IV SA/PO 777/25

IV SA/Po 777/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 14, rt. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, 5a i 6, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 24, 25 i 27, art. 77, art. 79a, art. 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 320
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi E. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] (znak sprawy [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 1017 zł (tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. R. i W. R., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z 29 listopada 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]).
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 03 września 2021 r. E. i W. małżonkowie R. (dalej łącznie jako "Skarżący" lub "Inwestorzy") wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (ark. mapy 3, obr. [...]), położonej przy ul. [...] w P. (zwanej też dalej "Inwestycją").
Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z 12 października 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.
Wskutek odwołania Inwestorów, SKO decyzją z 30 czerwca 2023 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wytykając w uzasadnieniu błędnie ustalony krąg stron postępowania oraz błędną ocenę przesłanki dostępu do drogi publicznej.
Przywołaną na wstępie decyzją z 29 listopada 2023 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił Inwestorom ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wskazując jako podstawę odmowy, że planowane zamierzenie nie kontynuuje takich parametrów, jak linia zabudowy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Ponadto zarządca drogi odmówił uzgodnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanej Inwestycji.
W odwołaniu od tej decyzji Inwestorzy, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, podnieśli, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje liczna istniejąca zabudowa dostępna z ul. [...], a zatem określenie parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie powinno stwarzać najmniejszych problemów. Zawnioskowane parametry mieszczą się w granicach parametrów występujących w badanym obszarze analizy. Podstawą odmowy wydania warunków zabudowy nie może być ocena organu dotycząca niewystarczającej obsługi komunikacyjnej, w sytuacji gdy nieruchomość ma prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji między terenem inwestycji a drogą publiczną.
Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 29.11.2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 30.5.2025 r. – SKO przytoczyło w uzasadnieniu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy – a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), znajdujące zastosowanie w niniejszej w sprawie na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Następnie organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest drugą wydaną w przedmiotowej sprawie i że w niej Prezydent Miasta konwalidował błędy wytknięte poprzednio przez SKO – za strony postępowania uznano wnioskodawcę, właścicieli terenu objętego inwestycją oraz właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a nadto dokonano ponownej analizy dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, w wyniku której prawidłowo oceniono, że Inwestycja taki dostęp posiada (od strony ul. [...]). Kolejno SKO stwierdziło prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej. Inwestycja kontynuuje funkcję występującą w badanym obszarze (występują w nim bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą – gospodarczo-garażową – oraz zabudowa wielorodzinna, a zabudowie mieszkaniowej towarzyszą budynki usługowe i usługowo-handlowe). Wnioskowany obszar, tj. działka nr [...], posiada bezpośredni dostęp do gminnej drogi publicznej – ul. [...]. Spełnione są także warunki: wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności z przepisami odrębnymi, a nadto wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Odnosząc się do poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy, SKO stwierdziło, że, jak ustalił organ I instancji, linia zabudowy od ul. [...] przebiega w odległości ok. 13 m. Inwestorzy zaplanowali budowę 2 budynków, z których jeden miałby być usytuowany w odległości 8 m od ul. [...], a drugi w głębi terenu. Słusznie zatem uznano, że linia zabudowy nie stanowi wprost przedłużenia linii zabudowy budynków sąsiednich usytuowanych przy ul [...]. Z analizy urbanistycznej nie wynika przy tym, by zachodziły jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności uzasadniające potraktowanie zaplanowanego przedsięwzięcia na zasadach szczególnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MI). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 1,0% do 61,0%; średni wskaźnik wynosi 32,0%. Tymczasem Inwestorzy zaplanowali wskaźnik na poziomie 19%, zatem znacznie poniżej średniej występującej w badanym obszarze. W obszarze analizy nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne o tak niskim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zarazem brak okoliczności uzasadniającej potraktowanie Inwestycji na zasadzie odstępstwa od reguły (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MI). W bliskim sąsiedztwie terenu Inwestycji usytuowana jest zabudowa o charakterze ścisłym (zwartym) i Inwestycja odbiega znacznie od sposobu zagospodarowania tej zabudowy. Na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie: nr [...] – wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 29%, nr [...] – 44%, a nr [...] – 46%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19,0 m, więc dopuszczalny przedział tego parametru to 15,2–22,8 m (zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI). Tymczasem Inwestorzy wnieśli o jego ustalenie dla każdego budynku w wymiarze 30 m, co nie mieści się w "ustawowym" przedziale, nadto znacznie przekracza maksymalną dopuszczalną wartość tego parametru. Zarazem brak jest podstaw do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, gdyż zaburzyłoby to zastany ład przestrzenny. Natomiast pozostałe parametry, jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) stanowią kontynuację parametrów występujących w obszarze analizowanym. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że Inwestycja nie spełnia wszystkich koniecznych przesłanek do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.").
Dalej SKO zaznaczyło, że nie bez znaczenia dla wydania decyzji pozytywnej jest również kwestia możliwości obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. W tej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w.z. oraz postanowienia uzgodnieniowego w zakresie zarządu drogami był ten sam organ – Prezydent Miasta (w tym ostatnim przypadku, działający przez podległy mu Zarząd Dróg Miejskich; w skrócie "ZDM"). Tym samym brak było podstaw do dokonywania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Opinie ZDM wyrażone w pismach z 11 sierpnia 2022 r. i 25 sierpnia 2023 r. nie mają charakteru postanowienia uzgodnieniowego, spełniają jednak taką samą rolę. Uzasadnienie decyzji powinno w takim przypadku zawierać rozważania dotyczące kwestii, które wymagały uzgodnienia. W związku z tym SKO zauważyło, że Prezydent Miasta wskazał, iż ZDM odmówił uzgodnienia obsługi komunikacyjnej dla Inwestycji, z uwagi na brak możliwości zapewnienia (obecnie i docelowo) poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenu od strony ul. [...] planowanym zjazdem umiejscowionym w bliskim sąsiedztwie skrzyżowania dróg [...] [...]. ZDM uznał za niewłaściwą i niedopuszczalną obsługę komunikacyjną Inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie węzła dróg publicznych. SKO zaznaczyło, że odmowa pozytywnego uzgodnienia może być podyktowana zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi przyległej do nieruchomości inwestowanej oraz użytkownikom tej nieruchomości. W konsekwencji również z tego względu, w ocenie organu II instancji, niemożliwe było wydanie pozytywnej decyzji w.z. dla Inwestycji.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że sam fakt, iż dany parametr Inwestycji nie przekracza wartości maksymalnej w badanym obszarze nie oznacza, że w konkretnej sprawie możliwe jest jego ustalenie w takiej wysokości. W pierwszej kolejności rozporządzenie MI wskazuje podstawową metodę określania danego parametru. Co prawda dopuszcza się wyznaczenie wskaźników na zasadzie odstępstw, ale musi to wynikać z analizy, tj. być uzasadnione określonymi względami, które autor analizy zauważył i szczegółowo opisał w tym dokumencie. W niniejszej sprawie autor analizy nie stwierdził takich okoliczności. Inwestycja nie kontynuuje wielu parametrów z obszaru analizy, tym bardziej brak jest uzasadnienia do potraktowania jej na szczególnych zasadach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO Inwestorzy, reprezentowani przez r. W., wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niedokonanie własnych ustaleń faktycznych, a zamiast tego ograniczenie się do przytoczenia ustaleń organu I instancji, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji z powodu niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, z uwagi na niespełnienie przez projektowaną zabudowę wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia MI odnoszącymi się do parametrów planowanej zabudowy względem zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5 oraz § 6 i rozporządzenia MI – przez ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, poprzez:
- uznanie za zasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, mimo iż obszar analizy urbanistycznej obejmował działki zabudowane w sposób pozwalający na uznanie, że parametry Inwestycji wpisują się harmonijnie w parametry zabudowy istniejące na obszarze analizowanym;
- błędne przeprowadzenie przez organ I instancji analizy cech zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, i wadliwe ustalenie, że Inwestycja nie spełnia parametru: (i) linii zabudowy, pomimo iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki w bliższej odległości od drogi publicznej, aniżeli budynki planowane do realizacji przez Skarżących; (ii) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, pomimo iż wskaźnik ten dla Inwestycji jest zbliżony do średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym i zawiera się w "widełkach" tego wskaźnika występujących w obszarze analizowanym; (iii) szerokości elewacji frontowej, pomimo iż w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne o znacznie większej szerokości elewacji frontowej;
c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – przez jego niewłaściwe zastosowanie i odwołanie się w treści zaskarżonej decyzji do pozanormatywnej przesłanki, pozostającej poza zakresem tego przepisu, i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji wymaga określenia jej prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej;
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż z powodu naruszeń prawa wskazanych w odwołaniu należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;
e) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI względnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – przez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (tzw. analizy urbanistycznej), wyników tej analizy, projektu decyzji w.z. oraz następnie wydania decyzji w.z. "z upoważnienia" właściwego organu przez tę samą osobę, co w sposób oczywisty wyłączyło możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ prawidłowej kontroli analizy urbanistycznej, gdyż w takim przypadku doszło de facto do kontroli "samego siebie";
f) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentacji Skarżących, i tym samym nierozpoznanie w sposób należyty zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i pogłębionego zaufania obywatela do organów administracji publicznej,
g) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – przez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony własności, proporcjonalności ograniczeń praw jednostki oraz zasady równego traktowania właścicieli nieruchomości; w szczególności organy administracji publicznej, nie dokonując należytej oceny stanu faktycznego i prawnego, w sposób nieuzasadniony ograniczyły prawo Skarżących do korzystania z przysługującego im prawa własności, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie własnej nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym i sąsiednim zagospodarowaniem terenu.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy winna mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy uwzględnienie żądania inwestora jest sprzeczne z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich – sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, niedającą się z nią w praktyce pogodzić – co nie ma miejsca w tej sprawie. Inwestycja harmonijnie wpisuje się w istniejącą zabudowę mieszkaniową (jedno- i wielorodzinną), stanowiąc kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w tym obszarze. Ponieważ analiza, projekty decyzji oraz decyzje organu I instancji zostały podpisane przez tę samą osobę, to siłą rzeczy ocena analizy urbanistycznej – dokumentu o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia – nie mogła zostać przeprowadzona w sposób prawidłowy, obiektywny i bezstronny. Skarżący podkreślili, że błędna jest konstatacja, iż Inwestycja nie kontynuuje wielu parametrów z obszaru analizy. Świadczy to o negatywnym nastawieniu organów do Skarżących i Inwestycji. SKO pomija fakt, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki w odległości ok. 2 m od granicy działki. Trudno znaleźć odniesienie do tej kwestii w decyzji. Organy odniosły się jedynie do odległości 13 m przy ul. [...], zawężając tym samym analizę i pomijając inne działki sąsiednie. Wnioskowana odległość 8 m "wpisuje się" w parametr linii zabudowy w obszarze analizowanym. Organ w sposób nieuprawniony przyjął wskaźnik zabudowy "dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej" (od 18% do 61%), choć jedynym powinien być "średni wskaźnik dla obszaru analizowanego" (wynoszący 32%, przy rozpiętości od 1% do 61%). Zdaniem autora skargi SKO celowo wyszukiwało wskaźników przekraczających wskaźnik dla Inwestycji (ok. 19%). Wprawdzie wskaźnik zabudowy dla Inwestycji jest nieco niższy od średniego, jednak mieści się on w "widełkach" i co do zasady powiela wartości występujące w obszarze analizowanym. Odnośnie do szerokości elewacji frontowej, organy prawidłowo wskazały, że parametr ten jest zróżnicowany w obszarze analizowanym, lecz nie znalazły podstaw do wyznaczenia innej szerokości niż średnia, pomimo że ta wnioskowana (31 m) jest dwukrotnie mniejsza od maksymalnej (71 m.) i nie odstaje zbytnio od średniej z tolerancją 20% (tj. ok. 23 m). SKO nie odniosło się również do kwestii położenia w obszarze analizowanym przy ul. [...] budynków wielorodzinnych o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 35 m oraz 45 m. W opisanym zakresie Skarżący podkreślili nazbyt formalistyczne i uznaniowe podejście organów. Końcowo zaznaczyli, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że warunkiem wydania decyzji w.z. jest konieczność zapewnienia przez inwestora, już na tym etapie, prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej inwestycji, która posiada dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 maja 2025 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 29 listopada 2023 r. (znak [...]) odmawiającą E. i W. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] (ark. mapy 3, obr. [...]), położonej w P. przy ul. [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) – z tym że, jak słusznie wskazały organy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), a to zgodnie z art. 59 tej ustawy – na czele z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Przed przejściem jednak do kontroli legalności kwestionowanych decyzji na gruncie ww. przepisów u.p.z.p., wypada rozpocząć od najdalej idącego zarzutu skargi o charakterze proceduralnym, który – choć nieujęty w skardze wprost w ten sposób – to, gdyby okazał się trafny, w skrajnym przypadku mógłby uzasadniać uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a więc w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Chodzi tu konkretnie o przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającą na tym że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.
Asumpt do tych rozważań w niniejszej sprawie dał zarzut skargi oznaczony lit. e, wytykający, że zarówno analiza, projekt decyzji pierwszoinstancyjnej oraz sama decyzja zostały podpisane przez tę samą osobę, "z upoważnienia" Prezydenta Miasta.
W ocenie Sądu, takie działanie pracownika organu nie naruszało prawa.
Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji w.z. powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jeśli zaś idzie o autorstwo analizy urbanistycznej, to przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyraźnie przypisuje je "właściwemu organowi", stanowiąc w zdaniu pierwszym (w brzmieniu pierwotnym), że: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1."
Niezależnie od tego, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2019 r. o sygn. akt II OSK 2058/18 (o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie przytaczane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia NSA i WSA są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), nie sposób uznać, by analiza urbanistyczna stanowiła opinię biegłego, skoro organ w ogóle biegłego w sprawie nie powoływał, a analizę przeprowadził samodzielnie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest zaś biegłym w rozumieniu art. 84 k.p.a. pracownik organu, i to pomimo posiadania wymaganych prawem wiadomości specjalnych z zakresu urbanistyki. W referowanym tu orzeczeniu za chybiony uznał NSA zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż ratio legis tego przepisu polega na zapobieganiu stronniczości przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia decyzji przez pracownika, który podejmował czynności związane z jej wydaniem.
Z kolei w wyroku z 09 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1218/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji w.z. powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów nie oznacza, że projekt stanowi opinię sporządzoną przez biegłego. W sytuacji bowiem, gdyby wójt (burmistrz, prezydent) był wpisany na taką listę, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby samodzielnie taki projekt decyzji sporządził i następnie wydał decyzję. W referowanym tu orzeczeniu NSA odwołał się do stanowiska wyrażanego w doktrynie – a aktualnego również obecnie – że: "Wymóg posiadania przez osobę sporządzającą projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi k.p.a., odnośnie do procedury wydawania decyzji dotyczących treści decyzji nieznanych k.p.a. Osoba uprawniona będąca autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2023, art. 50, Nb 2).
W świetle powyższych uwag nie ma przeszkód, by faktycznym (lub prawnym) autorem analizy, projektu decyzji w.z. oraz samej decyzji była ta sama osoba.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji – a także, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta – należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na okoliczność dostrzeżoną przez Sąd z urzędu, że mianowicie SKO w zaskarżonej decyzji inaczej niż organ I instancji – i od razu dodajmy: nieprawidłowo – określiło teren Inwestycji. Organ II instancji w wielu miejscach swej decyzji stwierdzał bowiem, że inwestycja została przewidziana do realizacji "na działce" nr [...]. Tymczasem zarówno z doprecyzowanego wniosku Inwestorów, jak i z treści decyzji Prezydenta Miasta jasno wynika, że Inwestycja została przewidziana do realizacji tylko na "części" działki nr [...], wyraźnie w dokumentach lokalizacyjnych wyodrębnionej. Już to rodzi wątpliwość co do rzetelności realizacji przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania, statuowanej w art. 15 k.p.a., a także zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i uszczegółowionej w art. 77 § 1 k.p.a.
Ponadto, co również nie zostało wytknięte w skardze – a co, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organy w niniejszej sprawie bezzasadnie i z niewiadomych powodów odstąpiły od stosowania art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony – a takim jest bez wątpienia postępowanie w sprawie warunków zabudowy – informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Stosując się do tego przepisu, organ lokalizacyjny nie powinien był się tylko ograniczyć do wskazania, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, które wymogi lub wnioskowane parametry zabudowy nie zostały spełnione lub nie odpowiadają wynikom analizy, ale ponadto jednoznacznie wskazać, czy w świetle tych wyników możliwa jest – a jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim zakresie – korekta wniosku, aby inwestor uzyskał warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (po ewentualnych korektach). Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy – a zwłaszcza najbardziej do tego predestynowany organ I instancji – poprzestały na stwierdzeniu (w wynikach analizy), które wymogi i wnioskowane parametry zabudowy stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji pozytywnej, ale już nie wskazały, czy w ogóle realizacja wnioskowanej inwestycji jest w tej lokalizacji możliwa, a jeśli tak, to jakich wymagałaby korekt. Jest to uchybienie istotne, także z tego powodu, że szczegółowa analiza akt administracyjnych sprawy nasuwa przypuszczenie, że to nie wcale wskazane w decyzjach organów obu instancji wymogi i parametry planowanej Inwestycji uniemożliwiły wydanie decyzji pozytywnej, ale że tak naprawdę przesądziła o tym okoliczność, iż inwestowana działka nr [...] przeznaczona jest w Studium w całości na teren drogi publicznej (oznaczonej symbolem kdG4), a wnioskowana Inwestycja nie jest (i nie może być) inwestycją tymczasową – co expressis verbis zostało podniesione w piśmie ZDM z 18 lutego 2022 r. ([...]) po raz pierwszy negatywnie opiniującym Inwestycję, jako przyczyna takiej właśnie (negatywnej) opinii ww. jednostki organizacyjnej Miasta [...] (k. 82 akt adm. I inst.).
Przechodząc do analizy treści skarżonych decyzji, w tym przez pryzmat zarzutów skargi, należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w tej sprawie) wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Nie było pomiędzy stronami sporne – i nie wzbudziło też zastrzeżeń Sądu – spełnienie przez Inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-6.
Natomiast odnośnie do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1, należy wskazać na art. 61 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
Jak słusznie przyjęły organy, w niniejszej sprawie właściwym było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, w skrócie "rozporządzenie MI") – co wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 1116). I to, podkreślmy, rozporządzenie MI w brzmieniu pierwotnym – co uszło już uwagi SKO, a co z kolei wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 1116).
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, parametry zabudowy objętej decyzją w.z. zasadniczo ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia MI). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 26.5.2020 r., II OSK 2990/19).
Zarazem jednak nie sposób odmówić racji stwierdzeniu, że "zasady kontynuacji funkcji w zabudowie terenu nie należy interpretować rygorystycznie. Ustawodawca dopuścił rozwój na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem tak, że możliwa jest realizacja jedynie tych inwestycji, które ściśle powielają elementy zastane na danym terenie. W konsekwencji, warunek kontynuacji powinien być rozumiany szeroko. W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zasada kontynuacji nie zachodzi, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna, niemożliwa do pogodzenia z dotychczasową funkcją terenu. Nie jest zatem tak, że zasada kontynuacji utrwala zastany ład przestrzenny w taki sposób, który uniemożliwia jakikolwiek rozwój istniejącej zabudowy" (zob. wyrok NSA z 11.10.2022 r., II OSK 3537/19).
Podstawowym instrumentem prawnym służącym weryfikacji zachowania zasady kontynuacji w przypadku konkretnej inwestycji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie analizą urbanistyczną lub urbanistyczno-architektoniczną) – o której obecnie jest mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a która w stanie prawnym właściwym dla kontrolowanej sprawy była unormowana w § 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym:
"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów."
W kontrolowanej sprawie poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego nie była sporna pomiędzy stronami, ani nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu.
Spór dotyczył natomiast tego, czy planowana Inwestycja "kontynuuje" następujące trzy parametry zabudowy z obszaru analizowanego: (i) linię zabudowy; (ii) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz (iii) szerokość elewacji frontowej.
Udzielając na to pytanie odpowiedzi negatywnej, organy obu instancji wskazały, że ww. parametry wnioskowane nie odpowiadają podstawowym sposobom ich ustalenia w obszarze analizowanym (tj. zasadniczo: wielkościom średnim z tego obszaru) – co bezsporne – a ponadto stwierdziły, że zarazem brak jest przesłanek do ustalenia tych parametrów jako odstępstw (wyjątków), dopuszczonych przez prawodawcę.
W ocenie Sądu uzasadnienie stanowiska organów odnośnie do niemożności ustalenia spornych parametrów w sposób inny niż zasadniczo przyjmowany ("preferowany") w rozporządzeniu MI, jawi się jako niedostateczne i nieprzekonujące.
Ad (i) Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI: "Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Z kolei w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia MI: "Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jak słusznie wskazywali Skarżący, organy odniosły się jedynie do "najbliższego sąsiedztwa", wzdłuż ul. [...] po stronie wnioskowanej inwestycji, i występującej tam odległości 13 m (Inwestorzy wnioskowali o 8 m), z pominięciem innych działek z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu nie uzasadniono przy tym w sposób dostatecznie przekonujący (o co zresztą raczej trudno na terenie położonym na obrzeżach aglomeracji miejskiej) twierdzenia o braku możliwości zastosowania odstępstwa, dopuszczonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Tym bardziej, że sądy administracyjne kwestię wyznaczenia linii zabudowy traktują w sposób bardzo "liberalny", np. dopuszczając nawet wyznaczenie dodatkowej linii zabudowy, gdy jest to uzasadnione stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 11.10.2022 r., II OSK 3537/19).
Ad (ii) Odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy, to, zdaniem Sądu, patrząc zwłaszcza przez pryzmat wymagań ładu przestrzennego, raczej trudno w sposób w pełni racjonalny czynić Inwestorom zarzut, że planują Inwestycję o wskaźniku niższym (wynoszącym 19%) od wartości średniej w obszarze analizowanym (32%). Poza tym wypada w tym miejscu podkreślić, że skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – jest zagwarantowanie wspomnianego ładu przestrzennego, to oznacza, iż trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze – zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu § 3 rozporządzenia MI. Ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja w.z. oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20.3.2012 r., II OSK 10/11). Nie oznacza to wszakże, że taka "podprzestrzeń" – rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji – nie może mieć znaczenia przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy z ewentualnym odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 3.7.2018 r., II OSK 128/18). Podobnie punktem odniesienia dla ustalenia takich odstępstw mogą być wskaźniki lub parametry charakteryzujące określony rodzaj zabudowy zbieżny z zabudową projektowaną (tu: zabudowę wielorodzinną). W tym kontekście nieprzekonująco brzmią twierdzenia organów o niemożności wyznaczenia dla Inwestycji analizowanego wskaźnika jako "wyjątku" z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, zwłaszcza jeśli się zważy, że – jak wskazują same organy – w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna o jeszcze niższym niż planowana, bo 18-procentowym, wskaźniku zabudowy, a zarazem powierzchnia zabudowy planowanych budynków (550 m2 dla każdego z nich) jest trochę, ale nie drastycznie, wyższa od średniej powierzchni zabudowy obliczonej dla budynków w tym obszarze (wynoszącej 443 m2).
Ad (iii) Podobnie, w ocenie Sądu, w sposób nie dość wnikliwy oraz nieprzekonujący organy obu instancji rozważyły oraz uzasadniły swe twierdzenie o braku podstaw do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej z odstępstwami od wartości średnich, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. W tym zakresie ograniczyły się zasadniczo do konstatacji, że co do tego parametru projektowana zabudowa przekracza zarówno średnią wartość z obszaru analizowanego, jak i tę wartość powiększoną o 20% dopuszczonej tolerancji, oraz że w obszarze analizowanym nie występują budynki o szerokości elewacji "takiej samej" jak wnioskowana. Pominęły natomiast milczeniem okoliczność podnoszoną przez Skarżących, że parametr ten w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 5 m do 71 m i że w tym obszarze zlokalizowane są także budynki wielorodzinne o szerokości elewacji wynoszącej 35 m i 45 m. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ I instancji brał pod uwagę w swych analizach wnioskowaną szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków wnoszącą 31 m, zaś SKO, z niewiadomych powodów – 30 m.
W kontekście podnoszonych przez organy problemów z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej Inwestycji – rozważanej pierwotnie przez Prezydenta Miasta na płaszczyźnie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc warunku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji – należy przywołać art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W orzecznictwie sądowym trafnie podnosi się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w świetle tych przepisów należy rozumieć możliwie najszerzej (por. wyrok NSA z 20.7.2022 r., II OSK 2294/19). Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest np. wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 17.3.2022 r., II OSK 906/21). Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 889; w skrócie "u.d.p.") – który stanowi, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" – jest przepisem wyposażającym organ administracji publicznej, jakim jest zarządca drogi, w kompetencję do realizacji powierzonych mu przez ustawodawcę zadań, w tym przypadku w postaci uzgadniania projektów decyzji dotyczących zmian, o których mowa w tym przepisie. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również charakter i funkcje decyzji w.z., należało przyjąć, że unormowania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w art. 35 ust. 3 u.d.p. nie uzależniają uzgodnienia projektu decyzji w.z. od istnienia zjazdu z drogi publicznej do działki będącej przedmiotem ustaleń w dacie rozstrzygania przez organ uzgadniający. Skoro działka inwestycyjna ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do tej drogi, nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy bowiem mieć na względzie to, że decyzja w.z. określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji w.z. możliwości wybudowania inwestycji od wykonania odpowiedniego zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji (por. wyroki NSA: z 7.9.2023 r., II OSK 778/22; z 12.1.2023 r., II OSK 14/20; z 14.2.2024 r., II OSK 1171/21).
Ponadto w decyzji w.z. nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren inwestycji ma dostęp, zatem zasadniczo brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności takiej drogi. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Taka praktyka rodzi paradoksalne skutki, gdy teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nieposiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze (zob. wyrok NSA z 4.2.2015 r., II OSK 1592/13).
Obowiązek zadbania o to, żeby droga spełniała odpowiednie kryteria i by jej parametry nie prowadziły do powstawania zagrożenia, ciąży na gminie, a nie na inwestorach. Jednocześnie w kontrolowanej sprawie opinia ZDM nie była dla organów lokalizacyjnych wiążąca, stąd aktualny pozostawał obowiązek szczegółowej oceny zawartych w niej wniosków (por. wyrok WSA z 15.1.2025 r., II SA/Kr 1385/24).
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że z załączników graficznych do decyzji Prezydenta Miasta jasno wynika, iż w obszarze analizowanym, niedaleko terenu Inwestycji, znajdują się nieruchomości – i to nawet położone bliżej inkryminowanego skrzyżowania dróg [...], które potrzebne zjazdy posiadają. Już z tego powodu twierdzenia organów o braku możliwości zapewnienia poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej jawią się, na tym etapie wyjaśnienia sprawy, jako nieprzekonujące, a wręcz arbitralne. Niezależnie od tego organ winny były rozważyć i ewentualnie zaproponować istnienie alternatywnych możliwości zapewnienia takiej właśnie (poprawnej i bezpiecznej) obsługi komunikacyjnej terenu Inwestycji.
Za bezpodstawne należy również uznać twierdzenia Prezydenta Miasta, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych Studium nie mogą być z nim sprzeczne. Organ sam przy tym słusznie zauważa, że studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji w.z.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz należne ich pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt pełnomocnictw (2 x 17 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ lokalizacyjny uwzględni przedstawione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a) oraz w niezbędnym uzupełni postępowanie wyjaśniające w tej sprawie.