IV SA/Po 783/11

IV SA/Po 783/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Ewa Kręcichwost-Durchowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 274/12 - Wyrok NSA z 2013-05-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par 1 pkt 4, art. 146 par. 1 i 2, art. 151 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1626/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 528/06 a także decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2006r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] maja 2006 r..
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż poza sporem jest, że wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - przepis art. 59 ust. 7 nie obowiązywał w dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zawarta zatem w nim regulacja, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest jedynie inwestor, nie mogła mieć zastosowania do postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 r. , którą udzielono Przedsiębiorstwu P. R.Sp. z o.o. w P., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Przymiot strony w niniejszej sprawie należało więc rozważać w oparciu o przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. - OSK 682/04).
Sąd podkreślił, iż w warunkach niniejszej sprawy, gdzie inwestor odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów, stawiając budynek blisko granicy działki należącej do skarżących, prowadzony proces legalizacji inwestycji miał niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, tym bardziej że usytuowanie inwestycji w znaczny sposób według skarżących utrudnia dojazd do ich nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 r. (sygn. [...]) o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. w P. (budynek nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ wskazał, iż nie uchyla wyżej wymienionej decyzji ze względu na okoliczność, że od jej doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat oraz w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej związane są wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1626/07). Poza sporem jest zatem, że J. i Z. N. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w P. (budynek nr [...]), zakończonego ostateczną decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia z dnia [...]maja 2000 r. (sygn. [...]). Zaistniał więc stan określony w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
Dalej organ wskazał, iż rozpatrując sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić, czy nie zaistniały okoliczności o których jest mowa w art. 146 § 1 i 2 Kpa. Przepis art. 146 § 1 Kpa stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana dnia [...]maja 2000 r. i jak wynika z adnotacji na niej sporządzonej, doręczona dnia [...]maja 2000 r. W tej sytuacji termin, do którego decyzja ta mogła być uchylona upłynął dnia [...] maja 2005 r. Organ podniósł dalej, iż przepis art. 146 § 2 Kpa stanowi natomiast, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Organ podkreślił, iż w tym miejscu należy rozważyć, czy zarzuty podnoszone przez J. i Z. N. dotyczące budynku nr [...] mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Zarzuty te sformułowane są w piśmie Z. N. z dnia [...] czerwca 2009 r. i dotyczą podwyższenia budynku o jedną kondygnację w stosunku do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę oraz wybudowania budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi przez niedopuszczalne zbliżenie otworów okiennych i płyt balkonowych do granicy działki. Organ wyjaśnił, iż wyżej wymienione kwestie były przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. W trakcie tego postępowania ustalono, że budynek nr [...] został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę (sygn. [...]). Odstępstwa polegały na podwyższeniu budynku o jedną kondygnację, oraz jego zbliżeniu do granicy działki o 45 cm, w konsekwencji czego naruszone zostały przepisy regulujące dopuszczalne odległości ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działka. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (sygn. PINB[...]). W postępowaniu tym nałożono na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz obejmował sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zwiększenie jego wysokości o jedną kondygnację i zawierającego rozwiązanie w zakresie usytuowania ściany z oknami zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, a także wykonanie przeróbek budynku. Organ wyjaśnił, iż projekt taki został przez inwestora dostarczony. Przewidywał on zwiększenie wysokości budynku w stosunku do projektu pierwotnego o jedną kondygnację oraz przeróbkę ściany wschodniej przez cofnięcie okien i drzwi balkonowych dla spełnienia wymaganej przepisami odległości od granicy działki. Organ nadzoru budowlanego zaakceptował dostarczony przez inwestora projekt i sprawdził wykonanie przeróbki spornej ściany. Należy przy tym nadmienić, że Państwo N. byli stroną omawianego wyżej postępowania administracyjnego, a kończąca to postępowanie decyzja [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. jest ostateczna. Dodatkowo należy wskazać, że fakt doprowadzenia budynku nr [...] do stanu zgodnego z wyżej wymienionym projektem został potwierdzony także, w trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...]czerwca 2004 r. W ocenie organu zrzuty dotyczące wysokości i usytuowania budynku nr [...] nie mogły być ponownie rozpatrywane w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty i żądania skarżących dotyczące budynku nr [...] nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji. Sprawa pozwolenia na użytkowanie dla budynku nr [...] została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2006 (sygn. [...]) o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (sygn....) w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2006 r. (sygn. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Po 529/06) oddalił skargę J. i Z. . na wymienioną wyżej decyzję.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. N. podnosząc, iż termin do którego mogła być uchylona decyzja, nie mógł upłynąć dnia [...] maja 2005 r. Ponadto odwołujący wskazał, iż inwestor budując osiedle odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów oraz iż jego działka została pozbawiona dostępu do drogi. Ponadto odwołujący podniósł, iż obniżenie terenu doprowadziło do obniżenia poziomu wód gruntowych i uschnięcia drzew oraz krzewów.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej wskazano okoliczności nie uchylenia decyzji i w tym zakresie wskazał okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego są związane wykładnią dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2008r. oraz iż prawidłowo PINB dla Miasta P. działając na skutek wniosku wznowił postępowanie administracyjne i ustalił, że J. i Z. N. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku.
Dalej organ podniósł, iż w następnej kolejności prowadząc postępowanie należy ustalić, czy nie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 146 Kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000r. doręczona została stronie postępowania - inwestorowi w dniu [...] maja 2000 r., zatem 5-letni termin do jej uchylenia minął z dniem [...] maja 2005r. Przepis art. 146 § 1 Kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. W ocenie organu odwoławczego upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji uniemożliwił jej uchylenie. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198863) podkreślił, że "Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy". Treść art. 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (wyr. NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Wobec faktu, że przepis art. 146 Kpa zawiera dwie negatywne przesłanki, z czego jedna z nich dotyczy przedawnienia (§1), a druga innych okoliczności gdy przedawnienie nie wystąpiło (§ 2), uzasadnione jest wobec wystąpienia przedawnienia orzeczenie merytoryczno- reforrnacyjne, co organ odwoławczy uczynił, orzekając jak w rozstrzygnięciu.
Organ wyjaśnił także, iż sprawa pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...] została rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2007r. (sygn. akt II SA/Po 529/06) oddalającym skargę J. i L. N. na decyzję WWINB z dnia [...].06.2006r. (znak [...]). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż prawomocne zakończenie postępowania w sprawie użytkowania budynku nr [...]wywiera skutek powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i nie może być przedmiotem innego postępowania.
Organ odwoławczy wskazał również, że podnoszone w odwołaniu okoliczności dot. odstąpień do pozwolenia na budowę, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania nadzwyczajnego. Sprawa istotnych odstąpień była przedmiotem badania PINB dla Miasta P., a wydane w toku postępowania ostateczne rozstrzygnięcia były również doręczane J. i Z. N..
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. N. zarzucając jej naruszenie:
- art. 146 § 1 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciu, iż spełnione została przesłanka określona w tym przepisie tj. upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji,
- art. 107 § 1 Kpa przez niewłaściwe zredagowanie sentencji orzeczenia.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie organowi II instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązkiem organów było wyraźnie wskazanie, jaki dokładnie fragment decyzji organu I instancji zostaje usunięty z obiegu prawnego oraz jakie otrzymuje on w zamian nowe brzmienie. Wątpliwości budzi także zastosowana konstrukcja uchylenia części sentencji decyzji, gdy w rzeczywistości organ dokonał w tym zakresie jej zmiany.
W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo zastosował także art. 146 § 1 Kpa uznając, iż termin przewidziany w tym przepisie upłynął. O ile strona nie kwestionuje okoliczności, iż upłynęło 5 lat od doręczenia pozwolenia na użytkowanie Inwestorowi, to wskazać należy, iż taki termin nie upłynął wobec Skarżącego albowiem jemu nie doręczono pierwotnej decyzji. Odmienny sposób wykładni tego przepisu pojawiający się dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych jest nieprawidłowy albowiem narusza on konstytucyjne prawo Skarżącego do sądu.
Dodatkowo podnieść należy, iż Skarżący po dwóch latach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu wniósł o wznowienie postępowania w sprawie. Jednocześnie Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków opieszałości organów władzy publicznej oraz sądów, które w sposób długotrwały, przewlekły i częstokroć chybiony rozpatrywały jego sprawę tj. od złożenia pierwotnego wniosku do wydania zaskarżonej decyzji minęło ponad 9 lat. Zasadne jest zatem przyjęcie, iż tak jak w wypadku Skarżącego, samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg terminu określonego art. 146 §1 Kpa.
Także dotychczasowa utrwalona i nieprawidłowa interpretacja wskazanego przepisu ograniczająca prawo do uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia winna zostać zaniechana. Prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu, uwzględniające nakazy wynikające z bezpośrednio stosowanej Konstytucji, nakazuje przyjęcie, iż w wypadku pominięcia strony 5-letni termin określony we wskazanym art. 146 Kpa nie rozpoczyna wobec niej biegu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. skarżący wskazał, iż nie wie na jakiej podstawie można naliczyć pięcioletni okres, skoro decyzja nigdy nie została mu doręczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszym kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania.
Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 Kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób ( wyrok NSA z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 335/95, LEX nr 41768). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby.
Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności było dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, co stanowi pierwszy etap postępowania wznowieniowego i polega na sprawdzeniu czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a Kpa, czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, oraz czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 Kpa.
Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).
Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1626/07 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.
W tym miejscu należy przypomnieć, iż w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przymiot strony w niniejszej sprawie należało rozważać w oparciu o przepis art. 28 Kpa oraz że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. - OSK 682/04).
Sąd podkreślił, iż w warunkach niniejszej sprawy, gdzie inwestor odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów, stawiając budynek blisko granicy działki należącej do skarżących, prowadzony proces legalizacji inwestycji miał niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, tym bardziej że usytuowanie inwestycji w znaczny sposób według skarżących utrudnia dojazd do ich nieruchomości.
Wobec powyższego organ badając wniosek skarżącego zasadnie doszedł do przekonania, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym samym zakończony został pierwszy z wyżej wskazanych etapów postępowania w przedmiocie wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 Kpa, postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Organ prowadząc postępowanie winien również mieć na uwadze regulacje prawne zawarte art. 146 Kpa. Z dyspozycji art. 146 § 1 Kpa wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa).
W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kpa).
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż doręczenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w dniu [...] maja 2000 r., co wynika z adnotacji na tejże decyzji (k. 30 akt administracyjnych). Zatem pięcioletni termin wskazany w powyższym przepisie upłynął w dniu [...] maja 2005 r..
W takiej sytuacji organy administracji nie mogły wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, a tylko – zgodnie z art. 151 § 2 Kpa, ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taka też decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 Kpa wskazać należy, iż jest on niezasadny. W orzecznictwie podnosi się, iż treść art. 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 Kpa nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, Lex nr 595425).
Również argumenty strony, iż 5 letni termin nie rozpoczął biegu, ponieważ decyzji nie doręczono nigdy skarżącemu nie znajduje uzasadnienia. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 Kpa, określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., II OSK 1776/07, Lex nr 484885).
Ponadto wskazać należy, iż pomimo upływu terminów przedawnienia organ winien badać czy decyzja narusza prawo czy też nie.
Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy. (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C. H. Beck 11 wyd. str. 584).
Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16 poz. 63 ze zm.) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, iż tymi trybami jest między innymi procedura uregulowana w art. 145 – 152 Kpa (Komentarz do art.417(1) kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), A. Olejniczak, A. Pyrzyńska, T. Sokołowski, Z. Gawlik, A. Janiak, G. Kozieł, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, LEX, 2010).
Wobec powyższego ustalenie przez organ, iż istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ale nie pozwala na to m.in. upływ terminów wskazanych w art. 146 § 1 Kpa jest istotne z punktu widzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Wobec powyższego organ winien rozpoznać sprawę co do istoty, co w niniejszej sprawie uczynił.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono, że budynek nr [...] został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, iż odstępstwa polegały na podwyższeniu budynku o jedną kondygnację, oraz jego zbliżeniu do granicy działki o 45 cm, w konsekwencji czego naruszone zostały przepisy regulujące dopuszczalne odległości ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działka. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (sygn. [...]). W postępowaniu tym nałożono na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz obejmował sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zwiększenie jego wysokości o jedną kondygnację i zawierającego rozwiązanie w zakresie usytuowania ściany z oknami zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, a także wykonanie przeróbek budynku. Projekt taki został przez inwestora dostarczony. Przewidywał on zwiększenie wysokości budynku w stosunku do projektu pierwotnego o jedną kondygnację oraz przeróbkę ściany wschodniej przez cofnięcie okien i drzwi balkonowych dla spełnienia wymaganej przepisami odległości od granicy działki. Organ nadzoru budowlanego zaakceptował dostarczony przez inwestora projekt i sprawdził wykonanie przeróbki spornej ściany. Organ przy tym podkreślił, iż Państwo N. byli stroną omawianego wyżej postępowania administracyjnego, a kończąca to postępowanie decyzja [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. jest ostateczna. Dodatkowo należy wskazać, że fakt doprowadzenia budynku nr [...] do stanu zgodnego z wyżej wymienionym projektem został potwierdzony także, w trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] czerwca 2004 r.
Jak wynika z powyższego kwestia podwyższenia budynku nr [...] o jedną kondygnację i jego zbliżenia do granicy działki została rozstrzygnięta w osobnym postępowaniu, a skargi Państwa N. w tym zakresie zostały w tym postępowaniu rozpatrzone. W tej sytuacji zrzuty dotyczące wysokości i usytuowania budynku nr [...] nie mogły być ponownie rozpatrywane w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Również organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, iż sprawa pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...] została rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2007r. (sygn. akt. II SA/Po 529/06) oddalającym skargę państwa J. i L. N. na decyzję WWINB z dnia [...] czerwca 2006r. (znak [...]). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż prawomocne zakończenie postępowania w sprawie użytkowania budynku nr [...] wywiera skutek powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i nie może być przedmiotem innego postępowania. Ponadto organ wskazał, iż sprawa istotnych odstąpień była przedmiotem badania PINB dla Miasta P., a wydane w toku postępowania ostateczne rozstrzygnięcia były również doręczane J. i Z. N..
W tym miejscu wskazać należy, iż organ zasadnie uznał, iż w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W przedmiotowej sprawie inwestor co prawda odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę jednakże postępowanie w sprawie tych odstępstw zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (sygn. [...]). W postępowaniu tym, w którym czynnie uczestniczył skarżący, nałożono na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz obejmował sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zwiększenie jego wysokości o jedną kondygnację i zawierającego rozwiązanie w zakresie usytuowania ściany z oknami zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, a także wykonanie przeróbek budynku. Projekt taki został przez inwestora dostarczony. Przewidywał on zwiększenie wysokości budynku w stosunku do projektu pierwotnego o jedną kondygnację oraz przeróbkę ściany wschodniej przez cofnięcie okien i drzwi balkonowych dla spełnienia wymaganej przepisami odległości od granicy działki. Organ nadzoru budowlanego zaakceptował dostarczony przez inwestora projekt i sprawdził wykonanie przeróbki spornej ściany.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał odstępstw od pozwolenia na budowę i z tego względu w procesie legalizacyjnym nałożono na inwestora określone obowiązku, które to obowiązki inwestor wykonał. Powyższe znajduje potwierdzenie w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. (sygn. [...]).
Wobec powyższego organy zasadnie wydały pozwolenie na użytkowanie obiektu, a okoliczność, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Wobec powyższego organ zasadnie uznał, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu strony naruszenia art. 107 Kpa poprzez niewłaściwe zredagowanie sentencji orzeczenia wskazać należy, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przy czym w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 151 § 2 Kpa w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Wobec powyższego decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 Kpa po pierwsze winna stwierdzać wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a po drugie winna wskazywać okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji.
W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał dwie przyczyny dlaczego nie uchylił decyzji. Natomiast organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie okoliczności o jakich mowa w art. 151 § 2 Kpa i w tym zakresie sam orzekł merytorycznie, do czego był uprawniony ma mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.
Nie można zgodzić się że skarżącym, iż z decyzji organu odwoławczego nie wynika jaka dokładnie część decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazano już wyżej z sentencji decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, iż uchyla on zaskarżoną decyzję wyłącznie w części w jakiej wskazuje się okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.
MZ