IV SA/Po 779/18

IV SA/Po 779/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2018-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1490/19 - Wyrok NSA z 2022-09-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 98 ust. 1 -3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] i odmówił ustalenia na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego Ziemia [...] Sp. z o.o. odszkodowania za działki położone w [...] o nr [...], [...] i [...].
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] sierpnia 2003 r., kiedy Towarzystwo Budownictwa Społecznego Ziemia [...] Sp. z o.o. wystąpiło o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...], przejęte na mocy ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzających projekty podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147).
Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 . odmówił ustalenia odszkodowania, a jego decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] września 2004 r. Na tę decyzję złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 07 lutego 2006 r. sygn. II SA/Po 936/04 oddalił ją. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1485/06 uchylił ten wyrok przesądzając, że organy zobowiązane były zbadać, czy za działki gruntu, które w wyniku podziału wydzielono pod drogi, a przeszły na rzecz gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Z tej przyczyny za zasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania i jest immanentnie z nią związana. Błędnym – jak wskazał NSA - jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Za błędne NSA uznał także stanowisko Sądu I instancji o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówi ustalenia odszkodowania, za działki wywłaszczone pod drogę, stwierdzając, że działki te nie przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Po 33/11 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o nr [...], [...] i [...] i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, który - co podkreślono - nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały wydane, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyroku wskazano też, że ważną wskazówkę przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie [...] i inny przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe. Sąd wskazał również, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Jakkolwiek od powyżej wskazanego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1442/11 oddalił ją, w uzasadnieniu swojego wyroku akceptując stanowisko Sądu I instancji i wskazując, że przedmiotowe działki powstały w wyniku decyzji podziałowych Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Decyzje powyższe stały się ostateczne z dniem [...] lipca 1998 r. W tej dacie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że dopiero stwierdzona okoliczność przejścia prawa własności na gminę przesądza o powstaniu prawa do odszkodowania za przejęte działki. Oznacza to, że podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest przesądzenie, czy własność tych działek przeszła na gminę, czy też do takiego przejścia nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (o sygn. I OSK 1442/11) podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że tego "kluczowego dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustalenie, (...) organy dokonały w sposób wadliwy, naruszający przepisy postępowania oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo w ocenie NSA, Sąd I instancji uchylił w odpowiedniej części zaskarżone decyzje i nakazał w tej części organowi ponowne rozpatrzenie sprawy równocześnie wskazując, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nieprawidłowo zaniechały dokonania samodzielnie ustaleń, jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały wydzielone działki i czy, na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną dróg publicznych i wreszcie, jakie znaczenie miało wydzielenie tego rodzaju dróg dla ustalenia, w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za powyższe drogi.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił ustalenia odszkodowania, uzasadniając swoje stanowisko tym, że drogi wewnętrzne nie mają statusu dróg publicznych. Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na tę decyzję złożono skargę, która została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14. W wyroku tym wyrażono stanowisko, które zaakceptował Sąd II instancji, że przejście własności "wskazanych działek w trybie art. 98 ugn następuje z mocy prawa". Sąd literalnie wymienił przy tym działki nr [...], [...] i [...], wyjaśniając, że z tej przyczyny w sprawie nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących przejścia działek [...], [...] i [...], na rzecz gminy. Sąd przesądził też, że z uwagi na ogólną dostępność i funkcję działek nr [...], [...] i [...] "działki te są drogami publicznymi". W oddalającej następnie złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną wyroku (o sygn. I OSK 1469/15) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprzeczności z wiążącą wykładnią poprzednich wyroków sądów administracyjnych pozostawałoby przyjęcie, że na ocenę charakteru drogi miałoby mieć wpływ obciążenie składających się nań działek gruntu prawem przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela 32 nieruchomości tego osiedla. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że istniejący, otwarty dostęp do dróg wewnętrznych powoduje, że służą one nie tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, lecz również ogółowi użytkowników dróg.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] ustalającą wnioskowane odszkodowanie i odmówił ustalenia na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego Ziemia [...] Sp. z o.o. odszkodowania za działki położone w [...] o nr [...], [...] i [...].
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że własność spornych działek nie przeszła na rzecz gminy [...] z uwagi na brak przymiotu nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. W zakresie swoich ustaleń Wojewoda wskazał, że ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem spornych działek jest podmiot inny niż Gmina [...] i wpis ten korzysta z domniemania zgodności z prawem. Wskazano też, że sporne działki przez lata były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, dokonywanego przez właścicieli. Takie zachowanie – jak wskazał Wojewoda – stoi w logicznej sprzeczności z twierdzeniem, że na skutek wywłaszczenia na podstawie decyzji z 1998 r. właścicielem nieruchomości stało się Miasto [...]. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że potencjalne wywłaszczenie, na które powoływano się już w piśmie z 2009 r. nie przeszkadzało [...] sp. z o.o. w [...], ani jej poprzednikom prawnym w czerpaniu korzyści w oparciu o czynności zbycia nieruchomości i przeniesienia ich własności na inny podmiot. Wojewoda zauważył, że takie zachowanie stoi w logicznej sprzeczności z twierdzeniem, że na skutek wywłaszczenia na podstawie decyzji z roku 1998 właścicielem nieruchomości stało się Miasto [...]. Podkreślono, że w sprawie brak prawomocnego wyroku zaprzeczającego domniemaniu prawnemu wynikającemu z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece i rozstrzygającego kwestię własności nieruchomości w inny sposób niż ujawniony w księdze wieczystej. Wojewoda powołał się na Opinię mgr inż. T. Z., sporządzoną w listopadzie 2013 r. i wskazał, że ulice nie spełniają warunków technicznych pozwalających zaliczyć je do kategorii dróg gminnych, a to potwierdza, że sporne działki nie mogły przejść na własność Miasta [...]
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosło [...] sp. z o.o. w [...], domagając się uchylenia decyzji Wojewody z uwagi na naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1 i 3, art. 107 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasadzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonej treści na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W dniu [...] listopada 2018 r., pismem sporządzonym dnia [...] listopada 2018 r. Skarżąca podtrzymała złożona skargę.
Miasto [...] w piśmie procesowym wniosło o oddalenie skargi, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego w którym rozważając kwestię bezumownego korzystania przez Gminę [...] z działek nr [...], [...] oraz [...] Sąd ten stwierdził, że fakt dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie dowodzi, że [...] sp. z o.o. w [...] uważa się za właściciela spornych działek. Jak wyjaśniono w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 2017r. sygn. II CSK 816/16) wskazał, że sporne działki stanowią wyłącznie drogi wewnętrzne obsługujące wyłącznie część osiedla wybudowanego przez wnioskodawcę. `
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że - przepisy prawa - uległy zmianie. Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.
Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana - stanu prawnego lub faktycznego - która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnych wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie, w toku trwającego od 2003 r. postępowania administracyjnego.
Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się - tylko i wyłącznie - do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie, o którym mowa w art. 153 ppsa dotyczy zarówno sentencji, jak i uzasadnienia orzeczenia, a organy, strony i sądy wiąże również ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121 – dalej jako: ugn) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, że pozostaje on związany oceną prawną wyrażoną w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Jakkolwiek odmienne stanowisko prezentuje Burmistrz Miasta [...], powołując się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2017r. sygn. II CSK 816/16, to wskazać należy, że na podstawie art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą chyba, że – przepisy prawa – uległy zmianie. Wydając ostatnie prawomocne orzeczenie w niniejszej sprawie sądy administracyjne przesądziły, że przejście własności "wskazanych działek w trybie art. 98 ugn następuje z mocy prawa i z tej przyczyny w sprawie nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących przejścia działek [...], [...] i [...], na rzecz gminy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że istniejący, otwarty dostęp do dróg wewnętrznych powoduje, że wskazane działki służą nie tylko mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, lecz również ogółowi użytkowników dróg. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 marca 2017 r. o sygn. I OSK 1469/15 zawiera ocenę prawną dotyczącą ostatniej spornej okoliczności w toczącym się od 2003 r. postępowaniu administracyjnym – a w konsekwencji – przesądzającej o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy [...] własności spornych działek. Analiza prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, wydawanych w badanej sprawie, wskazuje, że spośród wielu kwestii spornych, powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 marca 2017 r. oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14, NSA podzielił ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji, że z uwagi na ogólną dostępność i funkcję działek nr [...], [...] i [...] "działki te są drogami publicznymi". Podkreślić należy, że w okolicznościach badanej sprawy nie nastąpiła od tej chwili, żadna znacząca dla sprawy zmiana stanu prawnego, która na podstawie art. 153 ppsa uzasadniałoby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, w sprawie nie ziściły się również nowe okoliczności faktyczne – na co niezasadnie wskazuje uczestnik postępowania – które uzasadniałyby odstąpienie od powołanej powyżej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14). Należy podkreślić, że orzeczenie Sądu Najwyższego powoływane w piśmie procesowym sporządzonym [...] listopada 2018 r. dotyczy postępowania w sprawie zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z gruntu. Z istoty tego postępowania wynika nowa okoliczność, jaką jest odmówienie zasadności powództwu o wynagrodzenie. Niezasadność tego powództwa, nie stanowi w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, takiej okoliczności faktycznej, która czyniłaby zasadnym odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 marca 2017 r. o sygn. I OSK 1469/15 nie zmienia również przyjęta wykładnia innego sądu w innym toku procesowym nawet, jeśli sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i strony (por. wyrok NSA z dnia 06 marca 2014 r. sygn. II FSK 838/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie należy zauważyć, że w uzasadnieniu Sądu Najwyższego zasadnicze znaczenie miało – wykonywanie posiadania – przez gminę. Sąd Najwyższy zaakcentował odmienny charakter "odszkodowania za drogi wewnętrzne z tytułu wywłaszczenia z mocy prawa" oraz "wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu" wskazując, że tego pierwszego stanu faktycznego dotyczy orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie [...] (skarga nr [...]). Takie stanowisko Sądu Najwyższego pozostaje spójne ze stanowiskiem sądów administracyjnych, prezentowanych również na gruncie badanej sprawy. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy akcentował też, że ciężar dowodu spoczywał – odmiennie niż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym – na [...] sp. z o.o. w [...] i nie przesadzając kwestii tytułu własności, wskazał, że dla wykazania zasadności roszczenia o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu "posiadanie przez gminę drogi wewnętrznej, nie stanowiącej jej własności, musi przejawiać się - w wykonywaniu czynności faktycznych - świadczących o władztwie. Sąd Najwyższy przesądził jedynie, że [...] sp. z o.o. w [...] - nie wykazało - że Gmina [...] wykonywała - w stosunku do spornych nieruchomości czynności faktyczne, które mogą być zakwalifikowane jako posiadanie. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego ocenie poddano – faktyczne wykonywanie posiadania – wskazując, że nie świadczy o nim twierdzenie, że drogi te są połączone z drogą publiczną i dostęp do nich ma nieograniczona liczba mieszkańców. Wyrażając to stanowisko Sąd Najwyższy ponownie zaakcentował różnicę pomiędzy publicznoprawnym, a cywilnoprawnych charakterem stosunków prawnych, co zasadnie na rozprawie przed sądem administracyjnym zauważył również pełnomocnik Skarżącej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający wziął pod uwagę, że w okolicznościach poddanej kontroli sądu - sprawy administracyjnej -przesądzono prawomocnie, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały wydane, działki gruntu wydzielone pod - drogi - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Prawomocnie przesądzono, że wydane w sprawie decyzje podziałowe stały się ostateczne z dniem [...] lipca 1998 r. (por. wyrok I OSK 1442/11) a także, że sporne działki połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do - wyłącznego - użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. W sposób wiążący przesądzono, że taka wykładni pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przy tym, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (prawomocny wyrok o sygn. II SA/Po 33/11). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy rozpoznaniu sprawy uwzględnić, że pomimo utrwalonego orzecznictwa sądów, że działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w pierwotnym brzmieniu) przechodzą z mocy prawa na własność gminy, jedynie wtedy gdy przeznaczone zostały na urządzenie drogi publicznej (i za przejęte działki przysługuje właścicielowi odszkodowanie) – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce (aplication no [...]) orzekł, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1485/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zatem do argumentacji zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że zasadniczym motywem przesądzającym w ocenie organu II instancji o niezasadności wniosku o odszkodowanie, był fakt, że sporne działki nie maja charakteru nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne. To stanowisko organu stoi w jawnej opozycji, do oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14, w którym Sąd przesądził, że sporne działki są drogami publicznymi.
Drugim argumentem przesądzającym w ocenie Wojewody o niezasadności złożonego wniosku o odszkodowanie jest treść wpisu w księdze wieczystej, w której nie ujawniono Gminy [...] jako właściciela spornych działek. W tym zakresie należy wskazać, że wbrew stanowisku powołanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sprawie przesądzono jednoznacznie, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje- z mocy prawa - a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Sąd podkreślił w prawomocnym wyroku, że nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje (por. prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11). Stąd też powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność i znaczenie wpisu w księdze wieczystej została, już w okolicznościach badanej sprawy przesądzona i to w sposób odmienny od przyjętego przez organ wydający zaskarżoną decyzję.
Z całą pewnością z nową okoliczność, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku uznać nie można powołanej przez organ II instancji Opinii mgr. inż. T. Z., sporządzonej w listopadzie 2013 r. W wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 620/14 Sąd przesądził, że sporne działki są drogami publicznymi. Wyrok ten został wydany 11 grudnia 2014 r., a więc rok po sporządzeniu powołanej przez Wojewodę Opinii mgr. inż. T. Z., która stanowi materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ocena Sądu w uzasadnieniu tego prawomocnego wyroku, została wyrażona, z uwzględnieniem wiedzy i znajomości tej Opinii. Stąd też kwestionowanie ustaleń prawomocnego wyroku poprzez odwołanie do tej Opinii wydanej w listopadzie 2013 r., która była znana Sądowi sprawę rozpoznającemu w dacie wyrokowania, nie może zostać uznane za zgodne z obowiązującym prawem.
Również ocena niekonsekwentnego zachowania Skarżącej, mającego miejsce w toku postępowania administracyjnego, na którą to okoliczność powołuje się Wojewoda, była znana Sądom Administracyjnym, wydającym prawomocne wyroki -wiążące w niniejszej - sprawie. Pomimo to, Sądy Administracyjne - konsekwentnie - od ponad 10 lat, w kolejnych prawomocnych wyrokach, potwierdzały prawo Skarżącej do ubiegania się o odszkodowanie. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że okoliczność, że "wydzielone działki były przez lata przedmiotem obrotu prawnego", stanowi nową okoliczność faktyczną i to taką która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach. Należy zauważyć, że uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Wojewoda powołał udokumentowane już wcześniej w aktach sprawy fakty i odwołał się do kwestii – władania – spornymi działkami. Na okoliczność niekonsekwentnego zachowania Skarżącej - Wojewoda powołał dokumentację akt sprawy, obejmującą orzeczenia sądowe oraz pisma procesowe z lat 2010-2012 (znajdujące się na k. 118-215 akt adm.) oraz na omówiony powyżej wyrok Sądu Najwyższego II CSK 816/16 oddalający skargę kasacyjną.
Podkreślić trzeba również, że w niniejszej sprawie nakazano jako ważną wskazówkę przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniać orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie [...] i inny przeciwko Polsce sygn. [...], które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo ETPCz przesądzono, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi (wyrok o sygn. I OSK 1442/11). W sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w niniejszej sprawie stoi więc stanowisko Wojewody, przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż "zasada legalizmu wyrażająca się w obowiązku orzekania w oparciu o obowiązujące przepisy powoduje, że organ II instancji zdecydował o konieczności orzekania z pominięciem precedensu sprawy [...]". Organ II instancji swoje stanowisko uzasadnił przy tym, nie odwołując się do żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby znane Sądom Administracyjnym wcześniej orzekającym w sprawie.
Reasumując, należy przypomnieć, że w dacie wydawania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji podziałowych obowiązywał przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741), który w swojej pierwotnej wersji, stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.
W tej sytuacji, należy stwierdzić, że w sposób wiążący, prawomocnymi wyrokami przesądzono wszystkie kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, przesądzające, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania.
Zaskarżoną decyzję wydano natomiast z naruszeniem art. 153 ppsa, co słusznie podniosła Skarżąca, a w konsekwencji zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Pomimo tej jednoznacznej sytuacji, z uwagi na treść prawomocnych i wiążących w sprawie wyroków Sąd stwierdził, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 145 a ppsa, ponieważ z uwagi na stanowisko Wojewody, pomimo uruchomienia postępowania przed organem II instancji w sprawie w ogóle merytorycznej ocenie nie została poddana prawidłowość ustalenia odszkodowania. Sprawa wysokości odszkodowania, nie została zatem merytorycznie zbadana z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając zatem na uwadze, że ziściły się przesłanki ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zbada czy przysługujące Skarżącej odszkodowanie ustalono w sposób zgodny z prawem.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono, w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).