IV SA/Po 78/23

IV SA/Po 78/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. Nr [...], Inspektor Sanitarny (dalej jako "WPWIS") działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o. o. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. znak: [...] (nr [...]) z 30 listopada 2022 r. o stwierdzeniu u M. S. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienionej w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej dokonanym przez W. Centrum Medycyny Pracy w P., 20 września 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. (dalej jako PPIS lub organ I instancji) zwrócił się do zakładów pracy o przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego. W toku postępowania ustalono, że M. S. był zatrudniony od 14 września 1981 r. do 30 listopada 1992 r. na stanowisku mechanik pojazdów samochodowych, od 1 czerwca 1994 r. do 31 sierpnia 1995 r. jako pracownik fizyczny w firmie K. w T., od 1 czerwca 1996 r. do 31 października 1997 r. na stanowisku kamieniarz w firmie "K. w T., od 1 września 1998 r. do 31 maja 2000 r. jako spawacz w Z. , od 1 czerwca 2000 r. do 1 września 2000 r. jako spawacz w Z. Sp. z o.o. Zakład w T., od 20 września 2001 r. do 16 marca 2002 r. w L. Sp. z o.o. D. jako spawacz, od 18 marca 2002 r. do 30 czerwca 2002 r. na stanowisku betoniarz-kamieniarz w firmie K. , od 17 września 2002 r. do 31 lipca 2013 r. jako spawacz w firmie J. Sp. z o.o. T., od 21 kwietnia 2015 r. do 31 lipca 2015 r. oraz od 9 grudnia 2015 r. do 30 lipca 2017 r. jako operator maszyny w firmie T. Sp. z o.o. Z. ., od 20 września 2017 r. do 19 grudnia 2017 r. jako operator maszyny w P. Sp. z o.o, W..
M. S. został skierowany do Poradni Chorób Zawodowych W. Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej jako "WCMP") z podejrzeniem choroby układu ruchu - przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia przeanalizowała dokumentację lekarską lekarzy leczących, wyniki wykonanych badań oraz ocenę narażenia zawodowego dokonaną przez organ I instancji i lekarza W. Centrum Medycyny Pracy w P. w toku rozpoznania choroby zawodowej.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że z dokonanej oceny narażenia zawodowego wynika, że M. S. wykonywał szereg czynności jako spawacz. Praca polegała na wykonywaniu prac fizycznych przy transporcie elementów przeznaczonych do składania. Transport odbywał się za pomocą suwnicy, wózka lub ręcznie. Elementy przenoszone ręcznie ważyły do 50 kg. W zakresie stanu klinicznego ustalono na podstawie dokumentacji medycznej, że bóle lewego, a następnie prawego barku pojawiły się od 2010 roku i po leczeniu występuje jedynie okresowa poprawa. Rozpoznano obustronny zespół ciasnoty podbarkowej, zmiany przeciążeniowo-zwyrodnieniowe obu stawów barkowych. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia, stwierdziła, że M. S. wykonywał pracę, która mogła wywołać przeciążenia w stawach barkowych prowadzących do przewlekłego zapalenia stawów barkowych. Zdaniem WCMP w P., współistniejąca choroba zwyrodnieniowa niewątpliwie nasilała dolegliwości, nie można jednak stwierdzić, które schorzenie miało przeważający wpływ na powstanie choroby. Wobec czego przyjmując zasadę wysokiego prawdopodobieństwa, lekarska jednostka orzecznicza I stopnia rozpoznała chorobę zawodową pod postacią obustronnego przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.
Decyzją z 27 września 2019 r. (nr [...]) PPIS w C. orzekł o stwierdzeniu u M. S. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienionej w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych.
Pismem z 15 października 2019 r. J. Sp. z o.o. z siedzibą w T. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Decyzją z 2 grudnia 2019 r. WPWIS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PPIS nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy podejrzenia u M. S. choroby zawodowej, w szczególności w zakresie sposobu wykonywania pracy i rozpoznania u niego choroby narządu ruchu.
PPIS w C. ponownie zwrócił się do WCMP w P. o uzupełnienie wydanego orzeczenia nr [...] w celu jednoznacznego wyjaśnienia kwestii dotyczącej rozpoznania u M. S. choroby zawodowej narządu ruchu. Jednostka orzecznicza I stopnia wyjaśniła, że po ponownej analizie dostarczonej dokumentacji podtrzymuje treść orzeczenia z 24 maja 2019 r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej u M. S.. WCMP w P. przekazało całość akt sprawy do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. , celem wydania dodatkowej opinii.
Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z 9 marca 2022 r. wskazała, że M. S. w okresie od 17 września 2002 r. do 31 lipca 2013 r. pracował na stanowisku spawacza w zakładzie J. Sp. z o.o. W bardzo obszernej opinii lekarskiej z 9 marca 2022 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. na podstawie analiz narażenia zawodowego, stwierdził, że w trakcie narastania dolegliwości ze strony kończyn górnych, M. S. zatrudniony był w firmie J. Sp. z o.o. i wykonywał pracę fizyczną obciążającą układ ruchu, zwłaszcza kończyny górne i kręgosłup. Pracownik wykonywał pracę oburącz z uniesionymi kończynami górnymi w stałym zgięciu łokciowym powyżej poziomu blatu roboczego podczas spawania, czynności szczepienia wymagające użycia dodatkowej siły mięśniowej kończyn górnych i obręczy barkowej, którym towarzyszyło zwiększone napięcie mięśniowe kończyn górnych w dłuższych interwałach czasowych. Okresowo wykonywał pracę z uniesionymi kończynami powyżej poziomu barków oraz powtarzalne ręczne prace transportowe. W opinii lekarskiej jednostki orzeczniczej II stopnia, wieloletni sposób wykonywania pracy zawodowej mógł spowodować przewlekłe zapalenie okołostawowe barku. W ocenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. , analiza narażenia zawodowego w oparciu o zebrany materiał dowodowy wykazała, że M. S. na zajmowanym stanowisku pracy - spawacza wykonywał pracę, która mogła stwarzać warunki do przewlekłego przeciążenia obu kończyn górnych w stawach barkowych, co wobec wykluczenia ostrego urazu i stwierdzenia przewlekłego charakteru okołostawowego zapalenia barku lewego i prawego, daje podstawę do rozpoznania choroby o etiologii zawodowej. Zdaniem specjalistów medycyny pracy rozbieżności wynikające ze stanowisk świadków dotyczące sposobu wykonywania pracy oraz fakt, że zakład pracy nie posiadał wiedzy jak wyglądała organizacja pracy na stanowisku w czasach kiedy M. S. tam pracował, nie jest winą pracownika i nie może być wykorzystywane przeciwko niemu. W opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. zgodnie z rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym - w przypadku przewlekłego zapalenia okołostawowego barku wynosi rok. W przypadku M. S. udokumentowane objawy schorzenia barku lewego pochodzą z 2010 roku, tj. z okresu zatrudnienia w J. Sp. zo.o. (17.09.2002 r. - 31.07.2013 r.), natomiast prawego barku z 2014 roku, tj. okresu roku od zakończenia pracy w narażeniu. W związku z powyższym lekarska jednostka orzecznicza II stopnia podtrzymała, ustalenia, że istnieją przesłanki do rozpoznania choroby zawodowej.
Organ I instancji, decyzją z 9 czerwca 2022 r. znak: [...] (nr [...]) - stwierdził u M. S. chorobę zawodową.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Sp. z o.o.
Organ odwoławczy decyzją z 1 sierpnia 2022 r., po raz drugi uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WPWIS uznał, że PPIS w C. nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego i zobligował organ I instancji do:
1. Zawiadomienia wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu oraz umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, w szczególności umożliwienia pełnomocnikowi odwołującego zajęcie stanowiska w odniesieniu do oceny narażenia zawodowego;
2. Zweryfikowania oceny narażenia zawodowego, uwzględniając wnioski i twierdzenia wszystkich stron postępowania, uwzględniając pełnomocnictwa złożone w toku sprawy;
3. W przypadku istotnych zmian w zakresie oceny narażenia zawodowego, skonsultowania zgromadzonego materiału dowodowego z lekarskimi jednostkami orzeczniczymi;
4. Poddania wnikliwej analizie oraz ocenie zebrany i uzupełniony materiał dowodowy, a swoje stanowisko rzetelnie uzasadnić zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 107 § 3 Kpa.
PPIS w C. 30 listopada 2022 r. wydał decyzje znak: [...] (nr [...]) o stwierdzeniu choroby zawodowej u M. S. - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienionej w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Od w/w decyzji odwołanie złożyła J. Sp. z o.o.
Uchylając decyzję po raz trzeci organ odwoławczy w decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu są zasadne, bowiem zadaniem organu I instancji było wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, czego organ nie uczynił.
Zdaniem WPWIS zaskarżona decyzja, w której nie wypowiedziano się co do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie rozpoznania choroby zawodowej, bez wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, należało ocenić jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wyczerpujące zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego stanowi podstawę dla poczynienia prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i właściwego zastosowania norm prawa materialnego, czego w postępowaniu organ I instancji nie poczynił.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 Kpa, albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Instytucja przewidziana w art. 136 Kpa nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania, a ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 Kpa. Dlatego art. 136 Kpa winien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie.
Ponadto strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym, czego w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji zabrakło.
W ocenie organu II instancji, przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ I instancji winien:
1. Zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innych dostępnych instytucji w celu uzyskania dokładnych adresów podmiotów, w których pracę świadczył M. S., dysponując danymi identyfikującymi (numerem NIP lub REGON).
2. Zwrócić się do zakładu pracy, tj. K. , celem ustalenia zakresu prac jakie wykonywał M. S..
3. Ponownie przeanalizować kwestie zawarte w protokole przesłuchania świadków.
4. Ponownie przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego i skonsultować zgromadzony materiał dowodowy z lekarskimi jednostkami orzeczniczymi.
5. W uzasadnieniu decyzji zawrzeć pełną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnić przesłanki jakimi się kierował organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Sprzeciw od decyzji WPWIS wywiódł do Sądu M. S., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do stwierdzenia u niego choroby zawodowej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości, nie zgadzając się z podniesionymi w nim zarzutami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw skarżącego, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji WPWIS, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.
Tym niemniej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W niniejszej sprawie WPWIS po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu do ponownego rozpoznania. Organ II instancji stwierdził, że PPIS w C. zaniechał podjęcia czynności w sprawie w celu ustalenia pełnej i faktycznej oceny narażenia zawodowej pracownika. Nakazał przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organowi I instancji:
1. Zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innych dostępnych instytucji w celu uzyskania dokładnych adresów podmiotów, w których pracę świadczył M. S., dysponując danymi identyfikującymi (numerem NIP lub REGON).
2. Zwrócić się do zakładu pracy, tj. K. , celem ustalenia zakresu prac jakie wykonywał M. S..
3. Ponownie przeanalizować kwestie zawarte w protokole przesłuchania świadków.
4. Ponownie przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego i skonsultować zgromadzony materiał dowodowy z lekarskimi jednostkami orzeczniczymi.
5. W uzasadnieniu decyzji zawrzeć pełną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnić przesłanki jakimi się kierował organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
W myśl art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Podkreślenia wymaga, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w sposób zakładający, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić własne postępowanie dowodowe, może go też zlecić organowi I instancji w przypadku, gdy określone kwestie istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego powinny zostać wyjaśnione z uwagi na ich sporność lub niedostateczne sprecyzowanie. Potrzeba uzupełnienia ustaleń przyjętych przez PPIS odnośnie do określonych kwestii, które dostrzegł WPWIS, nie uzasadniała uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy mogły one w zgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej zostać uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.
Nie kwestionując potrzeby dołączenia do akt administracyjnych dokładnych adresów podmiotów, w których pracę świadczył M. S., celem ustalenia zakresu prac jakie wykonywał, należy stwierdzić, że dowód ten ma charakter ściśle formalny, zatem nie przekracza możliwości organu odwoławczego i nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności. W celu uzyskania wyjaśnień organ II instancji może zatem samodzielnie zwrócić do konkretnych instytucji, czy byłych pracodawców M. S.. Nie ma też żadnych przeszkód, by WPWIS samodzielnie przeanalizował kwestie zawarte w protokole przesłuchania świadków, przeprowadził ocenę narażenia zawodowego i skonsultował zgromadzony materiał dowodowy z lekarskimi jednostkami orzeczniczymi.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. W aktach znajdują się orzeczenia lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej I i II stopnia. Wskazać należy, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej merytorycznej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.
Organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. (wyrok NSA z 26.05.2022 r., II OSK 3037/19, LEX nr 3382605).
Jeżeli WPWIS ma jakiekolwiek wątpliwości może zwrócić się o ich wyjaśnienie do jednostek orzeczniczych wydających orzeczenie w sprawie. Organ II instancji tak samo jak organ I instancji ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ odwoławczy ma również możliwość zwrócenia się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie rozbieżności, wątpliwości, czy sprzeczności, które nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie.
Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Organ II instancji, wydał decyzję kasacyjną po raz trzeci, przytaczając taką samą argumentację jak wcześniej. Powyższe prowadzi do patologicznego przeciągania postępowania, które toczy się już 5 lat.
Zadaniem organu odwoławczego powinno być zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy.
Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. W rozpatrywanej sprawie brak było przeszkód do wydania decyzji merytorycznej przez WPWIS.
Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.2022.1836 t.j.), stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, iż materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może m.in. żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia. Powyższy przepis nie wprowadza ograniczenia, co do etapu postępowania, na którym właściwy organ może się zwrócić o takie uzasadnienie. Determinuje to uznanie, że wskazane uprawnienie przysługuje również WPWIS jako organowi odwoławczemu i tenże organ nie powinien powoływać się na dyspozycję art. 15 k.p.a. jako przeszkodę do wystąpienia o takie dodatkowe uzasadnienie zwłaszcza, gdy zgromadzony w sprawie został zasadniczo cały materiał dowodowy, a jednie dodatkowej analizy wymagają kwestie o charakterze innym aniżeli pierwszoplanowym (wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1600/18, LEX nr 2730624, wyrok WSA we Wrocławiu z 20.02.2020 r., IV SA/Wr 479/19, LEX nr 2809315).
Właściwa ocena akt przez organ odwoławczy połączona z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, zdaniem Sądu, mogła bowiem pozwolić na samodzielne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia u M. S. choroby zawodowej.
W świetle powyższego przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, czego konsekwencją jest bezpodstawne uchylenie się przez organ odwoławczy od załatwienia sprawy co do jej istoty. Tak formułowany wniosek pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzić tezę, że WPWIS naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie uchylił decyzję PPIS i po raz trzeci przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.