieprecyzyjny lub niejasny nie może działać na niekorzyść osób realizujących zapisy tegoż dokumentu w dobrej wierze, jak to ma miejsce w jego przypadku. W niniejszym przypadku zapisy planu miejscowego dla działki, której dotyczy przedmiotowy wniosek, nie określają sposobu przeznaczenia terenu w sposób definitywny i jednoznaczny.
To procedura planistyczna jest tym etapem realizacji dokumentów planistycznych, podczas którego jest czas i miejsce na określenie intencji jakie przyświecają uchwałodawcy. Z chwilą uchwalenia dokumentu planu miejscowego Burmistrz czy Rada Miejska tracą jakiekolwiek podstawy prawne do interpretowania zapisów uchwalonego dokumentu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.).
W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku Skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a. i art. art. 90 § 1 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy, przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", Sąd uznał, że nie naruszało prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) wydanie wyroku w rozpoznawanej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przyjęta w art. 90 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych nie oznacza, że wszystkie sprawy powinny zostać rozpoznane przez wojewódzki sąd administracyjny na rozprawie. Przesądza o tym brzmienie art. 90 § 1 p.p.s.a. i użyty w niej zwrot "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej". Takim przepisem szczególnym jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Sprawy te – z uwagi na przytoczoną już treść art. 120 p.p.s.a. – sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym.
Decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 września 2008 r., sygn. akt I FZ 337/08; w wyroku z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 1278/20, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Reasumując, przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładały na sąd rozpoznający w postępowaniu uproszczonym skargę na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, obowiązku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu ze skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej. Zwłaszcza, co należy podkreślić, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przedstawionej Sądowi do rozpoznania, nie powstały w ocenie Sądu żadne wątpliwości wymagające dodatkowego wyjaśnienia, co do możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nadto, sam Skarżący nie uzasadnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i nie wskazał argumentów wymagających wyjaśnienia okoliczności sprawy na rozprawie. Swoje stanowisko w sprawie wyraził w obszernej skardze załączając do niej istotne jego zdaniem dokumenty na jego poparcie. Skarżący poinformowany o wyznaczeniu posiedzenia w trybie uproszczonym także nie przedstawił okoliczności uzasadniających rozpoznanie sprawy na rozprawie. Mając zatem na uwadze zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. oraz to, że sprawa dotyczyła skargi na postanowienie organu, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał za zasadne rozpoznanie jej w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w składzie trzech sędziów.
Przechodząc dalej wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 września 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia 20 marca 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241).
W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych.
W tym miejscu należy odnieść się do zakresu wniosku Skarżącego z dnia 19 stycznia 2023 r. (k. 12 akt adm. I inst.). Skarżący wniósł nim o "wydanie zaświadczenia o zgodności możliwości zachowania sposobu użytkowania budynku sprzed wejścia w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W dalszej kolejności wskazał, że wnosi o wydanie zaświadczenia, że sposób użytkowania budynku sprzed wejścia w życie uchwały jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18-część [...] (dalej: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy").
Skarżący w treści tego wniosku wskazywał, że dopuszczalność wydania wnioskowanego zaświadczenia znajduje umocowanie w stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 538/22, a powinno być ono wydane względem Skarżącego w oparciu o regulację § 4 pkt 20 m.p.z.p.
Dodać jeszcze należy, że w nieprawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 538/22 Skarżący we wniosku z dnia 16 lipca 2021r., uzupełnionym w dniu 22 listopada 2021r., wniósł o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, posadowionego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb P. , miasto P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część B - na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami. We wniosku o wydanie zaświadczenia wnioskodawca twierdził, powołując się na § 3 pkt 4 planu miejscowego, że budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na tym terenie jest zgodny z planem miejscowym.
Tymczasem w sprawie niniejszej wniosek Skarżącego złożony został w związku z brzmieniem § 4 pkt 20 planu miejscowego, który stanowi, że "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: dla istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały, w zakresie funkcji i parametrów zabudowy, położonych na terenach 1MN1,2MN1, 3MN1, 1MN2, 1MN/U, 2MN/U i 3MN/U - dopuszczenie ich zachowania, remontu oraz przebudowy". Skarżący żądał wydania zaświadczenia o zgodności możliwości zachowania sposobu użytkowania budynku sprzed wejścia w życie uchwały z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18-część [...].
W ocenie Sądu, podkreślenia więc wymaga, że zakresy wniosków Skarżącego w sprawie niniejszej oraz w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 538/22 nie są tożsame, w konsekwencji nie zachodzi między tymi sprawami tożsamość przedmiotowa. Sprawa o sygn. akt IV SA/Po 538/22 została przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i aktualnie oczekuje na rozpoznanie.
Przechodząc dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351, dalej jako "p.b."): "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. (pkt 4) "zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego'".
Organy prawidłowo ustaliły, że podstawą prawną ubiegania się o wydanie zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., na co również wskazywał Skarżący w piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. (k. 16 akt adm.
I inst.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy podkreślić także należy, że Skarżący złożył wniosek w niniejszej sprawie w związku z treścią wyroku WSA w Poznaniu z 23 listopada 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 538/22 (CBOSA). Przy czym, Skarżący podkreślał, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia jest mu także potrzebne na poparcie stanowiska podnoszonego w wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej. Zdaniem Skarżącego, Sąd wskazywał w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2023 r., że na podstawie postanowienia § 4 pkt 20 m.p.z.p. organ mógłby wydać ewentualnie zaświadczenie o zgodności z planem możliwości zachowania, remontu lub przebudowy budynku istniejącego przed wejściem w życie uchwały. Jednakże, Sąd wskazał dalej, że nie ma jednak podstaw by na podstawie tego zapisu wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z MN/U na MW/U, ponieważ jest to wprost sprzeczne z regulacjami planu, natomiast wykładnia jakiej dokonania żąda Skarżący w oparciu o rzekome błędne skonstruowanie planu wykracza daleko poza zakres postępowania w zakresie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, w stanie faktycznym dotyczącym nieruchomości Skarżącego nie ma zastosowania § 4 pkt 20 m.p.z.p., ponieważ zarówno przed wejściem w życie planu z 2018 r., jak i po jego wejściu w życie przedmiotowy budynek pod względem formalnym spełniał ustalenia jako budynek jednorodzinny. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że treść § 4 pkt 20 m.p.z.p. odnosi się do legalnie istniejących budynków niespełniających ustaleń planu przed wejściem w życie uchwały w zakresie funkcji i parametrów, przez co rozumieć także należy ich legalny sposób użytkowania przed wejściem w życie m.p.z.p. z 2018 r., a nie faktyczny sposób użytkowania jakiego w ramach ewentualnej samowoli dopuścił się Skarżący zmieniając sposób użytkowania z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny.
Uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P., w obrębie P. , arkusze 1-18 - część [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym w dniu 17 września 2018 r. i weszła w życie z dniem 2 października 2018 r. Skarżący podnosi, że jego budynek pełnił funkcję wielorodzinnego zarówno przed, jak i po wejściu w życie planu miejscowego z 2018 r., jednakże Skarżący nie okazał dokumentu z którego wynikałaby legalna zmiana sposobu użytkowania budynku na wielorodzinny. Skarżący o zmianę sposobu użytkowania budynku zwrócił się dopiero w roku 2021, czyli po wejściu w życie planu z 17 września 2018 r.
Zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi nastąpić przed faktycznym dokonaniem tej zmiany (art. 71 ust. 4 prawa budowlanego). Dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, o czym jednoznacznie stanowi przepis ust. 7 komentowanego artykułu. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem zgłoszenia taka zmiana będzie traktowana jako samowola budowlana (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 71).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. nakazał Skarżącemu wstrzymać użytkowanie obiektu zamieszkania zbiorowego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. i nakazał m.in. przedłożyć zaświadczenie Burmistrza o zgodności zmienionego sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to wydano właśnie z uwagi na brzmienie art. 71 ust. 4 p.b., albowiem Skarżący samowolnie dokonał zmiany użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny.
Skarżący pierwotnie w 2021 r. domagał się zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkaniowy jednorodzinny z funkcją usługową w zakresie prowadzenia budynku zamieszkania zbiorowego i najmu krótkoterminowego. Burmistrz Miasta P. w dniu 14 września 2021 r. wydał zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym takiego sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego.
Tymczasem, zaświadczenie o jakie w niniejszej oraz w sprawie IV SA/Po 538/22 wnioskował Skarżący jest mu potrzebne w ramach postępowania legalizacyjnego wywołanego ww. postanowieniem PINB dla powiatu p. z dnia 9 czerwca 2021 r., w związku z brakiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego mieszkalnego z jednorodzinnego na wielorodzinny.
Przyjąć nadto należy, co przyznaje sam Skarżący, że budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie obowiązującego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 17 grudnia 2008 r. Formalnie zatem, w świetle przepisów prawa, budynek Skarżącego był od początku i pozostaje budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ewentualna samowolna zmiana sposobu jego użytkowania, wbrew przepisom Prawa budowlanego, nie świadczy o możliwości zastosowania w sprawie § 4 pkt 20 m.p.z.p. Budynek Skarżącego znajdujący się przy ul. [...] w P., będący budynkiem jednorodzinnym jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i poprzednio obowiązującego m.p.z.p. z 2008 r.
Skoro Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę to przeznaczenie budynku i jego funkcja musiała być zgodna z ustaleniami uprzednio obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla obszaru położonego pomiędzy ulicą [...], działką nr [...], działką [...] ark. 5 obręb P. , a terenem lasu WPN (Dziennik Urzędowy Województwa W. z 2008 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jej § 3 na obszarze planu ustalono jedynie przeznaczenie terenów w postaci terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN oraz tereny komunikacji. Przy czym, w ówcześnie obowiązującym planie brak było przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wprowadzonego w obecnie obowiązującym m.p.z.p., którego rozumienie aktualnie kwestionuje Skarżący. Wynika z powyższego, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...], czyli pod rządami poprzednio obowiązującego m.p.z.p. gdzie Rada ustaliła, że na obszarze planu ustala się tereny zabudowy tylko mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolami MN. Wobec powyższego, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego mogło dotyczyć jedynie budynku jednorodzinnego. Reasumując, w ocenie Sądu, zasadnie wskazały organy obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie § 4 pkt 20 obowiązującego m.p.z.p. z 2018 r. nie ma zastosowania.
Z treści wniosku z 19 stycznia 2023 r. wynika, że odnosił się on do wydania zaświadczenia o zgodności możliwości zachowania sposobu użytkowania budynku skarżącego sprzed wejścia w życie uchwały o m.p.z.p. o czym stanowi § 4 pkt 20 m.p.z.p., zatem organy uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia o powyższej treści rozpatrzyły istotę sprawy. Bezpodstawnie, zatem Skarżący podnosił pozostałe zarzuty wskazane w punktach 1 i 2-4 skargi, skoro zagadnienia te w istocie nie były przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji w niniejszej sprawie. Co do zarzutu zaniechania przez organy analizy treści § 8 ust. 5, § 5 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 planu miejscowego z 2018 r. powtórzyć należy, że z uwagi na zakres wniosku Skarżącego w sprawie niniejszej, organy nie były zobligowane do wydania zaświadczenia o zgodności treści wniosku przywołanymi powyżej postanowieniami m.p.z.p. tj. tego czy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest zgodna z obecnie obowiązującym planem miejscowym. Sąd podkreśla, że Skarżący domagał się wydania zaświadczenia w związku § 4 pkt 20 m.p.z.p.
Nadto zarzuty powyższe zostały podniesione w poprzednio rozpoznawanej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 538/22 i do nich ustosunkował się Sąd rozpoznający poprzednią sprawę, co będzie przedmiotem oceny przez NSA.
Reasumując, skoro więc Skarżący błędnie upatrywał podstawy do wydania zaświadczenia o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w treści § 4 pkt 20 m.p.z.p. z 2018 r. i to postanowienie uczynił podstawą swego wniosku z 19 stycznia 2023 r., to słusznie organy wydały postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ powyższe postanowienie planu nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarżącego, położonej przy ul. [...] w P., jak to wskazano powyżej.
Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w tym załączonych do skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę zawartość akt sprawy należy wskazać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w sentencji wyroku.