IV SA/Po 769/22

IV SA/Po 769/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1486/23 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 27.09.2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26.05.2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz J. Ś. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki o nr ewid.[...] w obrębie P. , w gminie K..
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 26.05.2022 r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił na rzecz J. Ś. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.
J. S. (dalej jako skarżący) wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w tym zakresie nie wykazano, aby w związku z przewidywanym zagospodarowaniem terenu została zachowana kontynuacja funkcji oraz zasady dobrego sąsiedztwa,
2) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niezapoznanie się przez organ I instancji z dokumentacją zgromadzoną w ramach postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. pod sygn. [...] w sprawie o wydanie nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie odpowiedniej analizy urbanistycznej zmierzającej do precyzyjnego określenia obszaru oddziaływania inwestycji,
3) oraz art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie statusu strony postepowania o ustalenie warunków zabudowy J. S., podczas gdy z uwagi na ustanowienie na rzecz darczyńcy nieruchomości dożywotniego prawa służebności osobistej polegającego na prawie użytkowania działki o powierzchni o [...] ha z działek oznaczonych numerami [...] i [...], organ powinien zawiadomić wyżej wymiecioną o prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz zapewnić czynny udział na każdym etapie postepowania, albowiem – jak twierdził skarżący – poprzez posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, zabudowa sąsiedniej działki może przekładać się na interes prawny tej osoby.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, jak wyjaśnił organ odwoławczy, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.2010 r. sygn. akt: II OSK 1542/09 Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Organ odwoławczy wskazał, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem przylegająca do drogi wewnętrznej wynosi ok. 18,3m, zatem objęto zakres analizowany wynoszący 18,3m x 3 = 54,9m. Następnie wyznaczono "średnicę" wokół działki w odległości nie mniejszej niż 55m od granic terenu opracowania. W związku prostokątnym kształtem działki, zakres analizy również przybrał kształt prostokąta (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 28 grudnia 2017 roku, II OSK 899/17 - obszar analizowany nie musi przyjmować zawsze kształtu koła: "Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia"). Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że wyrysowany w ten sposób obszar analizowany nie odpowiada w pełni ustalonej odległości 55m, gdyż w jego stycznych punktach odległość ta przekracza owe 55m. Niemniej jednak, jako że w przypadku nadania obszarowi analizy bardziej właściwego kształtu koła/elipsy wszystkie działki już ujęte w tym obszarze i tak wchodziłyby w jego zakres, SKO przyjęło, że tego rodzaju uchybienie nie ma istotnego wpływu na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i jako takie nie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako Rozporządzenie z 2003 r.), wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie na mapie zasadniczej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Następnie organ odwoławczy, mając na uwadze okoliczność, że działka o nr ew. 109 jest działką większą (z niezagospodarowaną, zadrzewioną częścią południową), która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, podzielił stanowisko autora analizy architektoniczno-urbanistycznej, pozwalające na uznanie, że w tym konkretnym przypadku jest możliwym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na części działki inwestycyjnej.
W ocenie Kolegium warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 roku, II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 roku, II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 roku, II OSK 1909/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazało SKO, w piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Kolejno, organ odwoławczy opowiedział się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zawierającego definicję legalną tego pojęcia.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że z dokumentu analizy urbanistyczno-architektonicznej płynie wniosek, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się dwie posesje stanowiące zabudowy zagrodowe, osiem posesji stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny rolnicze niezabudowane. Wyjaśniono, że wnętrze urbanistyczne drogi wojewódzkiej jest "niestety bardzo zniekształcone przez kolejne zmiany przepisów i mód. Dawna wieś z zabudową zagrodową i budynkami frontowymi o dwuspadowych kalenicowych dachach została uzupełniona typowi budynkami z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, dwukondygnacyjnymi w formach prostopadłościanów z płaskimi dachami. Z czasem dachy płaskie były zastępowane dachami stromymi poprzez nadbudowy. Aktualnie większość działek faktycznie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". W analizie architektoniczno-urbanistycznej zawarto opis zabudowy przy drodze wojewódzkiej, dowodzący, że jest to odrębne wnętrze i nie należy nawiązywać do jego charakteru kształtując zabudowę wnętrza urbanistycznego nowej zabudowy - przy drodze na działce [...]. W konsekwencji przyjęto, że przeznaczenie wnioskowanego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest zgodne z zasadą kontynuacji funkcji.
W konsekwencji, jako że na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy odnotowano występowanie zarówno terenów w zabudowie zagrodowej, jak i w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej Kolegium rozważyło odpowiedź na pytanie, czy projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wpisuje się w ład przestrzenny przedstawiony w analizie architektoniczno-urbanistycznej. W tym zakresie, w ocenie Kolegium, nie można zignorować ustalenia poczynionego w ww. analizie, podkreślającego że wzdłuż drogi wewnętrznej na działce o nr ew. [...] powstaje nowa zabudowa o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym. Wobec tego SKO wskazało, że gdy na danym terenie istnieje już zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wówczas warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest spełniony (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2021 roku, sygn. akt II SA/Po 46/21, LEX nr 3232870). Jak następnie wyjaśniło Kolegium, gdyby przyjąć, że zabudowa obszarów rolnych wyklucza możliwość zabudowy domostwami, mogłoby dojść do zaniechania rozwoju urbanistycznego.
Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w dokumencie analizy architektoniczno-urbanistycznej pojawia się stwierdzenie o tym że budynek na sąsiedniej działce o nr ew. [...] jest w budowie. Wskutek podjęcia czynności wyjaśniających Kolegium ustaliło, że dla inwestycji usytuowanej na tej działce została wydana decyzja Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia 28 lutego 2017 roku, znak: [...] W decyzji tej ustalono parametry zgodne z informacjami opisanymi w omawianej sprawie w zestawieniu tabelarycznym części tekstowej analizy. Następnie, w dniu 14 sierpnia 2017 roku wydana została decyzja nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, na działce o nr ew. [...].
Wobec powyższego Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie wskazuje się, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, iż trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie.
W konsekwencji Kolegium doszło do przekonania, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną i spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem jako budynek w tego rodzaju zabudowie kontynuuje parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu z obszaru analizowanego. Uzupełniająco Kolegium wskazało, że - w myśl sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej - zabudowa otaczająca projektowaną inwestycję jest różnorodna, stanowiąc zarówno zabudowania o charakterze mieszkalno-rolniczym, jak i typowo mieszkalnym jednorodzinnym. Jest to również obszar o sporym zabudowaniu i w zaistniałych okolicznościach wymyka się definicji terenu typowo rolniczego.
Powyższe skłoniło organ odwoławczy do przyjęcia, że jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje już zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wówczas warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy uznać za spełniony. Organ zauważył, że drobna jednorodzinna zabudowa występuje na działkach o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...]. W tym stanie rzeczy Kolegium podkreśliło, że powołana różnorodność w zabudowie tym bardziej pozwala na stwierdzenie, że wskutek realizacji planowanego zamierzenia nie dojdzie do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie SKO trudno uznać, by projektowana inwestycja miała znacząco naruszyć ład przestrzenny w obszarze analizowanym, a także by miała zaburzyć harmonijną całość urbanistyczną obszaru lokalizacji inwestycji.
Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium stwierdziło, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o jakich traktuje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w związku z czym zaistniała możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Bd 1460/17, LEX nr 2502483).
Następnie organ odwoławczy odniósł się do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej zasadności powołania biegłego z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się już analiza, o której traktuje szeroko uzasadnienie przedmiotowej decyzji. Po drugie, przedmiotem sprawy była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy do 70m2, zatem nie sposób zgodzić się stanowiskiem skarżącego, że dla tego rodzaju "znacznej" inwestycji wymagane jest dodatkowe precyzyjne określenie obszaru jej oddziaływania. Wreszcie analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 roku, sygn. akt IV SA/Po 463/21, LEX nr 3284524). Ze względu na określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymagania co do wiedzy specjalistycznej, sporządzona przez uprawnioną według tego przepisu osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego posiadającego wiedzę z zakresu urbanistyki. W ocenie Kolegium, trudno w tej sytuacji wymagać od organu, aby równoległe przeprowadzał dowody tego samego rodzaju, na tą samą okoliczność, przez osoby posiadające tego samego rodzaju wiedzę specjalistyczną.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron postępowania Kolegium podkreśliło, że ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Dalej organ wyjaśnił, że jeżeli J. S. korzysta z działki o nr ew. [...] oraz [...] jedynie na zasadzie ograniczonego prawa rzeczowego, którym w tym przypadku jest dożywotnie prawo służebności osobistej polegającej na prawie do użytkowania określonej powierzchni tych działek, to nie można przyjąć, by była ona ich właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym. Kolegium nie dostrzegło przesłanek do uznania J. S. za stronę omawianego postępowania, tym bardziej że ona sama tego rodzaju żądania nie zgłosiła.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w tym zakresie nie przeprowadzono prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
2) § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie "terenem inwestycyjnym" może być część działki, nie zaś całość nieruchomości podlegającej zagospodarowaniu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym,
3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niezapoznanie się przez organ z dokumentacją zgromadzoną w ramach postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. pod sygn. akt. [...] w sprawie o wydanie nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie odpowiedniej analizy urbanistycznej zmierzającej do precyzyjnego określenia obszaru oddziaływania inwestycji,
4) art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy J. S., podczas gdy z uwagi na ustanowienie na rzecz powołanej osoby dożywotniego prawa służebności osobistej polegającego na prawie użytkowania działki o powierzchni [...] ha z działek oznaczonych numerami [...] i [...], organ powinien zawiadomić wyżej wymienioną o prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz zapewnić czynny udział na każdym etapie postępowania, albowiem poprzez posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, zabudowanie sąsiedniej działki może mieć istotne przełożenie na jej interes prawny,
5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia stronie dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności odniesienia się do tych dokumentów, które zostały zgromadzone przez organ na etapie postępowania odwoławczego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił argumenty powołane w odwołaniu. Wskazał m.in., że w ramach przeprowadzonych ustaleń organy całkowicie niezasadnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy, przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przekonaniu skarżącego nie wykazano, aby w związku z przewidywanym zagospodarowaniem terenu, rzeczywiście została zachowana kontynuacja funkcji, a w związku z tym także zasada dobrego sąsiedztwa. Dokonując odpowiednich czynności dowodowych uwzględniono jedynie uzyskaną dokumentację urzędową, przy całkowitym pominięciu faktycznego ukształtowania terenu, rodzaju istniejącej oraz wznoszonej zabudowy, a także usytuowania poszczególnych budynków w stosunku do planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił, że chociaż zaskarżona decyzja powinna uwzględniać zarówno całokształt okoliczności faktycznych, jak i obowiązujący stan prawny, to przy określaniu obszaru analizowanego posłużono się metodologią, która nie odpowiada wymogom ustawowym, a mianowicie prowadzi do ustalenia obszaru analizowanego na kształt prostokąta oraz zastosowania odległości odmiennej niż 55 m.
Następnie, skarżący podniósł, iż niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko co do wskazanego przez inwestora fragmentu działki. Jak uzasadnił skarżący ustalenie warunków zabudowy czy zagospodarowania terenu powinno się odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (zagospodarowana). W konsekwencji za wadliwe należy uznać przyjęcie przez organy obu instancji, że terenem inwestycyjnym może być tylko część działki nr [...]. Zaprezentowane ustalenie doprowadziło z kolei do nieprawidłowego przeprowadzenia analizy, a w związku z tym niewłaściwych wyliczeń odnoszących się do wskaźnika zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.
Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie oceniły rzetelnie stanu faktycznego i prawnego sprawy pod kątem dopuszczalności przedmiotowej inwestycji i ewentualnej możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie skarżący podniósł, że organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych zmierzających do zapoznania się z treścią dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. pod sygn. akt [...], której przedmiotem była kwestia wydania nieruchomości co do której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto, w ocenie skarżącego status strony postępowania administracyjnego powinien zostać przyznany także J. S., co do której na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., Repertorium A numer [...], ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniego prawa służebności osobistej polegającego na prawie użytkowania działki o powierzchni [...] ha z działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Skarżący wskazał, że gdyby J. S. została prawidłowo poinformowana o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to uzyskałaby możliwość brania w nim czynnego udziału poprzez zgłoszenie własnych wniosków dowodowych.
Skarżący wskazał również, że na skutek niewyznaczenia mu dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, organ doprowadził do pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Brak zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji oznacza ewidentne naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.).
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia 27.09.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26.05.2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz J. Ś. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki o nr ewid.[...] w obrębie P. , w gminie K..
Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie SKO wszechstronnie zbadało materiał dowodowy i prawidłowo uznało, że brak jest postaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom, organ II instancji nie naruszył wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych, które odniosłyby wpływ na wynik postępowania.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia określonych w nim przesłanek obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia z 2003 r.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje §3 Rozporządzenia z 2003 r. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W myśl §3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przyjęta w § 3 ust. 1 rozporządzenia zasada wyznaczania obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" nie oznacza obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego w ten sposób, że działka objęta zamierzeniem budowlanym powinna się znajdować w punkcie centralnym obszaru analizowanego. Oznacza to, że obszar analizowany nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.12.2017 r., sygn. akt: II OSK 899/17, LEX nr 2446438.) Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie właściwie wyznaczono obszar analizowany, a następnie prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji z należytą dokładnością wyjaśnił w wydanej na skutek odwołania decyzji powody swojego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie "terenem inwestycyjnym" może być część działki, nie zaś całość nieruchomości podlegającej zagospodarowaniu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym, wskazać należy, że w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu jedynie do części działki. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1634/16, CBOSA). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zasadnie wskazał, że - biorąc pod uwagę okoliczność, iż działka o nr ew. 109 jest działką większą (z niezagospodarowaną, zadrzewioną częścią południową), która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne - należy podzielić stanowisko autora analizy architektoniczno-urbanistycznej, pozwalające na uznanie, że w tym konkretnym przypadku istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na części działki inwestycyjnej. W świetle tych okoliczności, zarzut podniesiony przez skarżącego okazał się niezasadny.
W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie Sądu organ rozpatrujący sprawę dochował zasad wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem wyjaśnić, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.04.2020, sygn. akt: II OSK 445/19 – CBOSA). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt: II OSK 837/20 - CBOSA). W niniejszej sprawie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. w szczególności z analizy architektoniczno-urbanistycznej, a wyprowadzone z oceny materiału dowodowego wnioski są logiczne i znajdują potwierdzenie w treści dowodów oraz odpowiadają wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Bez znaczenia dla okoliczności rozpatrywanej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia prawa własności działki, dla której ustalono warunki zabudowy. Na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy inwestor, czyli podmiot na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte, nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Stosowym tytułem prawnym do nieruchomości inwestor będzie się musiał wylegitymować dopiero w następnym etapie postępowania, tj. na etapie pozwolenia na budowę (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1013/11 – CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić również podmiot nie władający tytułem prawnym do nieruchomości, a wydana na jego rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy nie spowoduje przeniesienia prawa własności nieruchomości.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, że skarżący nie wykazał, jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł dokonać i jaki odniosło to wpływ na wynik sprawy. Skarżący jedynie ogólnikowo wyjaśnił, że "mógłby złożyć dalsze wnioski dowodowe, tym bardziej, że w ramach prowadzonego postepowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o dodatkową dokumentację". Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 888/17, LEX nr 2506713, zarzut naruszenia uregulowań zawartych w art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 k.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2908/17; wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., I OSK 841/1 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.11.2022 r., III OSK 6816/21, LEX nr 3437676).
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 1094/18, CBOSA).
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej niezapewnienia udziału w przedmiotowym postępowaniu J. S. (której status strony miałby - według skarżącego - wynikać z ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci dożywotniego prawa służebności osobistej polegającego na prawie użytkowania działki o powierzchni [...] ha z działek oznaczonych numerami [...] i [...]) niezależnie od oceny, czy rzeczywiście ustanowiona służebność osobista mogłaby być źródłem interesu prawnego J. S. w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być skutecznie podniesiony przez skarżącego J. S.. Zarzut niezapewnienia udziału w postępowaniu może być bowiem skutecznie podniesiony jedynie przez tę stronę, której uchybienie to dotyczy, a więc w tym przypadku J. S.. Inne podmioty, które brały udział w postępowaniu, nie mogą skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, CBOSA).
W świetle powyższych okoliczności należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują zastosowania.
Skarga, jako nieuzasadniona, podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.