IV SA/PO 780/24

IV SA/Po 780/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skarg [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz: - [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. oraz. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: u.g.n., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania wnioskodawców: P. S., J. K., E. K. [cudzysłów wł. Sądu], W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S., reprezentowanych przez ad M., od decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako: 1) działka nr [...] cz., arkusz mapy 13, obręb W., KW nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]; 2) działka nr [...] cz., arkusz mapy 13, obręb W., KW nr [...]
Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że decyzja ta jest decyzją częściową.
Decyzja Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] Starosta [...] (dalej również: Starosta) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz P. S., J. K., E. K., W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S. (dalej również: wnioskodawcy) nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 93 m˛ i działkę nr [...] o pow. 573 m˛, zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy 13 oraz działki nr [...] cz. i [...] cz. zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy 13.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik wnioskodawców - ad M., zaskarżając ją w całości.
W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone pod budowę II etapu osiedla mieszkaniowego "[...]", a działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone na realizację budowy budynku czy zagospodarowania terenu wokół niego, tj. pod urządzoną zieleń czy miejsca postojowe-parkingowe obecnego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (WIOŚ), na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 czerwca 1990 r. znak [...] i nie są realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa II etapu osiedla mieszkaniowego "[...]". Stanowisko Starosty, że zwrot tych działek jest niemożliwy jest błędne i sprzeczne z prawem, co zostało już stwierdzone w decyzji Wojewody z dnia 18 października 2022 r. nr [...] Pełnomocnik podniósł, że wprawdzie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Po 937/22) stwierdził nieważność tejże decyzji, jednak przyczyną tego było wyłącznie skierowanie jej do osoby zmarłej, natomiast zawarte w niej stanowisko Wojewody nie zostało zakwestionowane. Istotny jest również fakt, że rozpoznając sprawę poprzednio, Wojewoda nie orzekł o zwrocie tych działek z tego względu, że byłoby to wówczas orzeczenie na niekorzyść odwołującego się Miasta [...], bowiem wnioskodawcy odwołania nie wnieśli. Obecnie – wobec odwołania wnioskodawców – sytuacja przedstawia się odmiennie, w związku z czym brak jest podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty. Wnioskodawcy nie zgadzają się również z odmową zwrotu działek nr [...] i [...], gdyż przeznaczenie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia, a w tym przypadku pod planowaną rozbudowę ul. [...], czy też pod "Budowę trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." upoważnia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców do ubiegania się o ich zwrot, mimo że objęte były one postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie skarżących, zwrot nieruchomości jest możliwy pomimo przeprowadzonych inwestycji (rozbudowa trasy tramwajowej, ul. [...]), gdyż nie wykluczają możliwości dzierżawy nieruchomości lub jej udostępnienia albo zbycia na podstawie innego tytułu prawnego, a taka możliwość nie była brana pod uwagę przez Starostę [...].
Organ II instancji ustalił, co następuje.
Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2010 r. Z. S., M. W., P. S., M. K., I. B., E. K., G. S. oraz A. S., reprezentowani przez a. S., wystąpili do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. 93 m˛, z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęta księgą wieczystą nr [...]; działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. 573 m˛, z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęta księgą wieczystą nr [...]; działka nr [...] (dawniej działka nr [...] cz., działka nr [...] cz., działka nr [...] cz. oraz działka nr [...] cz.) o pow. 1399 m˛, z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęta księgą wieczystą nr [...]; działka nr [...] (dawniej działka nr [...] cz., działka nr [...] cz., działka nr [...] cz. oraz działka nr [...] cz.) o pow. 1805 m˛, z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęta księgą wieczystą nr [...]
Ponadto w trakcie postępowania organ I instancji pozyskał: umowę sprzedaży - akt notarialny z dnia 6 listopada 1970 r., Rep. nr [...] zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), na mocy której Skarb Państwa nabył od S. W. i H. S. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] działkę nr [...] o obszarze 1891 m˛, położoną w P. przy ul. [...], narożnik ul. [...], stanowiącą część nieruchomości o powierzchni 2262 m˛ objętej dotychczasową księgą wieczystą nr [...], dawniej [...] tom VII wykaz 155; umowę sprzedaży - akt notarialny z 6 listopada 1970 r., Rep. nr A. 1.[...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), na mocy której Skarb Państwa nabył od H. S. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] nieruchomość o obszarze 346 m˛, położoną w P. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą pod oznaczeniem [...] tom 17 wykaz 444; ze znajdującego się na k. 65 tomu I akt organu I instancji wniosku Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami m. [...] z dnia 27 lutego 1971 r. o odłączenie nieruchomości z księgi wieczystej wynika, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła działkę nr [...].
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przekazał według właściwości Wojewodzie podanie Z. S., M. W., P. S., M. K., I. B., E. K., G. S. i A. S. o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], stanowiących działki nr [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęte księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu W. , objęte księgą wieczystą nr [...]
Następnie postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r. znak [...] Wojewoda wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wskazanych wyżej działek.
Pismem z dnia 26 października 2010 r. Starosta poinformował znane sobie strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu W. .
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot tych nieruchomości do czasu ustalenia kręgu spadkobierców.
Postanowieniem z 11 stycznia 2012 r. Starosta [...] podjął z urzędu niniejsze postępowanie wobec ustalenia następców prawnych H. S. i S. W. zd. G..
Postanowieniem z dnia 25 października 2012 r. Starosta powołał geodetę uprawnionego, w celu sporządzenia projektu podziału działek nr [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu W. .
Dnia 24 kwietnia 2012 r. odbyły się oględziny nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, w wyniku której ustalono stan zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...]. Dnia 28 kwietnia 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna.
Decyzją z dnia 14 lipca 2016 r. Starosta [...] orzekł o: 1. zwrocie na rzecz P. S., M. K., E. K., Z., S., I. B., G. S. i A. S. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu W. , objętej księgą wieczystą nr [...]; 2. odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] i działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu W. , objętej księgą wieczystą nr [...]
Decyzją z dnia 3 marca 2016 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
We wniosku z dnia 11 maja 2021 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem; do wniosku dołączył m.in. akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 lutego 2017 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że jest on jedynym spadkobiercą po M. K. zmarłej [...]
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak [...] Starosta odmówił zwrotu na rzecz P. S., J. K., E. K., Z. S., I. B., K. S. i A. S. nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Decyzją z dnia 18 października 2022 r. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 937/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 18 października 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak [...]
Następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] Starosta [...] wydał decyzję o odmowie na rzecz P. S., J. K., E. K., W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S. nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.
Wskutek sprzeciwu wniesionego przez Miasto [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 123/24 uchylił decyzję Wojewody.
Wojewoda w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia 6 listopada 1970 r. Rep. nr [...] oraz umową sprzedaży z dnia 6 listopada 1970 r. Rep. nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). W dacie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 9 września 1966 r. nr [...].
Wojewoda stwierdził, że sporne nieruchomości zostały oznaczone w powyższym planie symbolem B19MW, stanowiącym tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. Analiza części tekstowej planu wskazuje na to, że przeznaczenie w planie perspektywicznym dla jednostki oznaczonej tym symbolem to mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 1,04 do 1,71 netto, jednakże przy tym symbolu znajdują się również odręczne notatki wskazujące na to, że symbolem B19MW objęte zostały również tereny oznaczone symbolami B19 UO przeznaczone w planie perspektywicznym pod szkołę średnią oraz B31 UZ (dopisane ręcznie) przewidziane pod dom małych dzieci. Ponadto wskazana została uchwała nr [...] z dnia 23 grudnia 1966 r., pozyskana do akt sprawy w dalszym toku niniejszego postępowania. W dalszej części uzasadnienia, dotyczącej ustaleń realizacyjnych dla symboli B19MW oraz B19UO, organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązują ustalenia realizacyjne jak dla B5 MW. Z kolei ustalenia realizacyjne dla terenów oznaczonych symbolem B5MW przedstawiały się następująco: realizacja według planu szczegółowego opracowanego łącznie dla B5MW, B7MW, B9MW, B13MW, B19MW, B21MW, B16MW, B22MW, B53MW, B47MW, B45MW, B28U, B29U, B30U, B58U, B36US, B54MN, B15MN, B23MN, B46MN, który określi zakres likwidacji istniejącej zabudowy; obowiązywały ustalenia ogólne dla miasta pkt 1.2.3.2.-1.2.
Wojewoda stwierdził, że powyższe wskazuje na to, że dla przedmiotowych terenów przewidziany był plan szczegółowy. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 8 czerwca 1968 r. o ustaleniu lokalizacji szczegółowej pod budowę II etapu ośrodka [...] w jednostkach A-B-C, bowiem została wydana na podstawie powyższego planu ogólnego oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 1966 r. Zdaniem Wojewody, z powyższego zatem wynika, że dokumentem stanowiącym punkt wyjścia dla ustalenia celu wywłaszczenia jest ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej, z której wynika, że została ona wydana na podstawie: 1) planu ogólnego m. [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia 9 września 1966 r. i 2) planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 1966 r. Z analizy fotokopii załącznika graficznego do powyższej decyzji, znajdującego się w aktach organu II instancji (w sprawie znak [...]) wynika, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem C13 U03, co wskazuje na usługowe przeznaczenie tego terenu. Z treści uchwały nr [...] z dnia 23 grudnia 1966 r. wynika, że dotyczy ona odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Z § 1 ust. 6 tej uchwały wynika, że w dzielnicy [...] tereny przeznaczone w planie pod szkołę średnią (oznaczone w planie symbolem B 19 AUO) oraz pod dom małego dziecka (B 13 UZ) położone w rejonie ulicy [...] przeznacza się na cele budownictwa rodzinnego o wysokiej intensywności i włącza do terenów oznaczonych na planie symbolem B19 MW, natomiast obydwa obiekty przenosi się na część terenów oznaczonych na planie symbolem B19 MW, przylegające do trasy komunikacyjnej przy ul. [...] oznaczonej symbolem B 99 KP II. Symbole odnoszące się do obiektów: domu małego dziecka i szkoły średniej pozostają bez zmian. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również treść uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 20 grudnia 1966 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], jednakże próba pozyskania przez organ II instancji wypisu i wyrysu z tego planu z zasobów Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zakończyła się niepowodzeniem. Organ II instancji pozyskał natomiast do akt sprawy wyrys ze zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniu 11 stycznia 1969 r., a zatem powstałego przed wywłaszczeniem. Z tego względu może on pełnić rolę pomocniczą w ustaleniu celu wywłaszczenia. Z powyższego wyrysu wynika, że na terenach objętych niniejszym postępowaniem planowane było liceum ogólnokształcące, co koresponduje z przywołanymi wyżej adnotacjami w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z treścią uchwały nr [...] z dnia 23 grudnia 1966 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...].
Wojewoda zwrócił uwagę, że budowa siedziby ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska została przewidziana dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonego przez Wojewodę [...] 22 sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1977 r. nr [...] Przedmiotowy plan powstał po wywłaszczeniu i z tego względu nie mógł zostać uwzględniony w procesie ustalania celu wywłaszczenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania i jednocześnie zaznaczając fakt, że niniejsza decyzja jest decyzją częściową i rozstrzyga jedynie kwestię zwrotu części działki nr [...] oraz części obecnej działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], organ II instancji stwierdził, że:
- ze zgromadzonego przez Wojewodę materiału dowodowego wynika, że zarówno działka nr [...], jak i [...] były objęte postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego [...]", prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311).;
- z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] wynika, że działka nr [...] znajduje się w całości w liniach rozgraniczających inwestycję, natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1289 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,0110 ha; działka nr [...] została objęta linią rozgraniczającą inwestycji;
- ponadto w zebranym przez Starostę [...] materiale dowodowym znajduje się również ostateczna decyzja Wojewody z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...],2020.4 uchylająca w części wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak [...] i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy;
- w zakresie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], dotychczasowy stan nie uległ zmianie.
Wojewoda stwierdził, że stan zagospodarowania działek nr [...] oraz [...] w częściach objętych niniejszym postępowaniem, zgodnie z aktualną ortofotomapą pozyskaną z Portalu Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] ([...]/) przedstawia się następująco: na części działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem znajdują się: tory tramwajowe, zieleń izolacyjna, chodniki oraz fragment drogi dla rowerów; natomiast na części działki nr [...] objętej niniejszym postępowaniem znajduje się fragment chodnika oraz fragment drogi dla rowerów.
Według organu odwoławczego, nie można zgodzić się z wnioskodawcami, że przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową, nawet niezwiązaną z celem wywłaszczenia, nie stoi na przeszkodzie jej zwrotowi. W tym zakresie zasadnicze znaczenie ma art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320). Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego, gdyż drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego i nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji. Ponadto dyspozycja art. 2a ustawy o drogach publicznych wskazuje na wyłączenie możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna. Wynika z tego, że sam fakt, iż na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym znajduje się droga publiczna wyłącza możliwość zwrotu tej nieruchomości, niezależnie od ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia. Zarazem organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem drogi publicznej należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei definicję drogi zawiera art. 4 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że drogą jest budowlą składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane.
Organ II instancji dodał, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.
Wojewoda wyjaśni też, że ulica [...] figuruje w dostępnym na stronie internetowej Zarządu Dróg Miejskich w [...] ([...]) spisie dróg publicznych znajdujących się w administracji Zarządu Dróg Miejskich jako droga powiatowa, w związku z czym ma status drogi publicznej.
Na koniec Wojewoda stwierdził, że kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] oraz części obecnej działki nr [...] zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną.
Od powyższej decyzji wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dwie jednobrzmiące skargi - jedna przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: WWIOŚ), a druga przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: GIOŚ), przy czym ten ostatni organ reprezentowany był przez pełnomocnika procesowego.
We wniesionych skargach zarzucono decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 8, art. 15, art. 107 § 1 pkt 4 i art. 136 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez wydanie decyzji częściowej, pomimo braku do tego podstawy prawnej, co powodowało, że do obrotu prawnego weszła wadliwa decyzja ostateczna wydana niezgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 6, art. 8, art. 15 i art. 136 § 2 k.p.a. oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 123/24.
W uzasadnieniu skarg podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda orzekł jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę na skutek uchylenia jego wcześniejszej, wadliwej decyzji wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 123/24. Według skarżących, w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. brak podstawy prawnej do wydania kwestionowanej decyzji, gdyż przepisy te przewidują wydanie decyzji częściowej w wypadku uchylenia decyzji w całości lub w części - i orzeczenie w uchylonym zakresie. Przywołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uprawnia wyłącznie do wydania decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Natomiast odnośnie decyzji częściowych odpowiednie regulacje zawarte są w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepis ten uprawnia do wydania decyzji uchylającej w części (lecz nie do wydania decyzji utrzymującej w części), a nie do wydania – jak to błędnie uczynił organ II instancji – jako samodzielnej decyzji częściowej, która utrzymuje w mocy w części decyzję organu I instancji. Według skarżących organ II instancji nie powinien orzekać w tym trybie o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, bez uprzedniego określenia zakresu uchylenia spornej decyzji. Przyjęte rozstrzygnięcie prowadzi do utrzymania status quo, nie prowadząc do zmiany istniejących i utrwalonych w księgach wieczystych stosunków prawnych. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił w istocie czym się kierował, wydając decyzję częściową. Fakt uzasadnienia przyczyn odmowy zwrotu w tym zakresie nie jest wystarczający do uznania, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji częściowej.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali poglądy orzecznictwa.
W zakresie naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a., skarżący stwierdzili, że naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co przejawiło się w tym, że organ w adresowanym do Ministra Rozwoju i Technologii piśmie z dnia 29 sierpnia 2024 r. znak [...] (w sprawie przewlekłości postępowania dot. zwrotu nieruchomości), kierowanym m.in. do stron postępowania, w tym do skarżących, zawarł stwierdzenie, że analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że jedynie część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem kwalifikuje się do zwrotu. Tym samym, według skarżących, organ "przesądził co do zasady o wyniku postępowania jeszcze w jego trakcie, nie mając ku temu podstaw prawnych".
Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów art. 15 i art. 136 § 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. podniesiono, że organ II instancji zaskarżona decyzję wydał z rażącym naruszeniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Pol 23/24, gdyż to organ I instancji został zobowiązany przez organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów, jakie powinny być przeprowadzone w drugiej instancji. Zlecenie to narusza zatem jednocześnie art. 15 i 136 § 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Według skarżących, naruszenie w tym zakresie wiąże się także z faktem, że nie sposób przyjąć, iż zlecenie to w jakikolwiek sposób przyczyni się do przyspieszenia postępowania, bowiem nie istnieją żadne przeszkody, aby to organ II instancji wprost zlecił wykonanie powyższych czynności. Według skarżących organ odwoławczy pominął i nie zrealizował części wytycznych zawartych w uzasadnieniu WSA w Poznaniu, bowiem, dysponując materiałem wystarczającym do wydania orzeczenia w sprawie, powinien wprost wydać decyzję merytoryczną, obejmującą całe żądanie strony na podstawie już posiadanego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego we własnym zakresie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ II instancji wbrew wytycznym WSA w Poznaniu nie orzekł o całości żądania strony.
Ponadto w skargach stwierdzono, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jak też Główny Inspektor Ochrony Środowiska posiadają legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję Wojewody z dnia 11 września 2024 r., bowiem prowadzone postępowanie dotyczy nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] cz. (obecnie [...] i [...]) i [...]. Fakt, że Wojewoda wydał decyzję częściową, pomimo braku podstaw do wydania takiej decyzji, nie pozbawia skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy praw i obowiązków skarżącego wynikających z prowadzonego postępowania dotyczącego powyżej nieruchomości, a skarżącym przysługuje prawo wspólnego trwałego zarządu, który został potwierdzony ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z dnia 7 maja 2020 r. nr [...]
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zakwestionował legitymację skargową WWIOŚ i GIOŚ, wniósł o odrzucenie skarg oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych wydruków działu I-O, działu II, działu III i działu IV księgi wieczystej nr [...] na okoliczność stanu prawnego nieruchomości ujawnionej w rzeczonej księdze (działki nr: [...],[...] i [...]).
Wojewoda wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarówno działka nr [...], jak i [...] były objęte postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa trasy tramwajowej od pętli [...] do [...] w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego [...]", prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), a jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak [...] zezwalającej na realizację tej inwestycji drogowej oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] - działka nr [...] znajduje się w całości w liniach rozgraniczających inwestycję, natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1289 ha oraz działkę nr [...] o po w. 0,0110 ha; działka nr [...] została objęta linia rozgraniczająca inwestycji, natomiast działka nr [...] została poza jej zasięgiem. Uwzględniając stan nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, powstały w wyniku powyższego podziału, zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i [...] objętej wywłaszczeniem, w stosunku do których skarżący nie dysponują interesem prawnym, natomiast w zakresie dotyczącym działek [...] o pow. 93 m˛ i [...] o pow. 573 m˛, arkusz mapy 13, obręb W., KW nr [...], znajdujących się w trwałym zarządzie skarżących, sprawa aktualnie pozostaje w toku i będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, co wynika z treści zaskarżonej decyzji.
Powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 136 ust. 3 oraz art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz na treść księgi wieczystej nr [...], Wojewoda stwierdził, że aktualnym właścicielem nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją jest Miasto [...], a ponadto, działki nr [...] i [...] stanowią drogę publiczną, w związku z czym na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) pozostają one z mocy prawa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, by wskazane działki były przedmiotem innych praw niż wyżej wymienione.
Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 785/24 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt IV SA/Po 785/24 ze skargi GIOŚ ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 785/24 ze skargi WWIOŚ.
Przy piśmie przewodnim z dnia 16 grudnia 2024 r. pełnomocnik GIOŚ nadesłał potwierdzaną za zgodność kopię decyzji Wojewody z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] na potwierdzenie legitymacji skargowej zarówno przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
Pełnomocnik wnioskodawców (uczestników postępowania): P. S., W. S., A. O., J. K., E. K., A. S., I. B. i K. S. w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2025 r. wniósł o oddalenie skarg, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu przedstawiono poglądy na poparcie trafności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i dopuszczalności wydania decyzji częściowej, jak też wskazano na niesłuszność zarzutów zgłoszonych w skargach.
Na rozprawie pełnomocnik uczestników postępowania (wnioskodawców domagających się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik stwierdził, że decyzja częściowa w tych sprawach, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, może zapaść, wobec powyższego zaskarżona decyzja, w tym zakresie, odpowiada prawu.
Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dołączonego przez Wojewodę do odpowiedzi na skargę odpisu księgi wieczystej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W ocenie Sądu skargi zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Wojewody przede wszystkim narusza art. 138 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a., a ponadto także art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na rozprawie, zgodnie z ogólną zasadą z art. 90 § 1 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. nie jest bowiem dla sądu wiążący.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2024 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 2 k.p.a. oraz. art. 136 ust. 3 u.g.n., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania wnioskodawców: P. S., J. K., E. K. [cudzysłów wł. Sądu], W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S. - reprezentowanych przez ad M., od decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako: 1) działka nr [...] cz., arkusz mapy 13, obręb W., KW nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]; 2) działka nr [...] cz., arkusz mapy 13, obręb W., KW nr [...] Wojewoda w osnowie decyzji zastrzegł, że jest to decyzja częściowa, zaś w uzasadnieniu stwierdził, że kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] oraz części obecnej działki nr [...] zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną.
Z miejsca też Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi ani oddalenia z powodu braku legitymacji skargowej (art. 50 p.p.s.a.) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Podmioty te, jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy, biorą udział w postępowaniu zwrotowym z uwagi na przysługujące im prawo wspólnego trwałego zarządu nieruchomości (części terenu, którego dotyczy postępowanie zwrotowe). Wojewoda ostateczną decyzją z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] potwierdził ustanowienie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości Miasta [...] zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej 4515 m˛, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu [...], objętej KW nr [...] w następujących udziałach: GlOŚ w udziale [...] w powyższej nieruchomości (58%), WWIOŚ w udziale [...] w powyższej nieruchomości (42%). Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia dniu 3 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1269/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomości, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę w tej sprawie.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1688/10 (dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia nie stanowią przeszkody do dokonania jej zwrotu. Zarazem NSA wyjaśnił, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03 (publ. ONSA 2004/1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia nie stanowią przeszkody do dokonania jej zwrotu, jednak ponieważ decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa wprost i bezpośrednio na sytuację prawną najemcy, pozbawia bowiem najemcę przysługującego dotąd prawa, powinien on mieć możliwość ochrony prawnej, poprzez udział w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale zwrócił uwagę na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 u.g.n. do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że mając na uwadze przepis art. 138 ust. 1 u.g.n., należy uznać że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa także (jak w przypadku najemcy), bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną użytkownika, pozbawia go bowiem przysługującego prawa względem użytkowanej nieruchomości i z tych względów powinien on mieć prawo obrony swoich interesów w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
To samo należy odnieść od podmiotów, którym przysługuje prawo w postaci trwałego zarządu, o którym mowa w art 45 u.g.n. (por. też wyroki NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1687/10 i I OSK 1688/10, dostępne jw.).
Przy tym trzeba pamiętać o tym, że dotychczasowe postępowanie i decyzje obejmowały całościowe rozstrzygnięcie odmawiające zwrotu: 1) nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu W. , objętej księgą wieczystą nr [...]; 2) nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] i działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu W. , objętej księgą wieczystą nr [...] W szczególności tak rozstrzygała to decyzja Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak [...] i decyzja Wojewody z dnia 18 października 2022 r. nr [...], a następnie decyzja Starosty z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] i decyzja Wojewody z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...].
Konsekwentnie też decyzja Wojewody z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] została skierowana również do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (podobnie, jak wcześniejsza decyzja Starosty z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak [...], decyzja Wojewody z dnia 18 października 2022 r. nr [...] i decyzja Starosty z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...]), a ponadto doręczona "do wiadomości" Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Z kolei decyzja częściowa Wojewody z dnia 11 września 2024 r. nr [...] została doręczona obu tym podmiotom "do wiadomości".
W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] Wojewoda zwrócił uwagę na to, że z nieruchomości korzystają dwie jednostki - Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. i Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, który to stan ten dotyczy m.in. działek nr [...] i [...], objętych KW nr [...], a fakt wspólnego trwałego zarządu nie został na ten moment ujawniony w księdze wieczystej, jednakże ostateczną decyzją z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479) potwierdził ustanowienie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości Miasta [...] zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej 4515 m˛, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 13 obrębu [...], objętej KW nr [...] we wskazanych tam udziałach. Sam Wojewoda w podsumowaniu rozważań tej decyzji wskazał na to, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Starosta oceni zasadność zwrotu nieruchomości, w kwestii podziału nieruchomości będzie miał na uwadze podział zatwierdzony w związku z realizacją inwestycji drogowej, a ponadto uwzględni w niniejszym postępowaniu kwestie legitymacji GIOŚ.
W takiej sytuacji argumentacja Wojewody przemawiająca za uznaniem braku legitymacji skargowej po stronie WWIOŚ i GIOŚ w niniejszej sprawie są chybione, Dowód z dokumentu przeprowadzony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy do uznania, że powyższe podmioty nie mają prawa kwestionować dopuszczalności i prawidłowości wydania decyzji częściowej w sytuacji, gdy do tej pory konsekwentnie wydawane były przez organy obydwu instancji decyzje rozstrzygające całościowo o żądaniu zwrotu wszystkich działek składających się na wywłaszczoną nieruchomości. Podmioty te mają prawo bronić swojego interesu w postępowaniu sądowym, właśnie po to, by ewentualna decyzja częściowa nie naruszała ich uprawnień, nie pogarszała sytuacji procesowej oraz materialnoprawnej.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że co do zasady każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Oceniając zaś dopuszczalność i prawidłowość wydania decyzji częściowej w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę, należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie zostały już wcześniej wydane dwa prawomocne wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, które na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wiążą organ administracyjny, jak i Sąd aktualnie rozpoznający skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2024 r.
W pierwszym wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 937/22 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 18 października 2022 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w P., stanowiącej: działkę nr [...] o pow. 93 m˛ i [...] o pow. 573 m˛, zapisane w KW nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako: obręb W., arkusz mapy 13; działkę nr [...] cz. oraz działkę nr [...] cz., zapisane w KW nr [...], jako własność Miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako: obręb W., arkusz mapy 13.
Stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło ze względu na wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie miało miejsce skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tj. Z. S., który był stroną postępowania, a w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji, tj. odpowiednio 2 sierpnia 2022 r. oraz 18 października 2022 r., już nie żył, a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy: W. S. oraz A. O., którzy dotychczas nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów było ustalenie na każdym etapie postępowania kręgu stron postępowania. Sąd zarazem stwierdził, że skoro w sprawie mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą postępowania bezcelowa jest merytoryczna ocena wydanych w sprawie decyzji.
Z kolei w wyroku z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 123/24 Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwów Miasta [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od decyzji Wojewody z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podkreślił w tym wyroku, że decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego ani też nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Podkreślił, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.
W ocenie Sądu, argumenty wskazane przez Wojewodę w decyzji kasacyjnej nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie, skoro Wojewoda zaprezentował odmienne poglądy co do meritum sprawy, oceniając inaczej kwestie odmowy zwrotu nieruchomości, w szczególności co do działek nr [...] i [...], wywłaszczonych pod budowę osiedla [...]. Według Sądu, w przedstawionym przez organ stanie sprawy, jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W takiej sytuacji za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób uznać konieczności ponownej oceny wniosku o zwrot nieruchomości w sytuacji, w której Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd zaznaczył, że jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. Zarazem Sąd zastrzegł, że zakres sprzeciwu i ograniczenia w kontroli Sądu decyzji kasatoryjnej nie pozwalają na odniesienie się co do większości stawianych zarzutów, gdyż wymagałoby to bowiem od Sądu przesądzenia kwestii merytorycznych, co jest na tym etapie niedopuszczalne.
Mając to wszystko na uwadze, trzeba w tym miejscu przedstawić poglądy dotyczące kwestii dopuszczalności wydawania decyzji częściowych przez organ odwoławczy.
Zasadniczo z art. 104 § 2 k.p.a. wynika możliwość wydania decyzji częściowej, co jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji. Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Podejmowanie decyzji częściowych uzależnione jest od ustalenia, że sprawa ma przymiot podzielności i da się z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 129/21, 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2040/19, dostępne jw.).
W przypadku jednak rozstrzygania przez organ odwoławczy trzeba mieć na uwadze, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro bowiem art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to – w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji – organ odwoławczy jest w związku z treścią art. 140 k.p.a. zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie. Powyższe jest jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie nie miał jednak przypadek zaskarżenia decyzji organu I instancji w jakiejś wyodrębnionej części. Wymienieni w zaskarżonej decyzji wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli odwołanie (pismo z dnia 3 września 2023 r. wniesione drogą elektroniczną) od całości decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, kwestionując zarówno zasadność odmowy zwrotu działek nr [...] i [...], jak też odmowy zwrotu części działek nr [...] i [...]. Decyzja ta odmawiała bowiem zwrotu nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 93 m˛ i działkę nr [...] o pow. 573 m˛, zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy 13 oraz działki nr [...] cz. i [...] cz. zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy 13.
W takiej sytuacji, mając na uwadze uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy – w tym wydane wyroki sądowe – Sąd uznał, że w ustalonych okolicznościach sprawy wydanie decyzji częściowej w postępowaniu zwrotowym było niedopuszczalne.
Sąd podziela zastrzeżenia wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Po 781/24 (dostępnym jw.), że nie aprobuje rozdzielenia przez Wojewodę sprawy, tj. wypowiedzenia się odrębnymi decyzjami co do każdej z nieruchomości, w sytuacji gdy w pierwszej instancji sprawa została załatwiona jedną decyzją. Sad zauważył, że takie działanie mogłoby teoretycznie doprowadzić do powstania problemów natury procesowej, w zakresie terminów i środków zaskarżenia, a następczo zakresu kontroli sądowej, a nawet ma wpływ na ustalenie stron (uczestników) postępowania sądowego.
Co więcej, trzeba mieć na względzie, że przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. determinują zakres postępowania odwoławczego oraz treść decyzji administracyjnych, które mogą być wydane przez organ drugiej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskutek odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei w myśl § 2 omawianego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd opowiada się za stanowiskiem, że przywołany art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania decyzji odwoławczej w części. Wprawdzie w pkt 2 § 1 przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, to jednak, dokonując wykładni owego przepisu prawa, należy mieć na względzie ustanowioną w art 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej, tj. tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, sprawy administracyjnej, w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Powoływanie się przez organ drugiej instancji na art. 104 § 2 k.p.a. dla wykazania możliwości wydania decyzji częściowej jest o tyle nietrafne, że zgodnie z art. 140 k.p.a. przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 161/13, dostępny jw.). Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy powoduje, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej jej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Sytuacja ta nie jest tożsama z wydaniem decyzji częściowej, o jakiej mowa w art. 104 § 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1050/21, dostępny jw.). Dlatego też, z uwagi na związanie organu odwoławczego zakresem postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w związku z regulacją zawartą w art. 138 k.p.a., wydanie decyzji częściowych w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy zasadniczo uznać należy za niedopuszczalne.
Już tylko powyższe ustalenia stanowiły dostateczną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji częściowej z obrotu prawnego, ze względu na uchybienia w zakresie przepisów art. 6 i art. 7, art. 8 § 1 art. 11 oraz art. 104 § 2 w zw. z art. 140, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Niemniej jednak trzeba jeszcze wskazać na inne uchybienia dotyczące ustaleń faktycznych i ich przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji częściowej.
Przede wszystkim Sąd zauważa, że Wojewoda w ogóle nie przedstawił kwestii związanej z Nie dostrzegł, że pełnomocnictwo dla I. B. z dnia 1 maja 2021 r., która reprezentowała pozostałych wnioskodawców domagających się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym, tj. P. S., Z. S., J. K., E. K., A. W. i K. S. nie zawierało podpisu K. S. (k. 160-161 akt sąd.). Powodowało to, że I. B. nie mogła następnie – bez odpowiedniego potwierdzenia tych okoliczności – udzielić dalszego pełnomocnictwa ad M. w imieniu K. S. (dokument z dnia 7 maja 2021 r. - k. 157 akt sąd.).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2 zd. pierwsze). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (§ 3). Z kolei według art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 33 k.p.a. wskazuje z natomiast, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). W art. 33 § 4 k.p.a. przewidziano zaś sytuacje, w których zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania pełnomocnictwa, jednak wyjątek ten odnosi się do spraw mniejszej wagi.
Okoliczności te nie mogły stanowić podstawy do uznania niedopuszczalności prowadzenia postępowania zwrotowego w stosunku do K. S. ze względu na istniejące związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 937/22, jak też wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 123/24. Niemniej jednak organ administracyjny powinien konsekwentnie i jednoznacznie przedstawić w uzasadnieniu swojej decyzji ustalenia dotyczące wystąpienia przez K. S. z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości czy też wstąpienie w miejsce wcześniejszego wnioskodawcy (strony postępowania). Prawdopodobnie może tu wchodzić w rachubę następstwo prawne po G. S. , na co zdaje się wskazywać treść aktu notarialnego z dnia 18 stycznia 2018 r. Rep. A nr [...], który stanowi protokół odrzucenia spadku po tej osobie przez A. S. i zarazem wskazuje innego spadkobiercę ustawowego w osobie K. S..
Wobec tego, na gruncie przepisów art. 136 ust. 1-7 u.g.n. nie można było zakwestionować możliwości prowadzenia postępowania w stosunku do wszystkich osób wymienionych jako wnioskodawcy (strony postępowania) domagające się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jednak nie zwalniało organu od obowiązku poczynienia odpowiednich, wyczerpujących ustaleń faktycznych opartych na zasadzie prawdy materialnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), jak też zapewnienia możliwości konwalidacji stwierdzonych uchybień.
Kwestia umocowania pełnomocnika reprezentującego wnioskodawców, została na etapie postępowania sądowego wyjaśniona, gdyż ad M. przedłożył pełnomocnictwo procesowe podpisane przez K. S. (k. 228 akt sąd.), jak też wskazał jej dane osobowe (nr PESEL, adres - k. 222 akt sąd.). Organ administracyjny ma zatem możliwość sanowania dostrzeżonych przez Sąd braków w tym zakresie.
Ze względu na powyższe uchybienia procesowe Sąd uznał konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zadba o wypełnienie wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim jeszcze raz przeprowadzi postępowanie, usunie dostrzeżone uchybienia i wyda jedną decyzję całościowo rozstrzygającą w drugiej instancji sprawę uprzednio załatwioną decyzją organu I instancji, która została zaskarżona w całości.
Sąd dodaje, że pozostałe zarzuty skarg nie były zasadne. Organ odwoławczy mógł przy realizacji uprawnień z art. 136 k.p.a. posłużyć się wsparciem organu I instancji w ramach uzupełniania materiału dowodowego o niezbędne opracowania geodezyjne i wyceny działek, o których mowa w piśmie z dnia 13 września 2025 r. (już po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie) zlecającym ich wykonanie. Poza tym kwestie związane ze stanowiskiem organu na potrzeby zwalczania jego bezczynności (pismo organu II instancji z dnia 29 sierpnia 2024 r.) nie mogły rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz każdego ze skarżących kwoty składają się:
- w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwota 200 zł stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu do skargi,
- w stosunku do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska: kwota 200 zł stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu do skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).