IV SA/PO 776/22

IV SA/Po 776/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, ust. 3, art. 2 pkt 6, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
§ 131 ust. 1, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 1, art. 8 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant referent – stażysta Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr LII/442/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: Rokietnica rejon ul. Szamotulskiej, ul. Szkolnej, ul. Leśnej i ul. Grzybowej i w miejscowości Mrowino do ul. Radziwoja – etap 1 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami UA/UM, 20KDW i 21KDW, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb R. ); 2. oddala skargę w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami 9KDD i 10KDD, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb R. ); 3. oddala skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 8KDD, w granicach działek ewidencyjnych nr [...] (obręb R. ) i nr [...] (obręb R. ); 4. oddala skargę w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami 2ZP, 3ZP, 6KDD, 11KDD, 12KDD i 8KX, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obręb R. ); 5. w pozostałej części skargę odrzuca; 6. zasądza od Gminy Rokietnica na rzecz skarżącej M. S. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem datowanym na 21 października 2022 r. M. S. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez r. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LII/442/2022 Rady Gminy Rokietnica z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: Rokietnica rejon ul. Szamotulskiej, ul. Szkolnej, ul. Leśnej i ul. Grzybowej i w miejscowości Mrowino do ul. Radziwoja – etap I (dalej jako "Uchwała", "MPZP" lub "Plan"), zaskarżając ją w części, tj. odnośnie [do]:
1. § 3 [ust. 3 - doprecyzowano na rozprawie - uw. Sądu] pkt 6, § 9 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 2 pkt 1, § 46 i § 47 Uchwały, w części dotyczącej terenów oznaczonych w Uchwale symbolami 2ZP i 3ZP,
2. § 3 [ust. 3] pkt 10, § 9 ust. 1 pkt 3 i § 16 Uchwały, w części dotyczącej terenów oznaczonych w Uchwale symbolami 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD,
3. § 3 [ust. 3] pkt 11, § 9 ust. 1 pkt 4 i § 17 Uchwały, w części dotyczącej terenu oznaczonego w Uchwale symbolem 8KX,
4. § 3 [ust. 3] pkt 12 i § 18 Uchwały, w części dotyczącej terenów oznaczonych w Uchwale symbolami 20KDW i 21KDW,
5. § 3 [ust. 3] pkt 5, § 7 ust. 4 pkt 5, § 44 i § 45 Uchwały, w części dotyczącej terenu oznaczonego w Uchwale symbolem UA/UM,
w granicach ww. obszarów określonych rysunkiem Planu oraz załącznika graficznego do Uchwały w części obejmującej te tereny. Skarżąca - zarzuciwszy Uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP") w zw. z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przez nieproporcjonalne, naruszające zasadę równości oraz nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie przysługującego Skarżącej prawa własności nieruchomości: 1) w skład której wchodzi działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb R. ), 2) w skład której wchodzi działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., naruszające istotę prawa własności Skarżącej oraz rażąco ograniczające korzystanie z nieruchomości, będące konsekwencją dopuszczenia się przez Organ nadużycia władztwa planistycznego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."),
b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. [- Kodeks cywilny] (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie: "k.c.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez rażące ograniczenie możliwości korzystania przez Skarżącą ze stanowiących jej własność nieruchomości, w skład których wchodzą działki nr [...] i [...], zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, będące konsekwencją obowiązywania m.p.z.p. sporządzonego z naruszeniem zasad jego sporządzania,
c) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie i obowiązywanie m.p.z.p. sporządzonego z naruszeniem zasad jego sporządzania, polegającym na naruszeniu zasady ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co skutkuje niewspółmiernym ograniczeniem prawa własności Skarżącej do należących do niej nieruchomości, w skład których wchodzą działki nr [...] i [...], przejawiającym się przeznaczeniem ich znacznej powierzchni na cele publiczne, wobec znacznie mniejszego współczynnika przeznaczenia na cele publiczne pozostałych nieruchomości objętych Uchwałą,
d) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu i obowiązywaniu m.p.z.p. niezgodnego z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rokietnica stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XVIII/156/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 16 grudnia 2019 roku (zwanego dalej "Studium")
- wniosła o:
1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma Skarżącej z 21 maja 2022 r. zawierającego uwagi do m.p.z.p., pisma Zastępcy Wójta Gminy Rokietnica z 3 marca 2022 r. i pisma Zastępcy Dyrektora ds. inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w P. z 10 marca 2022 r. - na okoliczności: skierowania przez Skarżącą uwag do m.p.z.p., skierowania przez mieszkańców gminy, w tym przez Skarżącą, stanowiska w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie MPZP, oraz nieuwzględnienia przez Organ uwag zgłaszanych przez mieszkańców;
2) stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części;
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wyjaśnił, że Skarżąca jest właścicielką dwóch nieruchomości objętych postanowieniami Planu, tj. działek nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), dla których przewidziano nw. sposoby przeznaczenia terenu:
1. dla działki nr [...] - 33MN i 34MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 2ZP i 3ZP (tereny zieleni urządzonej), 6KDD, 8KDD, 11KDD, 12KDD (tereny dróg publicznych klasy D), 8KX (teren ciągu pieszo-rowerowego);
2. dla działki nr [...] - 28MN, 30MN i 31MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), U (teren zabudowy usługowej), UA/UM (teren zabudowy usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych oraz teren zabudowy usług służby zdrowia i opieki społecznej), 8KDD, 9KDD i 10 KDD (tereny dróg publicznych klasy D), 20KDW i 21KDW (tereny dróg wewnętrznych).
Zdaniem autora skargi ze zsumowania zaplanowanego przeznaczenia ww. nieruchomości wynika, że następujący procent ich powierzchni został przeznaczony pod cele pożytku publicznego: dla działki nr [...] - 50,93%, a dla działki nr [...] - 42,72%. W ocenie Skarżącej takie wartości procentowe stanowią na tle całego Planu sytuację wyjątkową. Na obszarze MPZP jako sposób przeznaczenia nieruchomości dominują bowiem tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które zostały ustalone jako sposób przeznaczenia również dla terenów objętych MPZP, a wykorzystywanych obecnie na cele działalności rolniczej. W konsekwencji Uchwała w jej obecnym kształcie ustala przeznaczenie nieruchomości Skarżącej w znaczącej mierze na cele pożytku publicznego, w sposób zaburzający zasadę ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Takie naruszenie interesu Skarżącej, wraz z wyeksplikowanymi naruszeniami przepisów powszechnie obowiązującego prawa powinno, zdaniem autora skargi, skutkować nieważnością Uchwały w części wskazanej w petitum skargi, a to z uwagi na: nieproporcjonalne oraz nie znajdujące uzasadnienia w interesie publicznym ograniczenie przysługującego Skarżącej prawa własności nieruchomości, naruszające istotę tego prawa, a także rażące ograniczenie przysługującego Skarżącej uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Uzasadniając bardziej szczegółowo podniesione zarzuty, pełnomocnik Skarżącej wskazał m.in., że:
- stanowisko Skarżącej w przedmiocie niewspółmiernego naruszenia przysługującego jej prawa własności jest oparte na porównaniu stopnia przeznaczenia jej nieruchomości na cele publiczne (łącznie ponad 47% obszaru ww. działek) względem przeznaczenia na cele publiczne pozostałych nieruchomości ujętych w MPZP. Ograniczenie to narusza wyrażoną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zasadę ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Nadużycie władztwa planistycznego, skutkujące uniemożliwieniem Skarżącej korzystania z niemalże połowy powierzchni jej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności, gdyż ogranicza zakres korzystania przez Skarżącą z tych nieruchomości w sposób radykalnie zmniejszający ich funkcjonalność;
- zarazem organ naruszył zasadę proporcjonalności, gdyż pozostałe nieruchomości znajdujące się w części osiedla mieszkalnego objętego Uchwałą, położonego na wschód od drogi publicznej 5KDD, zostały niemal całkowicie przeznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast inwestycje celu publicznego umiejscowiono w zasadzie wyłącznie na nieruchomościach Skarżącej, pomijając pozostałe tereny. Nie może zostać uzasadnione interesem publicznym to, że inwestycjom samorządowym mają służyć niemal wyłącznie nieruchomości Skarżącej;
- poza tym organ dopuścił się nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącej poprzez: 1) ustalenie przebiegu terenu drogi publicznej klasy D, tj. drogi 8KDD, przez działkę nr [...] i [...] w sposób znacznie zmniejszający funkcjonalność nieruchomości; 2) ustanowienie na nieruchomości jedynych terenów zieleni urządzonej, znajdujących się w tej części osiedla mieszkaniowego na terenie działki nr [...]; 3) wyznaczenie nieproporcjonalnie dużej części powierzchni działek nr [...] i [...] pod drogi publiczne oraz wewnętrzne, 4) ustanowienie na terenie działki nr [...] obszarów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, gdy przeznaczenie tych terenów odpowiada pojęciu drogi publicznej ustalonemu zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 5) określenie terenu zabudowy usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych oraz terenu zabudowy usług służby zdrowia i opieki społecznej (UA/UM), pomimo ustalenia w Studium terenu o analogicznym przeznaczeniu na obszarze sąsiadującym z nieruchomościami Skarżącej;
- określenie przeznaczenia blisko 50% powierzchni nieruchomości Skarżącej na cele takie, jak: tereny zieleni urządzonej, tereny dróg publicznych, teren ciągu pieszo-rowerowego, teren zabudowy usługowej, tereny drogi wewnętrznej, skutkuje ustaleniem wartości tych gruntów na poziomie znacznie niższym od terenów okolicznych (przeznaczonych w Planie na cele mieszkaniowe);
- takie przeznaczenie determinuje konieczność wywłaszczenia części nieruchomości Skarżącej;
- brak jest racjonalnych przesłanek dla ustanowienia na obszarze działki nr [...] terenów zieleni urządzonej 2ZP i 3ZP, przy jednoczesnym pominięciu takich terenów w innych obszarach części osiedla mieszkalnego na wschód od drogi publicznej [...] Projektowane tereny zieleni urządzonej w ich obecnym kształcie nie będą spełniały zamierzonej funkcji buforowej, wyciszającej hałas generowany na odcinku drogi publicznej 8KDD, co miało wpływać pozytywnie na sytuację mieszkańców istniejącej zabudowy na obszarze 34MN oraz mieszkańców ul. [...]. Najbardziej narażony na oddziaływanie hałasu i zanieczyszczeń wynikających z ruchu drogowego jest odcinek bezpośrednio przy zbiegu z ul. Szkolną, dla którego nie przewidziano urządzenia terenów zieleni. Tereny zielone powinny znajdować się bezpośrednio przy obszarach o gęstej zabudowie mieszkaniowej (jak np. tereny oznaczone jako [...]), czego nie przewiduje w dostatecznym stopniu Uchwała, a co faktycznie mogłoby zwiększać komfort mieszkańców. Poza tym w niedalekiej odległości od planowanych terenów 2ZP i 3ZP położony jest teren rekreacyjny porośnięty roślinnością pn. "P. R." (przy zbiegu ul. [...]). Dublowanie terenów zielonych, które z uwagi na mniejszą powierzchnię nie będą mogły być tak atrakcyjnie zagospodarowane, jak wspomniany obszar, jest nieprawidłowym rozwiązaniem planistycznym. Nieuzasadnione położenie terenów 2ZP i 3ZP wpływa na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarach 33MN i 34MN w sposób znacznie mniej korzystny, niż wynikałoby to z faktycznych możliwości zagospodarowania tego terenu. Takie rozwiązania planistyczne zwiększają wymiar nieuzasadnionego naruszenia przysługującego Skarżącej prawa własności;
- poprowadzenie przez tereny nieruchomości Skarżącej dróg publicznych 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD, a także ciągu pieszo-rowerowego 8KX, w sposób istotny zmniejsza wartość ww. nieruchomości oraz utrudnia wykorzystanie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną lub usługi. W wyniku usytuowania dróg publicznych (w szczególności drogi 8KDD i 10KDD) tereny te są znacznie mniej funkcjonalne, co zmniejsza ich atrakcyjność. Zaproponowany przez Skarżącą wraz z grupą mieszkańców inny przebieg drogi 8KDD został całkowicie odrzucony przez organ planistyczny. Zawarty w MPZP przebieg dróg publicznych wynika z przyjętego przez organ planu zamknięcia ul. Leśnej, co budzi szczególny sprzeciw mieszkańców. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje konieczności wytyczenia dróg publicznych umożliwiających dojazd do terenów zabudowy mieszkalnej, jednak, jej zdaniem, ich przebieg przyjęty w Uchwale odbiega od wymaganego przepisami standardu nakazującego uwzględnienie również interesu prywatnego oraz ochrony prawa własności nieruchomości Skarżącej;
- nie znajduje także uzasadnienia wytyczenie przez organ na obszarze nieruchomości Skarżącej terenów dróg wewnętrznych 20KDW i 21KDW, które, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, odpowiadają definicji legalnej dróg publicznych. Zdaniem Skarżącej ich wytyczenie jako drogi wewnętrzne podyktowane było jedynie zamiarem uniknięcia konieczności wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli tego terenu oraz ponoszenia przez gminę kosztów utrzymania dróg w przyszłości. Tereny oznaczone w Uchwale jako 20KDW i 21KDW kumulatywnie spełniają nw. przesłanki pozwalające na zaliczenie tych dróg do kategorii dróg publicznych: 1) są połączone z siecią dróg publicznych; 2) nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla; 3) są ogólnodostępne; 4) służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny – a w konsekwencji należy je uznać za drogi publiczne.
- lokalizacja na działce nr [...] terenu oznaczonego jako UA/UM nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, gdyż teren ten, który ma służyć jako dostępny dla szerokiej liczby mieszkańców, zlokalizowano w oddaleniu od strefy zabudowań mieszkalnych, otoczony drogami publicznymi oraz sąsiadujący z innymi terenami usługowymi;
- nieruchomości stanowiące własność Skarżącej są położone na terenach oznaczonych w Studium jako [...], [...] i [...] oraz [...], zaliczanych do obszaru rdzenia osadniczego, dla których ustalono kierunki rozwoju w postaci przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy w postaci: U - zabudowa usług różnych, UL - teren zabudowy usług kultury, UM - zabudowa usług służby zdrowia i opieki społecznej, UN - teren zabudowy usług oświaty i nauki, US - teren zabudowy usług sportu i rekreacji, UD - zabudowa drobnych usług i drobnego handlu zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami Studium, mogąca występować w powiązaniu z funkcjami MN, SP - teren ważnych przestrzeni publicznych, w szczególności rynków i placów ogniskujących życie społeczne i kulturalne mieszkańców miasta. Zatem, zgodnie z treścią Studium, tereny, dla których ustalono przeznaczenie inne niż wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną, powinny zostać oznaczone jako przeznaczone pod: zabudowę jednorodzinną/inną. W konsekwencji teren oznaczony symbolem UA/UM - jako teren zabudowy usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych oraz teren zabudowy usług służby zdrowia i opieki społecznej - powinien być oznaczony jako MN/UA/UM, gdyż podstawowym przeznaczeniem tego terenu, zgodnie z obowiązującym Studium, jest zabudowa jednorodzinna. Poprzez zaniechanie oznaczenia tych terenów jako posiadających potencjalną możliwość wykorzystania pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, organ sztucznie obniżył cenę nieruchomości, mając świadomość, że może być potencjalnym beneficjentem takiego kroku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rokietnica (dalej jako "Rada Gminy"), reprezentowana przez Burmistrza Rokietnicy (zwanego dalej "Burmistrzem"), zastępowana przez r. K., wniosła o oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania [wniosek cofnięto na rozprawie - uw. Sądu] oraz o przeprowadzenie rozprawy. W obszernym uzasadnieniu tego pisma procesowego pełnomocnik organu wskazał w szczególności, że:
- zarzuty skargi koncentrują się na kwestii przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady równości i zasady proporcjonalności, sprzeczność ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, a także na braku zgodności postanowień Planu z obowiązującym Studium;
- fragment obszaru Planu, na którym znajdują się nieruchomości Skarżącej, obecnie jedynie w niewielkim stopniu jest zabudowany. Zdecydowana większość ma charakter rolniczy. Występują tu działki o znacznej powierzchni, przylegające do drogi publicznej jedynie krótkim bokiem, charakterystyczne dla gruntów rolnych – jak wskazane działki Skarżącej;
- intencją lokalnego prawodawcy było przekształcenie terenów objętych Planem do nowych funkcji i stworzenie nowego układu urbanistycznego z poszanowaniem zasad kształtowania ładu przestrzennego. Dla realizacji określonego w Planie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) oraz zabudowę usługową (U, UA/UM) zasadne było dokonywanie podziałów większych działek rolnych w celu stworzenia podstawowego układu komunikacyjnego umożliwiającego wydzielenie nowych działek budowlanych;
- przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych determinowane były przez lokalne uwarunkowania geodezyjne, strukturę własności i stopień zainwestowania obszaru objętego Planem. Wydzielone drogi, zarówno publiczne, jak i wewnętrzne, służyć mają obsłudze terenów przeznaczonych w Planie pod zabudowę mieszkaniową i usługową, ułatwiając w ten sposób przekształcenie terenów rolniczych. Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar Planu wiąże się z podstawowym systemem transportowym gminy. Wyznaczone w Planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz nowopowstającego założenia urbanistycznego. W trakcie opracowywania Planu przyjęto założenie, że drogi publiczne nie tylko będą służyć obsłudze zlokalizowanych przy nich działek, ale także pełnić istotną rolę w układzie komunikacyjnym, stanowiąc oś, do której podłączone będą drogi wewnętrzne. Natomiast drogi wskazane w Planie jako wewnętrzne służyć mają przede wszystkim obsłudze nowo wydzielonych działek zabudowy. Plan umożliwia właścicielom działek rozwój terenów poprzez zmianę ich funkcji, gdyż działki na obszarze Planu przeznaczono w znacznej mierze pod tereny inwestycyjne: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w mniejszym stopniu tereny zabudowy usługowej. Mając na uwadze, iż działki Skarżącej przed uchwaleniem Planu były działkami rolnymi, uchwalenie zaskarżonego Planu umożliwiło ich racjonalny podział, zainwestowanie większej części w formie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej oraz zapewniło do nich prawidłowy dostęp komunikacyjny, co wpływa pozytywnie na wartość tych nieruchomości;
- ingerencja w prawo własności Skarżącej nie była nadmierna. Przede wszystkim nie naruszono istniejącej na działkach Skarżącej zabudowy. Pomimo przeznaczenia części działek pod drogi i zieleń, na pozostałych częściach nieruchomości włączonych do terenów zabudowy zachowano możliwości inwestycyjne w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej;
- Skarżąca nie została potraktowana w sposób odmienny od innych właścicieli gruntów na obszarze Planu. Tereny dróg publicznych starano się wyznaczyć w taki sposób, aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli działek potencjalnie korzystających z tych dróg, co w przypadku Skarżącej najlepiej widać na przykładzie terenów dróg publicznych: 6KDD, 8KDD (w północnej części), 9KDD oraz 11KDD - gdzie granica działek w większości przebiega przez środek terenów drogowych, ingerując we własność po obu stronach. Podobnie przebieg drogi publicznej 10KDD oraz dróg wewnętrznych 20KDW i 21KDW rozkłada się w częściach na działki różnych właścicieli, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W ten sposób ograniczenie własności, służące realizacji dróg, będzie dotyczyć różnych właścicieli działek, będących beneficjentami tego układu drogowego, pozwalającego na prawidłowe zagospodarowanie tej części gminy i stworzenie nowego założenia urbanistycznego;
- wyjątkiem jest część terenu drogi 8KDD, która od połowy przebiegu leży w granicach obu działek Skarżącej. Tutaj nie można było znaleźć stosownego rozwiązania rozkładającego ciężar lokalizacji drogi na różnych właścicieli. Jest to jedyne takie miejsce, gdzie obciążenia nie rozkładają się równomiernie na różnych właścicieli gruntów, lecz nie było innej możliwości, gdyż przebieg drogi 8KDD wynika z lokalizacji projektowanego skrzyżowania tej drogi, stanowiącej oś układu drogowego (zarówno tej części osiedla, jak i w nawiązaniu do jej przedłużenia planowanych kolejnych układów drogowych na północy Planu), z istniejącą drogą powiatową KDZ. Lokalizacja tak istotnego skrzyżowania w tym miejscu podyktowana była koniecznością zapewnienia prawidłowej geometrii skrzyżowania, a co za tym idzie - zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowników włączających się do ruchu do drogi powiatowej. Działka nr [...] ma specyficzną lokalizację i uwarunkowania, gdyż jest to działka o kształcie zbliżonym do trójkąta, przewężająca się ku drodze powiatowej, z ostrym narożnikiem w kierunku północnym. Droga 8KDD nie może być poprowadzona tuż przy skrzyżowaniu z drogą powiatową (tym bardziej w kontekście obsługi całego osiedla), ze względu na obciążenie bezpośrednimi wyjazdami z posesji zabudowanych domami mieszkalnymi, zatem ten fragment obszaru jest wyłączony z obsługi nieruchomości przyległych. Północna część działki nr [...] wyznaczona jest przez zbieg ulic Orzechowej i projektowanej 8KDD, co również uniemożliwia lub znacząco utrudniałoby funkcjonowanie na niej terenów mieszkaniowych. Działka nr [...] ma również bardzo specyficzne uwarunkowania i geometrię. Jej północny, wąski odcinek leży bezpośrednio na przedłużeniu projektowanego podłączenia i skrzyżowania drogi 8KDD z drogą powiatową. Powoduje to nieco większy udział terenów drogowych w powierzchni tej działki. Dla projektowanej drogi 8KDD rozważano odmienny przebieg, lecz wersje alternatywne wobec ustalonego rozwiązania były pod niemal każdym względem gorsze, mniej bezpieczne, bardziej odległe od standardów i wymogów, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W szczególności projektowanie skrzyżowania z ul. [...] (droga powiatowa) bliżej wschodniego narożnika Planu, do której dojazd musiałby przekątniowo przecinać działkę nr ew. [...] oraz [...] - rozwiązanie takie nie tylko tworzyłoby niekorzystny kąt zbiegu ulic, nie pozwalałoby na zaprojektowanie niezbędnego, docelowego ronda (do tego czasu obowiązywać będzie geometria zaplanowana przez Zarząd Dróg Powiatowych, lecz rozwiązanie z rondem było z Zarządem konsultowane jako docelowe) koniecznego dla przyjęcia prognozowanej liczby pojazdów (z osiedla), ale i tworzyłoby - także na działce Skarżącej - dysfunkcjonalne trójkątne geometrie granic, obniżające wartość działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto skrzyżowanie zlokalizowane byłoby nie w odległości zbliżonej do wymaganych 400 m, jak nakazywały ówczesne przepisy (a w toku realizacji projektu jaką odległość udało się, z udziałem organów zarządzających drogą powiatową, ustalić), lecz w odległości zaledwie 190 m w stosunku do ronda łączącego ul. [...] z [...];
- rozważając interes prywatny Skarżącej w kontekście bezwzględnych potrzeb projektowanego osiedla i całej zbiorowości mieszkańców Gminy, ze szczególnym uwzględnieniem osób już mieszkających na objętym Planem osiedlu, przeprowadzono analizę strat po stronie Skarżącej oraz podjęto próbę optymalizacji terenów przeznaczanych pod funkcje komercyjne: wprowadzono pas zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. [...], zaprojektowano podział funkcji na usługi oraz na usługi administracyjne i związane ze służbą zdrowia UA/UM, tak, by uskok geometrii działki nie był problemem dla zagospodarowywania tych funkcji. Ostatecznie, wskutek uchwalenia Planu, Skarżąca na rzecz funkcji publicznych będzie pozbawiona nieco ponad 35% stanu swojego posiadania. Pełnomocnik przyznał, że to wartość znacząca, lecz, jak stwierdził, wynikająca z nieoptymalnego kształtu nieruchomości Skarżącej (geometria działek ma zasadniczy wpływ na zdolność do efektywnego, procentowego ich wykorzystania na cele inwestycyjne);
- istotnym elementem założenia urbanistycznego jest wprowadzenie w tej części Planu terenów 2ZP i 3ZP, służących jako miejsce odpoczynku i stanowiących bufor pomiędzy mającą powstać zabudową mieszkaniową (także na działkach Skarżącej), a skrzyżowaniem drogi dojazdowej 8KDD z drogą powiatową wyższej klasy: drogą zbiorczą KDZ. Lokalizacja terenów zieleni w tym miejscu jest też uzasadniona przyszłą lokalizacją obiektów usługowych po drugiej stronie ulicy;
- tereny, na których zlokalizowane są nieruchomości należące do Skarżącej, są oznaczone w Studium symbolami [...] oraz [...] Niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, iż zapisy kierunkowe Studium determinują powstanie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej dla całego obszaru oznaczonego w Studium stosownym symbolem, a co za tym idzie - że w zaskarżonym Planie, w toku jego sporządzania, zabudowa powinna być przewidziana w pełnej skali, na terenie całej jednostki planistycznej wyznaczonej w Studium.
Na rozprawie w dniu 17 lutego 2023 r.:
- pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że doprecyzował zarzuty dotyczące naruszenia § 3 Planu, przez wskazanie, iż chodzi o poszczególne punkty z ust. 3 tego paragrafu. Odnosząc się zaś do odpowiedzi na skargę, przyznał, że kwestia lokalizacji przebiegu drogi 8KDD była szczegółowo analizowana na etapie procedury planistycznej i że trudno dodać cokolwiek do tego, co jest w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wytknął, że w odpowiedzi na skargę szczątkowo odniesiono się do lokalizacji terenów zielonych na nieruchomości Skarżącej, akcentując jedynie ich buforową funkcję, co zdaniem Skarżącej nie będzie zachodzić. Nie odniesiono się również w ogóle do lokalizacji terenów usług publicznych na nieruchomości Skarżącej ani kwestii niewłaściwej kwalifikacji dróg oznaczonych symbolami 20KDW i 21KDW jako dróg wewnętrznych. Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko, że teren oznaczony w Planie jako UA/UM winien mieć, dla zachowania zgodności ze Studium, wiodące przeznaczenie MN/UA/UM. Na pytanie Sądu wskazał, że nie może kategorycznie stwierdzić, czy nieruchomości Skarżącej położone są w granicach czterech (jak podano w skardze), czy dwóch (jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę) jednostek planistycznych ze Studium. Jednak to, jego zdaniem, kwestia nieistotna, gdyż ustalenia Studium co do wszystkich tych terenów są podobne – wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
- pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę, że tym że cofnął wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że zgodnie z informacjami od planistów, nieruchomości Skarżącej znajdują się na terenie jednostek oznaczonych w Studium symbolami [...] oraz [...] Fakt, że dla terenu przewidziano w Studium wiodące przeznaczenie – zabudowę mieszkaniową – nie oznacza, że w planie miejscowym każdy obszar musi mieć również, jako wiodące wskazanie, przeznaczenie mieszkaniowe. Wskazanie w Studium funkcji usługowej jako uzupełniającej oznacza, że chodzi o usługi normalnie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, tzn. usługi służące mieszkańcom, a nie na tyle uciążliwe, by wchodziły w kolizję z przeznaczeniem mieszkaniowym (jak np. warsztat samochodowy). W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że lokalizacja usług publicznych w części na nieruchomości Skarżącej była uzasadniona tym, by wespół z sąsiednim terenem U oraz już istniejącymi, znajdującymi się poza granicami Planu po północno-wschodniej stronie, terenami usługowymi stworzyć swoiste centrum dla tego terenu. Ponadto za tą lokalizacją przemawiała bliskość dróg, zwłaszcza planowanej 8KDD i drogi powiatowej. Z kolei tereny zieleni 2ZP i 3ZP pełnią nie tylko funkcje buforu dla terenów mieszkaniowych 33MN i 34MN od dróg publicznych (8KDD i 12KDD), ale też od terenów usługowych, a nadto mają stanowić miejsce wytchnienia (relaksu), w szczególności dla osób, które udają się załatwić swoje sprawy na terenie usług (U), w tym usług publicznych (UA/UM). Pełnomocnik zaznaczył, że na terenie UA/UM niekoniecznie muszą powstać tylko inwestycje celu publicznego, ale także mogą być przedsięwzięcia komercyjne, realizujące wskazane w Planie usługi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że drogi oznaczone w MPZP symbolami 20KDW i 21KDW zostały sklasyfikowane jako wewnętrzne, ponieważ w założeniu nie mają one pełnić funkcji publicznych, dróg "przelotowych", a jedynie dojazdu do nieruchomości zlokalizowanych na terenach mieszkaniowych wzdłuż tych dróg. Ich lokalizacja jest korzystna także dla Skarżącej, ponieważ pozwoli zwiększyć możliwości zabudowy jej nieruchomości – nie tylko wzdłuż drogi 8KDD, ale także wzdłuż ww. dróg wewnętrznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji Sądu była w niniejszej sprawie uchwała nr LII/442/2022 Rady Gminy Rokietnica z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: Rokietnica rejon ul. Szamotulskiej, ul. Szkolnej, ul. Leśnej i ul. Grzybowej i w miejscowości Mrowino do ul. Radziwoja – etap I, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 11 maja 2022 r. (poz. 3684) i zgodnie z brzmieniem jej § 57 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. 26 maja 2022 r., jak dotychczas nie była nowelizowana i nadal obowiązuje.
Uchwała została zaskarżona w części, tj. Skarżąca zakwestionowała zasadniczo prawidłowość ustaleń Planu odnoszących się do, stanowiących jej własność, nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] (obręb R. ), w granicach terenów oznaczonych w Planie symbolami 2ZP i 3ZP; 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD; 8KX; 20KDW i 21KDW; a także UA/UM. I to stwierdzenia nieważności ustaleń planistycznych dotyczących tych właśnie terenów Skarżąca zażądała.
Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle tego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.
Godzi się podkreślić, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że ustalenia zaskarżonego Planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami 2ZP, 3ZP, 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD, 12KDD, 8KX, 20KDW, 21KDW oraz UA/UM – w granicach działek nr [...] i [...] – naruszają w taki sposób interes prawny Skarżącej. Jest ona bowiem właścicielką ww. działek (stanowiących odrębne nieruchomości). W konsekwencji wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania, narusza interes prawny Skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).
W ocenie Sądu powyższe stanowisko o posiadaniu przez Skarżącą legitymacji skargowej nie rozciąga się już jednak na ustalenia zaskarżonego Planu odnoszące się do terenów oznaczonych ww. symbolami (2ZP, 3ZP, 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD, 12KDD, 8KX, 20KDW, 21KDW oraz UA/UM) w części wykraczającej poza granice działek nr [...] i [...]. Pozostaje bowiem poza sporem, że Skarżąca nie jest właścicielką innych działek położonych na tych terenach (brak też danych, aby była uprawniona z tytułu ograniczonych praw rzeczowych), stąd nie może skutecznie wywodzić swej legitymacji do zaskarżenia ustaleń Planu w ww. części z prawa własności nieruchomości (odpowiednio: z innego tytułu prawnorzeczowego). Zarazem Skarżąca nie wskazała innego źródła ewentualnej legitymacji skargowej w odniesieniu do omawianej części ustaleń.
Z tych względów Sąd w niniejszym składzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę "w pozostałej części" (pkt 5 sentencji wyroku) - czyli w części, w której skarga wykraczała swym przedmiotem poza zaskarżone postanowienia Uchwały dotyczące terenów 2ZP, 3ZP, 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD, 12KDD, 8KX, 20KDW, 21KDW oraz UA/UM w granicach działek Skarżącej nr [...] i [...].
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi - w części dotyczącej postanowień Planu odnoszących się do nieruchomości (ww. działek) Skarżącej - należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez wskazane postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).
Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).
Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (bo tak należy rozumieć użytą w niej formułę "naruszenia przepisów prawa materialnego"). Zarzuty te zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego przez ustalenie w zaskarżonej Uchwale przeznaczenia znacznej części obszaru nieruchomości należących do Skarżącej - zdaniem autora skargi: blisko połowy tego obszaru, a według pełnomocnika organu: ok. 33%, ale pełnomocnik nie uwzględnia w tej kalkulacji terenów UA/UM i KDW - "pod cele pożytku publicznego": ZP (zieleń urządzona), KDD (drogi publiczne klasy dojazdowej), KX (ciąg pieszo-rowerowy), KDW (drogi wewnętrzne) oraz UA/UM (zabudowa usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych oraz teren zabudowy usług służb zdrowia i opieki społecznej). W istocie zarzucono więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. określających przeznaczenie terenów.
W związku z tym wypada wyjaśnić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Kilka spośród tych wartości – a mianowicie wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) – zostały w zarzutach i argumentacji skargi szczególnie zaakcentowane.
Analiza stanowisk procesowych stron prowadzi do wniosku, że spór pomiędzy nimi sprowadzał się w istocie do czterech zagadnień:
1) zasadności (i celowości) ustalenia terenów zieleni urządzonej (2ZP i 3ZP) na nieruchomości Skarżącej;
2) zasadności ustalenia przebiegów dróg publicznych (6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD) oraz ciągu pieszo-rowerowego (8KX) na jej nieruchomościach;
3) zaprojektowania dróg wewnętrznych (20KDW i 21KDW) na nieruchomości Skarżącej (zamiast dróg publicznych, których rolę, zdaniem autora skargi, mają one faktycznie pełnić);
4) ustanowienia terenu zabudowy usługowo-administracyjnej (UA/UM) na jej nieruchomości, i to z pominięciem funkcji mieszkaniowej jako podstawowej.
Przed przejściem do szczegółowej analizy ww. spornych kwestii należy jeszcze poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Po pierwsze, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 07 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 1546/19 (CBOSA): "Właściciele nieruchomości, których status planistyczny został ulepszony poprzez dopuszczenie na nich zabudowy muszą liczyć się z tym, że nie zawsze 100% ich nieruchomości będzie przeznaczone pod zabudowę np. mieszkaniową, lecz że będzie temu towarzyszyło przeznaczenie części obszaru na konieczną infrastrukturę komunikacyjną czy społeczną".
Po drugie, okoliczność, że blisko połowa obszaru każdej z nieruchomości Skarżącej położonych w granicach MPZP zostało przeznaczonych na cele, które można by, nieco "publicystycznie", nazwać za autorem skargi "celami pożytku publicznego", sama w sobie, nie wystarcza do stwierdzenia, że doszło w tym przypadku do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Albowiem w skrajnym przypadku nawet cała nieruchomość danego podmiotu może być przeznaczona w m.p.z.p. na cele publiczne, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344; w skrócie "u.g.n."), jeżeli cele te nie mogłyby być zrealizowane w inny sposób (np. w sposób mniej dolegliwy, lub w innej lokalizacji, zwłaszcza już stanowiącej własność publiczną). Oczywiście niezbędność nieruchomości prywatnej na taki cel powinna być w każdym przypadku przez organ planistyczny wnikliwie przeanalizowana i uzasadniona.
Po trzecie, w takim kontekście w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o konieczności "ważenia" interesu publicznego i interesów prywatnych oraz wykazania spełnienia tego wymogu w uzasadnieniu do uchwały w sprawie m.p.z.p. (zob. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Dlatego nie do końca ścisłe stwierdzenie pełnomocnika Skarżącej, że wymagany przepisami standard nakazuje "uwzględnienie również interesu prywatnego" (s. 11 skargi), należy rozumieć w ten sposób, iż organ planistyczny winien był położyć odnośny interes prywatny na szali, na drugiej kładąc interes publiczny (jego "potrzeby"; zob. art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) - by zbadać, który z tych wchodzących w danym przypadku w grę interesów przeważy. Innymi słowy, "[o]rgan gminy był zobowiązany do wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalności przy oddziaływaniu na prawo własności" (zob. wyrok NSA z 17.09.2021 r., II OSK 115/21, CBOSA).
Po czwarte, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie w m.p.z.p. terenu prywatnego na cel publiczny - umożliwiające następcze wywłaszczenie tego terenu, zgodnie z art. 112 i nast. u.g.n. - stanowi bardzo głębokie i dotkliwie ograniczenie własności prywatnej, będącej, podkreślmy tu, pod szczególną ochroną Konstytucji RP, jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20). Dokonanie takiej ingerencji wymaga więc szczególnie starannego wyważenia kolidujących wówczas interesów: publicznego i prywatnego, a także wnikliwego i przekonującego uzasadnienia, że w danym przypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji RP) ani do przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do tak limitowanej własności nieruchomości prywatnej (por. wyrok NSA z 15.06.2021 r., II OSK 2811/20, CBOSA).
Po piąte, jak to już wyżej wskazano, o konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi obecnie expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Regulację tę uzupełniał § 12 pkt 19 nieobowiązującego już - ale znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie: "rozporządzenie MI"), który stanowił, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.
W doktrynie trafnie zauważa się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).
Przywołane wyżej regulacje art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12).
W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).
W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje.
Ad 1) Tereny zieleni urządzonej 2ZP i 3ZP (w granicach działki nr [...]).
W myśl § 3 ust. 3 pkt 6 Uchwały skrót "ZP" oznacza "teren zieleni urządzonej, w szczególności parków, skwerów i innych obszarów z uporządkowaną kompozycyjnie zielenią". Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 Uchwały tereny zieleni urządzonej - w tym 2ZP i 3ZP - zaliczone zostały do "terenów przestrzeni publicznej". Jest to określenie niewątpliwie zbieżne z "obszarem przestrzeni publicznej" - zdefiniowanym w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. - przez który należy rozumieć "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".
Od razu trzeba zaznaczyć, że wytyczone na działce nr [...] tereny 2ZP i 3ZP położone są w granicach obszaru oznaczonego w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokietnica (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Nr XVIII/156/2019 Rady Gminy Rokietnica z 16 grudnia 2019 r.; w skrócie "Studium’) symbolem [...], dla którego expressis verbis dopuszczono "tereny przestrzeni publicznych" (zob. s. 416 Studium).
Wypada też zauważyć, że omawiane przeznaczenie ZP jest częściowo zbieżne z regulacją wyżej wzmiankowanego art. 6 u.g.n., w myśl którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa" (pkt 9c).
Zarzuty Skarżącej sprowadzają się do tego, że tereny oznaczone jako 2ZP i 3ZP to jedyne tego rodzaju obszary w granicach Planu na wschód od drogi 5KDD i że nie będą one pełnić należycie funkcji "buforowej", a ponadto - że niedaleko znajduje się już teren rekreacyjny porośnięty roślinnością ("P. R.").
Autor skargi trafnie wytknął, że uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnych informacji o przesłankach, którymi kierował się organ przyjmujący takie rozwiązanie planistyczne. Wypada jednak zauważyć, że jedną z takich przesłanek naprowadził sam pełnomocnik Skarżącej, wywodząc w skardze (na s. 10), że "projektowane tereny zieleni urządzonej w ich obecnym kształcie nie będą spełniały z a m i e r z o n e j f u n k c j i b u f o r o w e j [podkr. Sądu] wyciszającej hałas generowany na odcinku drogi publicznej 8KDD, co miało wpływa pozytywnie na sytuację mieszkańców istniejącej zabudowy na obszarze 34MN oraz mieszkańców ul. [...]". Dalszą argumentację przedstawił na rozprawie pełnomocnik organu, wskazując, że "tereny zieleni 2ZP i 3ZP pełnią nie tylko funkcje buforu dla terenów mieszkaniowych 33MN i 34MN od dróg publicznych (8KDD, 12KDD), ale też od ww. terenów usługowych, a ponadto, zgodnie ze wskazaniami urbanistycznymi, mają stanowić miejsce wytchnienia (relaksu), w szczególności dla osób, które udają się załatwić swoje sprawy na terenie usług (U), w tym usług publicznych (UA/UM)" (k. 100v. akt sądowych).
Sąd podziela argumentację organu, że lokalizacja terenów zieleni 2ZP i 3ZP znajduje dostateczne uzasadnienie we wspomnianej funkcji "buforowej", a także z uwagi na planowaną lokalizacją obiektów usługowych po drugiej stronie ulicy (8KDD). Nie jest natomiast rzeczą Sądu ocena, czy tereny zieleni powinny zostać wyznaczone w innym (jeszcze) miejscu, w szczególności - jak to sugeruje Skarżąca - na odcinku bezpośrednio przy zbiegu z ul. [...], gdyż jest to domena wskazań urbanistycznych, a więc wiadomości specjalnych. Z tych samych powodów kontroli Sądu wymyka się wyrażona przez Skarżącą ocena, że "dublowanie terenów zielonych, które z uwagi na mniejszą powierzchnię nie będą mogły być tak atrakcyjnie zagospodarowane jak wspomniany obszar «Polana Rumpuciowa», jest nieprawidłowym rozwiązaniem planistycznym" (s. 10 skargi). Inna rzecz, że wystarczy rzut oka na rysunek Planu, by stwierdzić, iż o żadnym "dublowaniu terenów zielonych" nie może być w tym przypadku mowy oraz że za ewentualną wadę MPZP mógłby zostać uznany prędzej deficyt terenów zielonych, aniżeli ich nadmiar.
Niezależnie od tego, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przywołany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 2150/21 (CBOSA), zgodnie z którym "rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). [...] ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1742/22, CBOSA".
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie sposób zasadnie zarzucić nieproporcjonalności ograniczenia lub braku wyważenia interesów w odniesieniu do Skarżącej w zakresie terenów 2ZP i 3ZP. Z tych względów odnoszące się do ww. terenów zarzuty skargi należało uznać za niezasadne, a skargę w tej części - dotyczącej terenów oznaczonych w Uchwale symbolami 2ZP i 3ZP w granicach działki Skarżącej nr [...] - na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić (pkt 4 sentencji wyroku).
Ad 2) Tereny dróg publicznych 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD (odpowiednio w granicach działek nr [...] i [...]) oraz ciągu pieszego 8KX (w granicach działki nr [...]).
W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne. Oznacza to, że konstytucyjna ochrona własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania (por. wyrok TK z 14.03.2000 r., P 5/99, OTK 2000, Nr 2, poz. 60). Zgodnie z art. 6 u.g.n. do celów publicznych zalicza się m.in. "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego [...]" (pkt 1) oraz "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze [...], a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa" (pkt 9c).
W świetle powyższego można stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości Skarżącej pod realizację ww. dróg publicznych oraz ciągu pieszo-rowerowego spełnia wymogi konstytucyjne.
Godzi się przy tym zauważyć, że poza wyjątkiem dotyczącym drogi oznaczonej symbolem 8KDD, Skarżąca w istocie nie kwestionowała potrzeby wytyczenia ww. dróg publicznych (i ciągu pieszo-rowerowego), ani ich przebiegu. Jej zastrzeżenia wzbudził jedynie fakt, że wytyczenie tych szlaków komunikacyjnych złożyło się na nadmierną, zdaniem Skarżącej, kwotę powierzchni "wykrojonych" z należących do niej nieruchomości na potrzeby publiczne. Jak to już jednak wyżej wyjaśniono, taki argument ("kwotowy"), sam w sobie nie uzasadnia jeszcze uznania odnośnej regulacji planistycznej za wadliwą. Tym bardziej że pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę przekonująco wyjaśnił, iż "[w]yznaczone w Planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz nowopowstającego założenia urbanistycznego. W trakcie opracowywania Planu przyjęto założenie, że drogi publiczne nie tylko będą służyć obsłudze zlokalizowanych przy nich działek, ale także pełnić istotną rolę w układzie komunikacyjnym, stanowiąc oś, do której podłączone będą drogi wewnętrzne. [...] Plan umożliwia właścicielom działek rozwój terenów poprzez zmianę ich funkcji, gdyż działki na obszarze Planu przeznaczono w znacznej mierze pod tereny inwestycyjne: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w mniejszym stopniu tereny zabudowy usługowej. Mając na uwadze, iż działki Skarżącej przed uchwaleniem Planu były działkami rolnymi, uchwalenie zaskarżonego Planu umożliwiło ich racjonalny podział, zainwestowanie większej części w formie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej oraz zapewniło do nich prawidłowy dostęp komunikacyjny, co wpływa pozytywnie na wartość tych nieruchomości. [...] Tereny dróg publicznych starano się wyznaczyć w taki sposób, aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli działek potencjalnie korzystających z tych dróg, co w omawianym przypadku najlepiej widać na przykładzie terenów dróg publicznych: 6KDD, 8KDD (w północnej części), 9KDD oraz 11KDD, gdzie granica działek w większości przebiega przez środek terenów drogowych, ingerując we własność po obu stronach. Podobnie przebieg drogi publicznej 10KDD [...] rozkłada się w częściach na działki różnych właścicieli, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W ten sposób ograniczenie własności, służące realizacji dróg, będzie dotyczyć różnych właścicieli działek, będących beneficjentami tego układu drogowego, pozwalającego na prawidłowe zagospodarowanie tej części gminy i stworzenie nowego założenia urbanistycznego".
Zresztą bliższa analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że rzeczywisty spór pomiędzy nimi w zakresie dróg publicznych ogniskował się zasadniczo wokół przebiegu drogi [...] Jednak i on, jak się wydaje, ostatecznie wygasł, na co może wskazywać wystąpienie pełnomocnika Skarżącej na rozprawie, kiedy to przyznał, że kwestia lokalizacji przebiegu drogi 8KDD była szczegółowo analizowana na etapie procedury planistycznej i że trudno dodać cokolwiek do tego, co jest w odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu ta ocena jest w pełni trafna, bowiem organ wyczerpująco odniósł się do kwestii wyznaczenia przebiegu drogi 8KDD, wykazując w odpowiedzi na skargę w sposób wyczerpujący i przekonujący, że w toku procedury planistycznej rozważano alternatywne wersje przebiegu tej drogi, lecz pod niemal każdym względem były one "gorsze, mniej bezpieczne, bardziej odległe od standardów i wymogów, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie". W szczególności rozwiązanie postulowane przez Skarżącą, polegające na zaprojektowaniu skrzyżowania z ul. [...] (drogą powiatową) bliżej wschodniego narożnika Planu, do której dojazd musiałby przekątniowo przecinać działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], nie tylko tworzyłoby niekorzystny kąt zbiegu ulic i nie pozwalałoby na zaprojektowanie niezbędnego, docelowego ronda koniecznego dla przyjęcia prognozowanej liczby pojazdów (z osiedla), ale również prowadziłoby do powstania - także na działce Skarżącej - dysfunkcjonalnych trójkątnych geometrii granic, obniżających wartość działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto tak zaprojektowane skrzyżowanie zlokalizowane byłoby w mniejszej, niż ówcześnie przez przepisy wymagana, odległości od sąsiedniego ronda, łączącego ul. [...]. Oczywiście, nie bez znaczenia jest także okoliczność, że za ostatecznie przyjętym w Planie rozwiązaniem przebiegu drogi 8KDD optował Zarząd Dróg Powiatowych w P., a więc organ wyspecjalizowany w kwestiach organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W ocenie Sądu zaplanowana sieć dróg publicznych jest logiczna, przejrzysta i odpowiada przyjętym przez organ planistyczny założeniom stworzenia układu drogowego zapewniającego właściwą obsługę komunikacyjną nowo tworzonego "założenia urbanistycznego".
Odnośnie do ciągu pieszo-rowerowego (8KX) - podpadającego, jak to już wyżej wskazano, pod regulacje art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n. - wypada jeszcze dodać, że taki ciąg zasadniczo mieści się w pojęciu "drogi wewnętrznej" w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Dotyczący takich dróg przepis art. 8 ust. 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r. stanowił, że: "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Od 21 września 2022 r. przepis ten otrzymał następujące brzmienie: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi". Jednocześnie z tym dniem dodany został do art. 8 u.d.p. ust. 11, zgodnie z którym: "Droga wewnętrzna przeznaczona wyłącznie do ruchu: 1) osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo 2) pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego – jest drogą rowerową". Przy czym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi (a także finansowanie tych zadań) należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p.). Nie ulega wątpliwości, że droga wewnętrzna może być w konkretnym przypadku (np. w sytuacji, gdy stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego) drogą publicznie (ogólno-) dostępną – przez co nie staje się jeszcze "drogą publiczną" w technicznoprawnym znaczeniu. W świetle bowiem definicji legalnej takiej drogi – w myśl której drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (zob. art. 1 u.d.p.) – dla uznania danej drogi, dostępnej każdemu, za drogę publiczną, niezbędne jest jej formalne zaliczenie do jednej z kategorii takich dróg (wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p.).
Na tym tle normatywnym Sąd uznał, że z uwagi na lokalizację omawianej drogi (ciągu 8KX), jej wielkość oraz planowane przeznaczenie w Planie, nie doszło w tym przypadku do zarzucanego naruszenia prawa w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności Uchwały w odnośnym zakresie. Zresztą, wypada zauważyć, że argumentacja Skarżącej była w tym zakresie nader lakoniczna, ograniczając się właściwie do odsyłającego stwierdzenia, że "niniejsza argumentacja [odnosząca się do dróg publicznych - uw. Sądu] znajdzie również zastosowanie do terenu ciągu pieszo-rowerowego - 8KX" (s. 10 skargi).
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że odnoszące się do terenów dróg publicznych 6KDD, 8KDD, 9KDD, 10KDD, 11KDD i 12KDD (odpowiednio w granicach działek nr [...] i [...]) oraz ciągu pieszego 8KX (w granicach działki nr [...]) należało uznać za niezasadne. W konsekwencji skarga w tej części - dotyczącej ww. terenów w granicach odnośnych działek Skarżącej - na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu, o czym Sąd odpowiednio orzekł w punktach 2-4 sentencji wyroku.
Ad 3) Tereny dróg wewnętrznych 20KDW i 21KDW (w granicach działki nr [...]).
Analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że spór pomiędzy nimi nie dotyczył przebiegu ww. dróg, a jedynie ich sklasyfikowania jako dróg wewnętrznych (zamiast dróg publicznych).
W związku z tym należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w m.p.z.p. powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym wypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z 06.04.2022 r., II OSK 1272/19; z 17.04.2018 r., II OSK 1410/16; dostępne w CBOSA).
Sąd w niniejszym składzie przychyla się również i do tego stanowiska, które zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA), w myśl którego na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne - zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednak użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" - przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg - ma co do zasady za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale zasadniczo tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych (dodajmy: poza wyjątkowymi sytuacjami, obejmującymi w szczególności wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej na wniosek lub za zgodą właściciela odnośnej nieruchomości niepublicznej).
Przemawia za tym, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - co należy do zadań własnych gminy - obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich - co też trafnie wytknięto w skardze, zasadnie uznając takie działanie za nadużycie władztwa planistycznego (podobnie M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91).
Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do dróg wewnętrznych 20KDW i 21KDW przebiegających przez nieruchomość Skarżącej (działkę nr [...]), przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności - wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, n 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły - a zarazem nie spełniony - jawi się już pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). Wynika to jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1 u.g.n., wyżej cytowanego. Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent" 2007, nr 12, s. 140 i n.).
Ponadto kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności - kryterium proporcjonalności sensu stricto - gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w Planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem drogowym. Inkryminowana regulacja "rezerwuje" bowiem należącą doń nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe - z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) - bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ową drogę wewnętrzną) oraz powetować właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej).
Po trzecie, zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki - napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w przywołanym w skardze wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) - wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za, w istocie, faktyczne wywłaszczenie.
W tym kontekście jako szczególnie istotne jawi się spostrzeżenie autora skargi, że zaplanowane na nieruchomości Skarżącej drogi wewnętrzne 20KDW i 21KDW spełniają kumulatywnie kryteria do uznania ich za drogi publiczne, bowiem:
a) są połączone z siecią dróg publicznych - tu dodajmy: z projektowanymi drogami 8KDD i 10 KDD;
b) nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla - tu dodajmy: wbrew stanowisku pełnomocnika organu, mogą nie tylko służyć obsłudze zlokalizowanych przy nich działek, ale także, zważywszy na ich usytuowanie w siatce drogowej oraz powiązanie z drogami publicznymi, pełnić funkcje dróg "przelotowych";
c) są ogólnodostępne;
d) służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny.
W ocenie Sądu, w kontekście raczej wyjątkowej - jak to wyżej przyjęto - dopuszczalności przeznaczania w m.p.z.p. nieruchomości prywatnych pod drogi wewnętrzne jako niezbędna jawi się analiza, kto w konkretnym przypadku będzie faktycznie beneficjentem wyznaczenia takiej drogi. Inaczej bowiem przyjdzie ocenić sytuację np. dewelopera działającego z zamiarem utworzenia osiedla (zwłaszcza tzw. osiedla zamkniętego) na terenie stanowiącym jego własność, a inaczej, gdy to gmina – (nad)używając przysługującego jej władztwa – narzuca właścicielowi, niekoniecznie zainteresowanemu takim przeznaczeniem jego nieruchomości w planie miejscowym, przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną, wraz z obowiązkiem jej późniejszego utrzymywania (i to także w aspekcie podatkowym – wszak grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych, inaczej niż w przypadku dróg publicznych, nie korzystają z wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości – por. wyrok NSA z 25.02.2021 r., III FSK 2343/21, CBOSA).
W tym kontekście nie brzmi przekonująco argument pełnomocnika organu wypowiedziany na rozprawie, że lokalizacja spornych dróg wewnętrznych "jest korzystna także dla skarżącej, ponieważ pozwoli zwiększyć możliwości zabudowy jej nieruchomości - nie tylko wzdłuż drogi 8KDD, ale także wzdłuż ww. dróg wewnętrznych" (k. 101 akt sądowych). Pomijając wysoce spekulatywny charakter tego argumentu - z którym, notabene, obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wcale się nie zgodził - to pewnej dozy jego racjonalności i zasadności można by upatrywać jedynie w sytuacji, gdyby uznać, że wytyczenie drogi wewnętrznej na obszarze objętym m.p.z.p. jest możliwe jedynie w sytuacji wyznaczenia już w planie miejscowym przebiegu takiej drogi. Tymczasem Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że powinno być raczej zasadą, iż plan miejscowy określa jedynie zasady wytyczania i parametry takich dróg, a o ich wyznaczeniu i konkretnym przebiegu powinien już decydować, w zależności od potrzeb, właściciel nieruchomości, przez którą taka droga miałaby przebiegać (por. np. wyrok WSA z 18.10.2018 r., IV SA/Po 796/18, CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do terenów oznaczonych w Uchwale jako 20KDW i 21KDW (w granicach działki Skarżącej nr [...]). W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w ww. części (pkt 1 sentencji wyroku).
Ad 4) Teren UA/UM (w granicach działki nr [...]).
W zakresie ustaleń planistycznych dotyczących przeznaczenia nieruchomości Skarżącej (działki nr [...]) na cele UA/UM – zdefiniowane, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 Uchwały, jako "teren zabudowy usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych oraz teren zabudowy usług służby zdrowia i opieki społecznej" – Sąd uznał, że zasługują one na stwierdzenie nieważności, już z uwagi na ich niezgodność ze Studium (acz w innym zakresie, niż wytknięto w skardze).
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że w skardze błędnie wskazano, iż sporne nieruchomości Skarżącej położone są w granicach czterech rodzajów terenów, oznaczonych w Studium symbolami [...], [...], [...] i [...] W rzeczywistości bowiem są one zlokalizowane "tylko" w obrębie dwóch rodzajów terenów - oznaczonych w Studium symbolami [...] (działka nr [...]; nie przewidziano na niej w Planie terenów usługowych) oraz [...] (działka nr [...], na której w Planie przewidziano tereny usługowe, zarówno "U", nieobjęte skargą, jak i zaskarżone "UA/UM") - na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.
Ocena zasadności sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących niezgodności ustaleń planistycznych ze Studium winna zostać dokonana przede wszystkim na tle przepisów art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z ich treścią ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a sam plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Studium jest aktem podejmowanym w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunków zmian w zakresie przeznaczenia terenów, a także określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
W ujęciu systemowym wymagana zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady, i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (zob. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2816/19, CBOSA).
Stopień związania m.p.z.p. ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia (tj. sposobu sformułowania i stopnia szczegółowości) tych ostatnich. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale postanowienia te nie mogą być z ww. ustaleniami sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. np. wyroki WSA: z 05.10.2022 r., II SA/Po 200/22; z 26.10.2022 r., II SA/Go 431/22; dostępne w CBOSA).
Jak to już wyżej wskazano, nieruchomości Skarżącej są zlokalizowane w granicach terenów oznaczonych w Studium symbolami: [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]).
Należy zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że "[d]o ustalenia, jakie przeznaczenie przewiduje Studium, potrzebne jest całościowe, integralne odczytanie jego treści, nie zaś bazowanie wyłącznie na graficznym oznaczeniu i wybiórczo potraktowanych zapisach". Wypada jednak zauważyć, że przy takim "całościowym" odczytywaniu Studium nie można pomijać różnic w stopniu szczegółowości poszczególnych jego ustaleń, a zwłaszcza tego, że ogólne wskazania bazujące na standardach oznaczeń (literowych) przeznaczenia terenów (tu zwłaszcza: MN, U, UA, UM) oraz powiązanych z nimi tzw. standardów konwersji (według terminologii odpowiedzi na skargę, s. 19) zawartych w tabeli 22 (s. 118 i nast. Studium), doznają uszczegółowienia, a przez to i korekty (zwykle zawężającej) w odniesieniu do poszczególnych jednostek terenowych (tu zwłaszcza: [...], a także [...]).
Wychodząc zatem od owych standardów oznaczeń (literowych) przeznaczenia terenów w Studium, należy wskazać, że symbole:
- MN - należy rozumieć jako teren zabudowy jednorodzinnej, ciągłej lub rozproszonej,
- U - należy rozumieć jako teren zabudowy usługowej, w tym tereny zabudowy usług różnych, z wyłączeniem usług handlu realizowanych na powierzchni netto przekraczającej 2000 m2,
- UM - należy rozumieć jako teren usług służby zdrowia i opieki społecznej,
- UA - należy rozumieć jako teren usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych (s. 116 i 117 Studium).
Z kolei w świetle wspomnianych "standardów konwersji" zamieszczonych w tabeli 22 (pt. "Relacje między oznaczeniami Studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z klaryfikacją wprowadzona w ramach zmiany studium nr III") dla oznaczenia przeznaczenia w Studium:
- MN - w m.p.z.p. możliwe są oznaczenia: MJ, MN, UD (U, UK, UL, UM, UN)*, ZP, ZB,
- U - w m.p.z.p. możliwe są oznaczenia: U, UC, UK, UL, UN, UM, US, UT, UA, ZP, ZB.
Te ogólne wskazania doznają uszczegółowienia w odniesieniu do poszczególnych jednostek terenowych. I tak, dla kluczowego, w analizowanym tu zakresie, obszaru oznaczonego jako [...] wskazano m.in., że "[u]regulowania planistyczne powinny także wskazywać możliwość realizacji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i usługowej zabudowy gospodarczej, do której należy zaliczyć garaże, budynki gospodarcze i gospodarczo techniczne. Obszar zabudowy może rozwijać funkcje uzupełniające, w szczególności związane z drobnymi usługami i drobnym handlem" (s. 436 Studium).
Z kolei - dla porównania - dla obszaru [...] w Studium wskazano m.in., że "[u]regulowania planistyczne powinny także wskazywać możliwość realizacji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i usługowej zabudowy gospodarczej, do której należy zaliczyć garaże, budynki gospodarcze i gospodarczo techniczne. Obszar zabudowy może rozwijać funkcje uzupełniające, w szczególności związane z drobnymi usługami i drobnym handlem, a także usługami różnymi. Ponadto na przedmiotowym obszarze dopuszcza się wprowadzenie terenów usługowych UN, UL i UK oraz tereny przestrzeni publicznych SP" (s. 416 Studium).
Użyte w Studium w odniesieniu do obszaru [...] - a, podkreślmy, nie występujące w opisie obszaru [...] - pojęcie "terenów przestrzeni publicznych" z pewnością nawiązuje do ustawowego określenia "obszaru przestrzeni publicznej", zdefiniowanego w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Objaśniając ten ostatni termin, w doktrynie wskazuje się, że "[o]bszarami takimi są z zasady centra miast, ewentualnie centra dzielnic w miastach" (tak M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 270).
Jest to o tyle istotne, że motywując na rozprawie zasadność zlokalizowania terenu UA/UM m.in. na należącej do Skarżącej działce nr [...] - a więc, zauważmy, w granicach terenu oznaczonego w Studium jako [...] (a nie [...]) - pełnomocnik organu wskazał, że "lokalizacja usług publicznych (UA/UM) w części na nieruchomości skarżącej była uzasadniona tym, by wespół z sąsiednim terenem U oraz znajdującymi się już poza granicami planu terenami usługowymi stworzyć swoiste centrum dla tego terenu (obszar centrotwórczy)". Tymczasem, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, dopuszczalność lokalizowania tego rodzaju obszarów "centrotwórczych" została w Studium przewidziana i dopuszczona - pod pojęciem "terenów przestrzeni publicznych" - na obszarze [...], a już nie na obszarze [...], obejmującym ww. działkę nr [...], na której w Planie zlokalizowano tereny UA/UM. Należy więc podkreślić, że o ile dla działki nr [...] dopuszczono w Studium m.in. rozwijanie usług uzupełniających różnego rodzaju, w tym – upraszczając – kulturalnych (UL), oświatowych (UN) i sakralnych (UK), a także ważnych przestrzeni publicznych, zwłaszcza rynków i placów (SP), o tyle dla działki nr [...] (na której przewidziano w Planie usługi UA/UM) takich kierunków zagospodarowania nie przewidziano. Co więcej, dla tego obszaru pominięto zasadniczo "usługi różne" i położono nacisk jedynie na "usługi drobne i drobny handel". Nie sposób zaś za takie przeznaczenie uznać usług administracyjnych, socjalnych, służb miejskich czy opieki społecznej.
Tym bardziej, że - jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, w nawiązaniu do oznaczenia [...] - "[w]skazanie w studium funkcji usługowej jako uzupełniającej funkcję mieszkaniową oznacza, że chodzi o usługi normalnie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, tj. usługi uzupełniające w tym sensie, iż usługi te służą mieszkańcom, a nie są na tyle uciążliwe, iżby wchodziły w kolizję z przeznaczeniem mieszkaniowym (jak np. warsztat samochodowy)".
W związku z tym godzi się zauważyć, że zgodnie z § 44 Planu dotyczącym terenu UA/UM:
"1. Przeznaczeniem dominującym terenu jest zabudowa usług administracyjnych, biurowych, socjalnych, a także służb gminnych.
2. Równorzędnym przeznaczeniem dominującym terenu jest zabudowa usług służby zdrowia i opieki społecznej."
Nie sposób zaś uznać, aby tego rodzaju zabudowa, jak zabudowa służąca służbom gminnym (np. wydziałowi urzędu gminy), tudzież zabudowa usług opieki społecznej (np. DPS), "normalnie towarzyszyła zabudowie mieszkaniowej", i to w dodatku jednorodzinnej (MN).
Tak zakreślone w Planie przeznaczenie terenu UA/UM jest więc nieadekwatne i co najmniej zbyt szerokie w porównaniu z ustaleniami przyjętymi w Studium dla obszaru [...] - a przez to ze Studium niezgodne.
Sąd natomiast nie dopatrzył się takiej niezgodności ze Studium, która została zarzucona w skardze, a która to niezgodność, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, miała wyrażać się w nie określeniu dla omawianego terenu oznaczonego w Planie jako UA/UM wiodącego przeznaczenia mieszkaniowego jednorodzinnego (MN/UA/UM). W tej mierze należy w pełni podzielić argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.
Niezależnie od wcześniej wytkniętej niezgodności przeznaczenia terenu UA/UM z ustaleniami Studium przewidzianymi dla obszaru [...], należy zauważyć, że określone w cytowanym wyżej § 44 Planu przeznaczenie terenu UA/UM wyraźnie nawiązuje do celów publicznych określonych w przepisie art. 6 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym do takich celów zalicza się "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, [...] a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, [...]".
Oznacza to, że choć rzeczywiście, jak zauważył pełnomocnik organu, teren UA/UM może być (przynamniej teoretycznie) wykorzystany przez Skarżącą do realizacji ww. usług na zasadach komercyjnych, to jednak Skarżąca musi się liczyć z tym, że w każdej chwili jej nieruchomość, w granicach przeznaczenia planistycznego UA/UM, może zostać wywłaszczona na potrzeby realizacji celu publicznego.
Jak to zaś już wyżej wyjaśniono, przeznaczenie w m.p.z.p. terenu prywatnego na cel publiczny, umożliwiające jego następcze wywłaszczenie, stanowi bardzo głębokie i dotkliwie ograniczenie własności prywatnej. Dlatego dokonanie takiej ingerencji wymaga szczególnie starannego wyważenia kolidujących wówczas interesów: publicznego i prywatnego, a także wnikliwego i przekonującego uzasadnienia, że w danym przypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, ani do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ w ogóle nie wyjaśnił - ani w załączonym do Uchwały uzasadnieniu, ani też w odpowiedzi na skargę - dlaczego akurat na nieruchomości Skarżącej uznał za niezbędne dopuszczenie realizacji ww. celów publicznych. I to w sytuacji, gdy znaczna część jej nieruchomości położonych w granicach Planu została już przeznaczona na inne, jak to ujęła Skarżąca, "cele pożytku publicznego" (tj. drogi i tereny zielone). Z kolei motywy takiego działania przedstawione przez pełnomocnika organu na rozprawie były, zdaniem Sądu, nieprzekonujące, a ponadto - jak to już wyżej wywiedziono - nie do pogodzenia z ustaleniami Studium.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że do przeznaczenia w Planie nieruchomości Skarżącej (działki nr [...]), na teren usług UA/UM doszło niezgodnie z ustaleniami Studium, a ponadto w sposób niedostatecznie uzasadniony, a więc w istocie arbitralny, czyli z przekroczeniem granic władztwa planistycznego - co uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w części odnoszącej się do ww. terenu, w granicach działki nr [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 797 zł.
Końcowo Sąd wyjaśnia, że bezprzedmiotowe okazały się wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą skardze, jako że wskazane przez nią dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy (aktach planistycznych), a Sąd – zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. – orzeka właśnie na podstawie akt sprawy.